新《職業教育法》的修法價值、執行路徑與成效表征

□魏荷琳

2022年5月1日，施行近26年的《職業教育法》（以下稱新《職業教育法》）完成首次重大修訂正式施行[1]，標志著我國職業教育法制建設工作取得最新成果。深入理解此次修法的價值所在，理清新法的執行路徑，表征新法的施行成效，將有力推動新法更好地服務于職業教育改革與發展實踐。

一、新《職業教育法》的修法價值

新《職業教育法》是依據國家憲法精神和要求制定的職業教育領域的基本法，其修訂充分彰顯了我國職業教育法治化中與時俱進的時代性、守正創新的科學性和直面問題的現實性等特點，對加快推進教育事業改革創新，推動現代職業教育高質量發展，不斷完善我國教育法律體系具有重大的理論意義和現實意義。

（一）恰逢其時：及時將黨中央的主張和部署轉化為國家法律和意志

教育法規是國家意志的體現，其中一項重要的職能就是將執政黨的訴求轉化為國家意志，通過法律形式加以固定[2]。新《職業教育法》在這方面予以了充分的詮釋和表達，具有鮮明的時代性和中國特色。一直以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視職業教育，多次強調把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，作出一系列新論斷、新規劃、新部署、新改革。新《職業教育法》立足時代發展、國家需求、社會需要，堅持改革和法治同步推進，凝聚了黨中央國務院有關職業教育的重大決策部署，全面反映、 體現新時代中央教育綜合改革的新部署、經濟社會發展的新形勢、人民群眾對高質量教育的新期待，保障職業教育在法治軌道上健康發展。

（二）守正創新：把職業教育改革創新的成熟做法融入法律規范

新《職業教育法》的修訂以尊重實踐、著力創新為重要遵循，既繼承了以往改革中成熟的實踐經驗，又通過法律規定規范和保障職業教育創新成果。如新《職業教育法》吸收我國職業教育改革發展實踐中的成功做法，把中高職貫通培養、產教融合的新方式、活頁教材等內容納入法律規范，并在此基礎上進行理念創新、制度創新和體制創新；吸收采納《國家職業教育改革實施方案》等文件中可以制度化、法定化的規定和政策，將其轉化為法律條款，確立職業教育是一種類型教育，與普通教育“同等重要”的法律地位，既充分肯定職業教育改革發展成績，又進一步夯實了職業教育高質量發展的法律保障。

（三）影響深遠：凝聚建設教育強國、人力資源強國和技能型社會的共識

隨著我國進入新發展階段，勞動力市場正在發生深刻變革，人口老齡化進程加快、經濟結構調整和產業轉型升級、全球新一輪科技革命和產業變革浪潮的到來等一系列變化給職業教育提出了新要求。近年來，在國家系列利好政策的推動下，社會對于職業教育的共識逐步形成，職業教育改革發展的頂層設計逐步完善。新《職業教育法》將職業教育高質量發展的目的歸納為建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，提出一系列兼具操作性和針對性的規定，回應人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，深化全社會對職業教育定位和功能認識的同時，為建設教育強國、人力資源強國和技能型社會凝聚發展共識、提供有力支撐。

二、新《職業教育法》的執行路徑

新《職業教育法》遵循教育發展規律、職業教育辦學規律、人的全面發展規律，清晰界定職業教育的內涵與定位，明確職業教育的實施與保障，為深入推進職業教育育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革指明了方向和路徑。

（一）育人方式：創新德技并修、工學結合的技術技能人才培養方式

育人方式的本質是“怎樣培養人”，“德技并修、工學結合”[3]是職業教育“怎樣培養人”的育人機制，是“培養什么人”的實現路徑，是實現“為誰培養人”的關鍵環節。新《職業教育法》明確了職業教育德技并修培養人才的具體要求，強調以工學結合方式培養學生“職業綜合素質和行動能力”[1]，深化育人關鍵環節和重點領域改革，努力建設高水平、高層次的技術技能人才培養體系。

