以首都功能提升推動構建雙循環新發展格局

張 麗

(北京市社會科學院 國際問題研究所，北京 100101)

當今時代，在應對百年變局和世紀疫情進程中，中國新發展格局的構建是一項重大的戰略任務。城市是雙循環新發展格局各個環節的重要載體，積極發揮城市功能作用，有利于循環系統暢通運行，尤其是抓住重大城市功能戰略調整機遇，推動區域經濟平衡發展，能夠有力地推動雙循環新格局的構建。本文從城市功能基本內涵與戰略規劃角度分析首都功能在雙循環新發展格局中的意義與作用，探索圍繞疏解非首都功能、優化首都核心功能、京津冀協同發展等方面的首都功能提升為構建新發展格局提供的機遇與渠道。

一、雙循環新發展格局蘊含的時代內涵

雙循環新發展格局是指以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。習近平總書記于2020年5月14日主持中共中央政治局常務委員會會議并發表重要講話時指出“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[1]。此后，構建新發展格局這一戰略要求被多次在重大場合適時強調。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中明確強調，要“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[2]。從推動這一格局的構建所具有的深刻時代背景來看，它包括三點重要內涵。

1.堅持獨立自主完善全國統一大市場

在中國特色社會主義市場經濟運行過程中，市場發揮配置資源基礎性作用，要素市場配置效率不斷提高，改革發展不斷深入。在百年未有之大變局、新冠肺炎疫情全球大流行的沖擊下，我國外部市場環境發生了巨大變化，市場經濟運行外部壓力加大。因此，加快建設一個全國的統一大市場，以此來暢通全國大循環就顯得極其重要了。統一的大市場是高效規范、公平競爭的國內市場，也是充分開放性的市場；是能夠進一步釋放內生動力、釋放超大規模市場優勢的市場，也是具有吸引和優化配置全球市場要素資源的市場。

“構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強”[3]。實現社會主義現代化目標，必須做大做強國內市場，以提升自主創新能力為主，從更高要求打通生產、分配、流通、消費各個環節，完善現代化經濟體系。全國統一大市場的建設是區域一體化全面發展的體現，要各地重視協同發展，避免出現地方保護主義和市場分割現象，加強市場治理，有效遏制不正當競爭，健全要素市場化配置機制，促進市場化健康發育，加速暢通經濟大循環。

2.堅持對外開放拓展世界市場新鏈條

中國改革開放之后出口與對外投資發展迅速，參與國際經濟合作的競爭力明顯增強，其中一個經驗就是堅持開放理念，因此，構建新發展格局必須是開放式的大循環，是以國內大循環為主體形成國內國際相互促進的態勢。因此，國內市場循環必須是開放式循環。面臨新的國際環境，開放的經濟發展區別于出口導向的傳統模式，致力于向世界市場提供全新價值鏈，實行高水平對外開放。

堅持對外開放。快速在提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平，改變出口導向戰略形成的中國長期處于價值鏈中低端的國際分工地位。國內經濟循環在不斷提升產業水平、技術水平的過程中，能夠快速發現所面臨的瓶頸問題，在這些瓶頸問題上進行全面突破。避免國內循環出現封閉的極端現象，維護產業鏈供應鏈安全穩定，提高產業鏈供應鏈的全球競爭力。

3.高質量統籌國內國際兩個市場兩種資源

新發展格局需要統籌國內國際兩條循環路徑，這是堅持正確歷史觀、大局觀和發展觀、統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的戰略要求。立足于本國發展同時要對國際循環進行深入的了解，重新審視和積極運用國際國內兩個市場兩種資源，積極參與并形成長期有效運行機制，打造有進有出的雙循環新發展格局。國內循環與國際循環的相互促進非常重要。在立足“國內大循環”的基礎上，創造更好的產品、更滿意的服務、更尖端的科技和更成功的商業理念，為實現將來更大、更好的“國際大循環”做好準備。

