長江流域環境司法協作的理論構造與制度完善

黃錫生 尚 睿

（1.2.重慶大學 法學院，重慶 400045）

一、問題的提出

2021 年3 月1 日，我國首部流域性立法《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）正式施行，標志著我國流域治理邁入新階段。 《長江保護法》從理念轉型、制度搭建、機制設計、責任明確等多個方面為長江流域的保護和開發筑牢了法治根基。 該法提出，國家要加強長江流域司法保障建設，將司法置于法治運行的關鍵環節。 司法是將“紙面上的法”轉化為“生活中的法”的重要途徑，構建長江流域環境司法協作機制對于遏制長江生態破壞行為、保障流域環境健康、推動長江生態文明建設具有重要的意義。 事實上，早在《長江保護法》出臺前，最高人民法院就一直在探索長江流域環境司法制度創新的可能性。 2016 年，最高人民法院出臺《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》，提出推動建立區域內法院執行協作機制；翌年，又發布《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》（以下簡稱法發〔2017〕30 號），指出不僅要全面加強長江流域環境資源審判工作，還要加強與長江流域內政府法制部門、行政執法機關、流域管理機構之間的協調聯動，形成合力，共同維護長江經濟帶的生態安全。 《長江保護法》出臺后，最高人民法院適時制定了《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》（以下簡稱《長江保護法實施意見》），強調要充分發揮審判職能作用，妥善審理各類環境資源案件，為長江流域生態環境保護和高質量發展提供司法服務和保障。 在一系列司法解釋和司法意見的推動下，長江流域各地法院開始逐步加大流域環境司法協作的廣度和深度，嘗試建立一套系統性的流域環境司法協作體系。

然而，長江流域環境司法協作的模式規則仍然受到理論與實踐的雙重圍困。 在理論層面，長江流域司法缺乏扎實的法治根基。 流域法治面向流域整體空間，以空間價值理念為基本遵循，通過法律對流域諸要素的配置，建構起新的流域治理結構，最終實現流域開發與生態保護的協調。 《長江保護法》的出臺是長江流域治理在立法方面的突破，表征了流域治理在法治話語中的回歸。 長江流域立法問題一經解決，流域整體性與治理碎片化的矛盾便會從立法轉至司法。 因此，長江流域司法問題將會是未來司法工作的重點。 在實踐層面，環境司法協作的模式尚未形成。 一方面，法發〔2017〕30 號要求各級人民法院進行管轄權制度改革，以集中管轄的方式替代當前以行政區劃確定管轄的傳統模式。 然而，考慮到司法成本和事權劃分，集中管轄的落地并非一朝一夕，而地域管轄與集中管轄的內在張力也表明集中管轄并非長江流域環境司法的“最終答案”。 另一方面，盡管環境資源類案件管轄權制度改革已經有所突破，但就長江流域環境司法而言，各地改革步調不一，尤其是對協作主體、形式、程序的探索紛繁多樣，致使長江流域環境司法協作未能形成統一、固定的模式。 基于此，在《長江保護法》正式實施的背景下，如何構建長江流域環境司法協作機制，提高流域治理能力，值得進一步思考。