一是把立德樹人作為核心。立德樹人是各類教育的根本任務，是社會主義進入新時代黨對教育提出的新要求。職業教育突出培養實踐能力，但決不能忽視育人本質，要避免重技輕德。因此，職業教育人才培養體系必須圍繞立德樹人這個核心來設計，按照技術技能人才成長規律，以德為先、育人為本，強化價值引領，弘揚社會主義核心價值觀。根據職業教育學生思想實際、學習特點、思維模式等，突出德育工作與學生學習行為管理、生活習慣養成、職業素質培養的有機融合，在傳授科學文化與專業知識的同時，對學生進行思想政治教育和職業道德教育，重點培養學生勞模精神、 勞動精神和工匠精神，全面提升學生綜合素質，切實提高立德樹人實效性。

二是把完善標準作為基礎。標準是可量化、可監督、可比較的規范，既是配置資源、提高效率、推進治理體系現代化的有效工具，也是衡量工作質量、發展水平和競爭力的重要尺度[4]。目前，我國已經建成較為完善的國家職業教育標準體系，意味著我國職業教育已全面進入“國家標準”時代。較為完善的標準體系并非標準建設的終點，需要根據國家經濟社會發展情況、產業與市場需求、教育發展需要以及人民群眾的教育需求等，建立健全職業學校分級分類設置標準，持續完善和更新專業目錄、專業簡介、專業教學標準、崗位實習標準、職業學校教師標準等國家層面的職業教育標準，地方結合實際出臺更高要求的地方標準，行業組織、頭部企業等應積極參與標準制定，形成國家、地方、行業銜接有序的職業教育標準體系。同時，完善標準的動態更新和實施監督機制，切實發揮教育標準在提升職業教育育人質量中的基礎性作用。

三是把“三教改革”作為路徑。以教師、教材、教法為主體的教育教學改革是職業教育提升技術技能人才培養質量、實現內涵式高質量發展的必然要求。首先，推進教師“雙師化”，把師德師風作為第一標準，全面提升教師素養，適應職業教育人才培養模式改革的需要，定期安排專業教師到企業頂崗實踐，提高教師實踐教學能力，同時，多渠道聘請行業企業的工程技術人員和高技能人才到學校擔任兼職教師。其次，推動教材“開源化”，建立教材規劃、編寫、審核、選用使用、評價監管機制，對接主流生產技術，及時更新教材內容，創新教材形態，校企合作開發并推廣使用活頁式、工作手冊式、融媒體教材。再次，推動教法“革新化”，更新教育教學理念，縱深推進“課堂革命”，充分運用大數據、人工智能等現代信息技術服務教學設計、實施與評價，推進基于網絡空間的泛在學習，實現做中學、學中做、邊做邊學、邊學邊做。

四是把校風學風建設作為保障。習近平總書記指出，“一所學校的校風和學風，猶如陽光和空氣決定萬物生長一樣，直接影響著學生學習成長”[5]。校風學風建設是引導學生聚焦主責主業、努力成長成才的關鍵，其優劣決定著辦學水平的高低。新《職業教育法》明確職業學校校風學風建設的主體和要求。從學校層面看，職業學校要嚴格落實辦學主體責任，做好德智體美勞五育并舉的頂層育人設計，提升校園治理水平，構建“凸顯地域文化特色、突出專業辦學特點以及學校優良傳統的精神文化體系”[6]，營造風清氣正的育人環境，保證教育教學質量，扭轉職業學校學習氛圍差、學生學習動力弱、管理混亂等刻板印象。從教師層面看，職業學校教師要立德修身、潛心治學、開拓創新，真正把為學、為事、為人統一起來，當好學生成長的引路人，幫助學生塑造陽光自信、團結協作、遵規守紀的品格，促進學生知行合一成長為全面發展的人。

（二）辦學模式：深化產教融合、校企合作的發展路徑

職業教育辦學模式是職業教育在長期發展中所呈現的結構形態及其運行機制[7]。職業教育跨越職業和教育兩大領域、跨越企業和學校邊界、跨越工作和學習界域[8]，產教融合、校企合作既是職業教育特色的辦學模式，也是職業教育高質量發展的必然路徑。新《職業教育法》在深化產教融合、搭建校企合作路徑、構建多元辦學格局上提出了新要求，為職業教育辦學模式改革指明了未來方向和重點領域。