國際經濟循環在更高水平發展需要把握世界市場運行規律，洞悉貿易、投資、金融、科技合作的前沿，既維護傳統產業鏈、供應鏈的安全穩定，又努力創新跨國生產網絡和流通網絡。持續推進對外貿易創新發展，持續提升產業的基礎能力，改變在國際分工中處于價值鏈中低端的地位。

二、影響雙循環發展的城市功能因素

城市功能是針對城市發展戰略而進行規劃的目標定位，具有引領社會經濟發展總體趨勢的性質，在國家新發展格局中具有重要的作用。

1.城市功能定位與規劃戰略推動雙循環格局科學構建

以國內大循環為主體，推動形成強大的統一國內市場，必須打破地區分割，消除各種阻礙地區間要素流動的因素，暢通區域經濟循環，強化區域分工與合作。因此，地方之間要通力合作，在全國范圍內減少商品和要素流動阻礙，發揮各地方城市治理能力，城市功能的規劃與戰略提升能夠從政治層面起到主體協調作用。

在國內國際雙循環中，中心城市是形成強大國內市場和暢通國際經濟循環的核心載體，承擔了戰略支點和重要節點功能。中心城市對推動區域經濟平衡發展的作用，聯動發展、協同創新、推動高水平開放。充分發揮中心城市的作用是促進產業升級的有效途徑。為此，要強化中心城市的引領、示范和輻射帶動作用，推動形成全球中心城市、國家中心城市、區域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，明確不同等級城市的功能定位和發展導向，強化城市之間的分工和合作，鼓勵特大城市中心區功能和產業向中小城市和小城鎮擴散，帶動廣大周邊地區發展。

2.區域協調發展促進雙循環格局穩定性運行

區域協調發展在城市之間要避免壁壘，鼓勵推動城市之間形成市場配置資源的作用，資源重組，優化，是全國大市場完善的基本條件，是形成順暢的國內大循環的基礎性力量。新發展格局下，需要根據形勢變化加強區域戰略的統籌，明確各區域的功能定位和發展導向，并采取有效措施促進區域合理分工和協調發展。

城市群和都市圈是新型城鎮化的主體形態。“城鄉經濟循環是國內大循環的主要方面，是確保國內國際兩個循環比例關系協調的關鍵因素”[4]。在新發展階段，以城市群和都市圈為重點，加快推進區域產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境、社會治理等一體化，特別是依托區域重大戰略的實施，率先推進一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網絡向周邊經濟聯系比較緊密的城市進行延伸，以提高都市圈一體化水平，都對大市場起重要作用。“在城市板塊內部，如京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等城市集群內部的經濟趨同發展，釋放區域內部增長潛力，形成 ‘微觀’內循環”[5]。國內經濟循環是由各具特色、合理分工的不同區域經濟循環有機構成的整體。區域經濟循環既是國內經濟循環的重要組成部分，也是國際經濟循環的重要支撐。暢通區域經濟循環，促進區域協調發展，在更高水平上實現區域高質量協調發展，是新發展格局的應有之意。

3.城市國際化深入發展拉動雙循環格局戰略性發展

城市經濟體是國內經濟形成高質量大循環的重要環節，也是帶動區域協調順暢發展的重要載體。因此，地方社會治理效能提高，有利于讓更多的市場主體在享有便捷服務的同時為城市發展做出貢獻。城市國際化程度高的地區，如東南沿海地區，在國際經濟循環中發揮著空間承載作用，有利于在更高層次和水平上參與國際經濟循環。因此，充分發揮各城市群和都市圈在國際循環中的戰略樞紐作用，特別要重視引領城市的國際化深入發展，并將開發區、高新區、自貿區等建設成為參與國際經濟循環的核心載體。

三、抓住首都功能提升機遇積極推進構建雙循環新發展格局

從城市功能發揮作用的角度看，北京城市功能定位及其提升是別具特色的，在國家政治經濟發展全局中具有示范性和引領性。在構建新格局中發揮首都城市功能作用，就是要抓住機遇，充分發揮全國眾多城市在國家新格局發展中的節點作用，從政治、市場要素、科技創新、國際化等方面推動雙循環格局的構建及科學運行。