二、長江流域環境司法協作的現狀檢視

（一）長江流域環境司法協作的現實樣態

在《長江保護法》出臺之前，長江流域環境司法協作已初具雛形。 2018 年，由最高人民法院牽頭，長江經濟帶11 省市及青海省高級人民法院共同簽署了《長江經濟帶11＋1 省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》。 隨后，長江上中下游地區各級法院相繼以簽署框架協議的形式，建立區域環境司法協作工作機制①上海、江蘇、浙江、安徽四省市高級人民法院以《長江三角洲地區人民法院環境資源司法協作框架協議》為基礎，通過組建聯合辦案團隊、建立跨域專業法官會議、人才交流培養共享等機制，具象協作內容。 重慶、四川、貴州、云南四省市高級人民法院會簽《長江上游環境資源審判協作框架協議》，共建跨區域環境資源審判協作機制。 四川、重慶兩省市高級人民法院更以國家重大發展戰略為契機，達成《成渝地區雙城經濟圈環境資源審判協作框架協議》，轄區內基層法院發布典型案例、通報協作保護長江工作情況。。 2019 年，最高人民檢察院出臺了《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》，要求推動建立跨省案件辦理司法協作機制和檢察機關日常工作協作機制。 此后，長江上中下游分頭探索檢察機關內部的跨區域協作模式②重慶、四川、貴州、云南、西藏、青海省級人民檢察院發布《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》，對長江流域水污染問題開展聯合專項監督。 成渝地區雙城經濟圈檢察機關建立檢察協作機制，推動隊伍共建，聯合開展跨區域生態司法保護。湖北、湖南、江西三省人民檢察院發布《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》，將長江流域公益訴訟作為協作的重要內容。 上海、江蘇、浙江、安徽四地檢察機關在《滬蘇浙皖檢察機關關于依法全面充分履行檢察職能 為扎實推進長三角一體化發展提供司法保障的意見》中提出在漁業資源保護領域加強與審判機關、行政執法機關、公安機關和海警機構配合聯動。。 在司法機關與行政機關協作方面，繼最高人民法院與長江經濟帶發展領導小組辦公室聯合發布《關于建立推動長江經濟帶發展司法合作協同機制的合作框架協議》后，個別省份也發布了有關跨部門環境保護協調與配合的文件③青海省人民檢察院、省林業和草原局、三江源國家公園管理局推出《關于建立三江源生態公益司法保護和發展研究協作機制的意見（試行）》，探索行政執法與刑事司法、公益訴訟檢察相銜接的生態保護運作模式。 湖北省高級人民法院與長江流域管理機構聯合發布《關于貫徹實施〈長江保護法〉構建長江流域（湖北段）生態環境保護行政執法與司法協調聯動機制的實施意見》，要求建立信息共享，加強執法協調聯動。 貴州省高級人民法院與省生態環境廳發布《關于建立全省各級人民法院與生態環境部門銜接配合工作五項機制的意見》，橫向銜接行政執法與環境司法工作。。另外，司法機關還從專門管轄模式革新中推進環境司法專門化，助力長江流域環境保護④以湖北、江蘇、重慶為例：湖北省確定由武漢海事法院管轄省內涉及長江流域的環境民事公益訴訟案件；江蘇省建立環境資源“9＋1”審判機制，即南京環境資源法庭與9 個生態功能區環境資源法庭集中管轄全省環境資源案件；重慶市兩江地區人民檢察院負責管轄長江流域在其境內發生的跨區域和不適宜地方檢察機關管轄的環境行政公益訴訟案件，此為全國首創。。

長江流域環境司法協作在形式、主體、范圍、內容上具有鮮明特點。 從形式上看，長江流域環境司法協作以框架性協議為主，并輔之以實施細則、典型案例等形式。 從主體上看，長江流域環境司法協作以審判機關為主，上至最高人民法院和高級人民法院，下至管轄一審環境資源案件的中級人民法院及專門設立的環境資源法庭，均在積極探索不同層面的環境司法協作。 而檢察機關、行政機關關于長江流域環境司法協作的探索相對較少。 從范圍上看，長江流域環境司法協作以區域性協作為主，主要以長三角城市群、成渝地區雙城經濟圈為“圓心”，以此展開多樣化的環境司法協作，而長江源頭及中游地區則成了流域司法協作的“空白地帶”。 從內容上看，審判機關、檢察機關及行政機關對環境司法協作的側重點有所不同。 審判機關重點關注跨區域環境資源審判協作，并圍繞這一中心建立起信息共享、聯動辦案、案件會商、執行合作、人才交流等機制。 檢察機關則將檢察監督、公益訴訟、隊伍共建作為司法協作的重點。 而行政機關則著力于行政執法與刑事司法、公益訴訟等銜接問題。

（二）長江流域環境司法協作的實踐困境

“問題在水里，根子在岸上”。 長江流域環境治理受制于經濟效益優先、地方主義和部門主義等固有觀念，呈現出利益牽扯廣、治理難度大等特點。 流域環境司法協作作為新時代長江生態保護的制度手段，被賦予諸多期待。 然而，由于開展時間較短、相關體制機制不完善，長江流域環境司法協作存在協作范圍不全面、協作形式不統一、協作主體不明確、協作規則不協調等問題。

其一，全流域司法協作機制尚未建立。 通過上文分析可以發現，長江流域環境司法協作仍具有區域性，沒有真正理順流域自然屬性與環境司法協作的關系，尚未形成全流域的環境司法協作體系。 其區域性主要體現在兩個方面。 一是塊狀環境司法協作割裂了全流域環境司法協作的整體性。 盡管長江流域環境司法協作正在竭力破除行政區劃分割治理的僵局，但是新的區域性協作格局也在同時生成。 長江上下游地區已初步形成了環境司法協作圈，而長江源頭及中游地區環境司法協作的發展則稍顯滯后，這就產生了與流域系統整體性相悖的環境司法協作斷層。 當多個環境司法協作圈的緊密程度、發展進程及水平不一致時，全流域的改革步調就無法實現齊頭并進，實施效果便會大打折扣。 二是多個環境司法協作圈之間存在斷裂地帶。 以國家重大區域發展戰略為內核，長江流域內形成了多個環境司法協作圈，長江成了串聯這些區塊的紐帶。 環境司法協作圈在匯聚其區域內協作動能的同時，也具有一定的排他性，即不同協作圈之間由于缺乏交流協作，無法在涉及多河段環境法律問題上形成有效銜接。 例如，長江上游產生的環境問題嚴重影響到中游地區，卻因上游和中游之間沒有環境司法協作協議而使環境問題游離于法律約束之外，這與司法協作制度設計的初衷是相悖的。