一是豐富多樣辦學形式。堅持面向市場、服務發展、促進就業的辦學方向，企業可設立專門的學徒崗位，與職業學校聯合招生，按照工學結合的方式進行學徒培養。產教融合型企業、行業龍頭企業等有技術技能人才培養能力的企業可與職業學校共建共管產業學院、企業學院，延伸職業學校辦學空間。行業主管部門和行業組織要及時發布行業生產、技術發展對人才的需求報告，做好人才供需預測和培養規劃，引導職業學校緊貼市場、緊貼產業、緊貼職業設置專業，合理確定人才培養規模和規格，按照產業體系和市場體系規律辦學。

二是拓展多維合作內容。職業學校校企合作不局限于訂單培養、頂崗實習等低層次的合作，應逐步拓展至專業規劃、招生就業、師資隊伍建設、教材開發、教學實施、質量評價、技術服務等方面更深層次的合作領域。職業學校要主動吸納行業龍頭企業深度參與人才培養，合作共建專業、開發課程、探索中國特色學徒制人才培養。行業龍頭企業要積極聯合學校共建高水平、專業化、開放共享的產教融合實習實訓基地，建立實體化運作的全國性、行業性職教集團，推動資源共建共享。行業組織、頭部企業、產教融合型企業等要深度參與職業教育專業課教材開發，及時將行業發展的新技術、新工藝、新理念納入職業學校教材。校企可通過共建技術技能創新平臺、專業化技術轉移機構、眾創空間等開展雙邊、多邊技術協作，推動企業技術升級和產品研發。

三是落實多項激勵政策。長期以來，產教融而不合、校企合作不深，關鍵在于激勵政策兌現不到位，社會力量參與舉辦職業教育有顧慮，擔心政策不穩、投入過大，企業追求“合理回報”的辦學利益訴求難以實現。破解這一難題，一方面，對學校而言，要明確職業學校通過校企合作、技術服務、社會培訓等所得收入，可以合理用于人員經費，計入績效工資，符合國家規定的可以不受績效工資總量限制；另一方面，對企業而言，要建立健全產教融合激勵制度體系，根據企業參與產教融合校企合作情況、在技術技能人才培養中的投入情況、促進就業創業的成效，依規給予“金融+財政+土地+信用”組合式激勵，按一定比例抵免教育費附加和地方教育附加。

（三）管理體制：構建政府統籌、多方參與的辦學格局

職業教育管理體制是國家領導職業教育的基本方式，不僅在宏觀上決定了職業教育發展的速度、規模、質量，而且在一定程度上影響并決定著辦學、投資、招生體制以及學校內部管理制度等[9]。推進管辦評分離，構建政府、學校、社會之間新型關系，是優化職業教育管理體制，全面推進依法治教的必然要求。新《職業教育法》明晰了政府、學校、社會權責邊界，對政府怎么管、學校怎么辦、社會怎么評進行專門規定，著力促進三者之間良性互動，形成決策、執行、監督相互協調、相互制約的教育治理結構。

一是政府依法“管”。政府是職業教育管理的核心主體，要推動依法治教，提高治理效能，就要樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務型政府的理念，推動職業教育由“政府一手包辦”向“提供管理和服務”過渡[10]，通過政府統籌、分級管理發揮好頂層設計、統籌協調、政策制定、資源配置等職能。在中央層面，要完善國務院職業教育工作部際聯席會議制度，發揮好統籌協調作用，及時研究、協調、解決職業教育發展中的重大問題，部署實施推動職業教育改革創新的重大事項，建立教育、發改、財政、就業等領域工作協調機制，推動形成工作合力。在部委層面，教育部應負責對職業教育工作進行統籌規劃、綜合協調、宏觀管理，人力資源社會保障部等國務院其他有關部門應依法落實好規定職責范圍內有關的職業教育工作。在地方層面，應強化省級人民政府統籌權，依法整合、優化區域內各級人民政府工作職責，有序推動區域內職業教育綜合改革，組織開展督導評估，著力做好職業學校辦學指導和服務工作。