1.把握首都功能提升核心要義推動全國城市高質量發展

在提升首都功能的實踐中，為避免人口集聚、資源過載、交通擁堵等問題，北京經濟結構與城市空間結構在發生變化。首都北京“四個中心”建設在城市功能戰略定位基礎上圍繞國家發展大局得到了迅速發展和提升，隨著首都功能提升不斷推進，區域協調發展的機遇增多。抓住首都功能提升的機遇，有利于推進雙循環新發展格局的穩步推進。以疏解為契機既支持北京高質量發展，圍繞京津冀三省市協同促進北京非首都功能疏解基礎上，又促進各地區共同繁榮，形成全國城市新發展格局。各地政府要發揮戰略性指導作用，積極發揮本地在構建國內統一大市場中的作用，促進本地經濟跨越式發展，建立地方間暢通的循環系統，加速構建市場資源配置體系，帶動全國統一大市場的暢通運行，推動全國新發展格局的構建，形成全國穩定的開放的供應鏈。

2.把握非首都功能疏解機遇優化全國城市營商環境

解決地區與領域建設不平衡、不充分的問題，使發展不平衡、不充分地區有機會得到充分的成長，是國內經濟形成高質量大循環的重要內容。北京市域范圍內的投資項目審批嚴格，涉及非首都功能的新增項目使京外地區獲得更多機會。制造業企業、區域性批發市場、學校、醫院等有序疏解到雄安新區等周邊地區。除了雄安作為集中承載地之外，許多城市也在承載總部落地。靠近相關產業前沿地區，包括上海、深圳、武漢等地的高科技引領合作形成品牌優勢，具有合作潛力，能夠更好地滿足國內消費和發展的需求，成為世界消費市場的承接點。疏解產生的全國機遇，生產要素全國分配央企是國民經濟的重要力量，對區域經濟發展也是重量級的存在。未來，隨著疏解北京非首都功能推進，會有其他央企總部遷往這些產業前沿地區。因此，各地城市要深化營造營商環境， 拓寬國內經濟成長空間，讓更多市場主體享有高質量的便捷的服務。

國內循環、國際循環以及二者的互動性都離不開城市的高效治理。發揮各地區優勢，強化以自主創新原則理念參與全球經濟循環。產業結構升級對于實現全國統一大市場的資源配置具有高端引領作用。要抓住總部企業戰略調整時機，加強城市的產業布局，以科技自立自強創新驅動發展，提升企業創新能力，完善科技創新機制，發展“高精尖”產業，以城市的產業布局帶動國家經濟結構更加優化。

3.發揮北京國際資源優勢帶動各地城市國際化深入開展

全國各區域發展因資源稟賦的不同而在新發展格局中所承擔的功能定位和發揮的作用具有差異性，要充分重視發揮北京城市聯動國內與國外的優勢，促進全國各地城市國際化在區域發展中的作用，搭建起在世界市場上更具有影響力和競爭力的供應鏈和產業鏈，提升中國市場經濟循環能力。各地政府在城市治理中需要發揮區域的國際化資源優勢，與北京的國際金融、高端商務、文化傳媒等企業進行深度合作，通過提升軟硬件環境，為企業發展與產業提升創造條件。比如，利用首都召開各種國際論壇、展會等平臺的機會，積極謀劃推動各地企業參與其中，與國際市場建立廣泛的合作發展聯系。自貿區在城市轉型發展過程中成為城市功能提升的重要承載空間，要重視發揮其在拓展國際循環經濟的作用，進一步完善企業參與國際市場的競爭機制。

四、結 語

首都功能的提升有助于雙循環新發展格局的構建。需要以首都城市功能提升為契機，推動中國城市格局創新發展，助力全國統一大市場完善機制，同時在堅持更高水平對外開放中促進國際間更廣泛的合作，與國內大循環相互促進，打造全球供應鏈體系，實現“雙循環”新發展格局的構建與穩定運行態勢。