二是學校自主“辦”。激發學校辦學活力的關鍵是落實學校辦學自主權，加快健全學校自主規劃、自主發展、質量自控、自我約束的運行機制。職業學校應根據產業需求自主設置專業，并進行動態調整；與行業企業密切合作，基于職業教育標準、結合地方經濟社會發展實際科學編制人才培養方案，按照國家教材管理相關規定，自主選用或者編寫專業課教材；根據人才培養規格和目標，自主設置學習制度，合理安排教學過程；以基本學制為基礎，根據學生的學習基礎、學習方式、學習意愿適當調整修業年限，實行彈性學習制度；按照國家深化職稱制度改革的總體思路，自主選聘、評聘專業課教師。學校通過自主辦學，遵循教育邏輯，推動專業設置對接產業結構，人才培養規格契合崗位需求，不斷提升辦學定位、發展目標與社會需求的符合度，學生、社會、用人單位、政府對教學質量的滿意度，師資隊伍、教學儀器設備、實踐教學基地等教學資源對人才培養的保障度[11]。

三是社會多元“評”。教育評價是推動職業教育事業健康發展、促進資源優化配置、提高治理水平的重要手段和保障[12]。辦好新時代職業教育，離不開社會的廣泛參與和評價。首先，評價主體要多元。打破長期以來政府作為唯一評價主體，壟斷職業教育監控權、評價權的局面，鼓勵行業、企業、社區等多元主體深度參與，共同構建職業教育多元治理監控與評價結構體系。其次，評價維度要多元。包括對職業教育教學目標的評價，對組織領導、管理部門的評價，對實施途徑和方法的評價，對教師和學生的評價等[13]。最后，評價內容要多元。突出就業導向，將職業學校德技并修、產教融合、校企合作、育訓結合、師資隊伍建設等情況納入評價范圍，把學生職業道德、技術技能水平、就業質量作為重要評價指標，涵蓋職業教育德技并修、工學結合育人的各個方面。

（四）保障機制：完善重點支持、地方為主的投入體系

投入是發展的基本保障。在教育體系中，職業教育一直是個短板，跟普通教育相比，在經費投入、辦學條件、內涵建設、制度保障、政策支持體系等方面明顯較弱。職業教育具有技術性、專業性、實用性等特質，所需配備的實訓場地、實驗設備、教學器材等，比普通教育所需投入經費更高，雖然各級政府對職業教育的投入總量逐年增加但占比在減少，當前，經費投入不足仍是困擾職業教育改革發展的主要瓶頸。新《職業教育法》第六章專門對國家、地方政府、企業等各層面在職業教育的保障上做出明確規定，推動職業教育更優質更公平。

一是國家優化教育經費支出結構。國家財政性經費投入是職業教育經費來源的一個重要渠道。長期以來，國家財政性教育經費投入職普比例失衡，以高等職業教育為例，2020年高等職業教育的招生數占到高等教育的54%，在校生數占到高等教育的44%[14]，而所獲得財政直接投入只占整個高等教育的20%左右[15]。因此，國家要科學規劃教育經費支出，平衡好職業教育與普通教育經費投入比例，新增教育經費要向職業教育傾斜，逐步提高職業學校生均財政撥款水平，建立與招生規模、辦學質量、培養成本等相適應的財政投入制度，使職業教育經費投入與發展需求相適應。

二是各級人民政府加大投入力度。新《職業教育法》明確，職業教育實行地方為主的管理體制[1]。地方政府要切實履行發展職業教育的主責，將職業教育納入發展規劃、政策體系、議事規則、預算保障，把開放型、共享型、智慧型實訓基地納入基礎設施建設范圍，將技術技能人才隊伍建設經費納入各級政府人才工作經費預算。地方各級財政應根據發展實際逐步提高職業教育生均經費標準或公用經費標準，督促舉辦方按照標準按時、足額撥付經費，持續改善職業學校辦學條件，對以學費、社會服務收入沖抵生均撥款的錯誤做法要及時進行督查和糾正，保證地方教育附加經費用于職業教育資金的統籌使用。推動職業學校助學金提標擴面，適當向建檔立卡等家庭經濟困難學生傾斜。

三是企業依法履行實施職業教育的義務。企業作為市場經濟的主體，不僅是職業教育的受益者，也是職業教育重要的辦學主體。新《職業教育法》既明確了企業的辦學權利，又明確了企業的投入義務。企業可以依法通過投入資本、技術、設施、設備和場地等要素與學校聯合開展人才培養培訓、就業創業、社會服務、文化傳承等，對職業教育進行捐資助學。安排實習崗位接納職業學校學生實習實訓，建設教師企業實踐流動站，安排一定比例的崗位接納職業學校教師頂崗實踐。依據國家規定的標準足額提取職工教育經費用于本單位職工職業教育，不斷提高一線職工技術技能。

三、新《職業教育法》施行的成效表征

職業教育不同于普通教育，其牽涉政府、學校、企業、行業、家長、學生等眾多利益相關主體的權益，各利益相關主體的訴求得不到平衡，就難以形成對職業教育的價值認同感[16]。貫徹落實新《職業教育法》，要在思想和行動上同時發力，充分凝聚各方共識，從不同利益主體視角表征新法施行成效，讓職業教育法律形式上的同等重要地位真正成為各方心目中的同等重要地位。

（一）政府重視程度不斷加強

新《職業教育法》明確，“國家大力發展職業教育，推進職業教育改革”[17]。各級政府應該同等重視職業教育和普通教育，拿出實招硬招，實實在在地關心職業教育、支持職業教育，加快補齊職業教育發展短板。不斷加大制度創新，把職業教育納入戰略規劃，排入議事日程，因地制宜研究探索破除制約職業教育發展體制機制障礙的關鍵改革；不斷加大政策供給，釋放政策紅利，優化職業教育改革發展的制度環境；不斷加大投入力度，合理配置教育資源，大幅提高職業學校的辦學條件和辦學水平，健全和完善職業教育所需要的服務保障體系。

（二）社會力量參與更加廣泛

辦好職業教育離不開社會力量的支持和參與，但我國目前社會力量參與職業教育辦學和治理的有效模式及良性互動機制尚未形成。新《職業教育法》的施行，將從法律層面進一步明確發展職業教育的法律底線，有效拓展政策邊界、打破政策壁壘，擴大職業教育開放水平。在參與主體上，行業主管部門、國有企業可以舉辦職業教育，社會力量也可以廣泛、平等參與職業教育，群團組織、行業組織等也應當積極參與、支持或者開展職業教育；在參與形式上，社會力量既可以獨立舉辦，也可以合作舉辦職業學校，還可以校企合作深度參與職業學校人才培養全過程，形成社會力量深度參與、共同治理的多元辦學格局。

（三）學校辦學質量顯著提高

職業教育不被家長、學生認可，重要原因是他們對職業學校辦學質量存疑。只有辦出高質量的職業教育，拓寬技術技能人才成長發展空間，才會給所有學生提供多元的成才選擇，把學生和家長從競爭與焦慮中解放出來。職業學校應創新辦學模式，深化產教融合，加強與先進產業、先進技術的緊密對接，提高校企合作育人的水平和質量；深入推進“三教”改革，強化“雙師型”教師隊伍建設，建設高質量課程體系，讓學生獲得高質量的職業教育；推進學歷證書與職業技能等級證書并進，不斷拓展學生就業創業本領，讓選擇職業教育不再是教育層次的無奈之選，而是基于適合學生個人的不同教育類型的理性選擇。

（四）學生發展通道越發暢通

長期以來，職業教育學生和普通教育學生在學歷提升、畢業后發展空間等方面的巨大差異，是大眾廣泛不看好職業教育的根源所在。從教育視角看，縱向上職業教育層次應延伸到本科及以上，打通學生升學通道，讓技術技能人才能在職業體系內接續培養；橫向上應構建起職業教育與其他類型教育融通的機制，豐富教育供給，為不同的學生人生出彩提供多樣化的選擇和自由。從就業視角看，應清理限制職業學校畢業生就業的相關歧視性政策，讓來自不同“賽道”的畢業生在就業崗位、待遇、晉級、升職等各方面享有平等機會，享受同等對待。

（五）公眾認可程度持續提升

受“學而優則仕”等傳統觀念影響，加之“學歷至上”的慣性認知，社會大眾對職業教育的接受度和認可度不高。隨著新《職業教育法》的施行，以職業能力為導向、以工作業績為重點的技術技能人才評價體系不斷完善，技術技能人才成長成才的制度環境不斷優化，全社會將逐漸樹立起科學的教育觀、人才觀、成才觀，合理看待學歷和能力關系，消除對職業教育的歧視和成見，認可職業教育與普通教育無高低之分、優劣之別，職業教育也是人生出彩的選擇和途徑，更多人特別是青年將主動選擇職業教育，走技能人才之路。