其二，協作主體及職責有待明確。 協作主體是長江流域環境司法協作的基本要素。 實踐中，長江流域環境司法協作的主體和職責不明確導致協作效果不彰。 首先，協作主體具有一定的封閉性。 具體而言，在審判機關、檢察機關內部，長江流域環境司法協作機制已初具規模，但是跨部門環境司法協作的實踐較少。 即使在司法機關內部，審判機關與檢察機關之間的協作也較為少見，毋庸說司法機關與行政機關之間的協作。 協作主體的封閉性導致事權劃分無法回應長江流域的整體性保護。 其次，協作主體范圍受局限。 目前，長江流域環境司法協作的主體大多是公權力機關，作為社會主體的企業、社會組織及公民等并不在協作主體范圍之內。 事實上，社會主體的參與對案件具有十分重要的意義，例如在案件定性、調查取證、配合執行等方面，社會主體都能給予足夠的支持。 最后，協作主體職責不明確。由于長江流域各地環境司法協作的進程不一致，協作主體的職責也未明確。 此外，由于協議內容不具體，也可能引發協作主體職能交叉或真空等情況。 例如，如果不能清晰劃分跨區域環境資源案件的管轄權，那么案件管轄權互相爭搶或推諉現象將成為常態。

其三，協作形式和內容有待落實。 在實踐中，長江流域環境司法協作的形式多表現為“框架協議”“意見”“備忘錄”等，其內容往往是原則性規定，缺乏具體的實踐規范，導致落地困難。 這種協作形式在初期能夠促進各地達成合作共識，但隨著協作的不斷深化，其缺陷也將逐漸顯現。 協作協議是基于各地對長江流域生態環境治理與保護的共識而協商一致的產物，很可能因情勢變更在具體落實過程中發生變化，最終導致協議缺乏執行力而無法達到預期效果。 另外，由于協議內容的原則性和框架性，其并不具備明確的可操作性。 不僅如此，如果沒有法律的強制力作為支撐，長江流域環境司法協作的諸多機制創新只能是“空中樓閣”。 目前，跨區域集中管轄主要通過指定管轄的方式實現［1］。 盡管《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款對集中管轄有所規定，但《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》卻沒有規定。 由于法律依據不足，各地審判機關在司法實踐中不得不“一案一指定”，這就可能會耗費過多的司法資源，增加司法成本。

其四，協作程序及運行難以統一。 在司法協作協議的推動下，長江流域形成了以區域協作為主的環境司法協作模式。 然而，由于協作區域割裂、部門職能交叉，司法機關內部、司法機關與行政機關之間的協調聯動缺乏制度指引，長江流域環境司法協作在具體實施過程中難以形成統一的治理方式、標準及規則。 雖然大多數框架協議都要求長江流域內各級審判機關在審判協作上保持裁量標準的一致性，但現實中長江流域生態環境案件在進入司法環節之前就已出現行政執法機關“依法打架”問題。 行政執法往往先于司法處理水事糾紛、懲治流域環境違法行為，可是由于各地行政機關在流域治理中重本地利益、輕橫向協同，流域環境管理部門權責不夠明確，流域環境執法與司法銜接機制不夠健全，流域環境違法案件的司法移送制度不夠完善等原因，導致區域割據式執法在面對跨行政區域的流域環境違法行為時力不能及［2］。 這些問題再進一步傳導至司法，環境資源審判在證據認定、法律依據、裁判結果上出現分歧，最終影響長江流域環境司法協作的整體效能。 歸根結底，以河流流經的各行政區域管理為主的長江流域管理狀態，使流域層級管理屈從于區域管理，流域治理和流域司法難免陷入地方主義和部門主義的泥沼，導致流域治理權力失衡［3］。

三、長江流域環境司法協作的理論證成

長江流域不僅具有豐富的自然資源、生物資源等經濟價值，也具有重要的文化價值和社會價值。長江流域環境司法協作的構建需要立足于長江的自然屬性和社會屬性，并嘗試做出理念上的革新。

（一）長江流域生態環境與流域環境司法的特殊性

長江流域的自然特殊性及其生態問題在各河段均有獨特呈現。 長江上游地勢落差大，水力資源豐富，但是水利開發、城鎮建設、航道整治等致使流域生態環境發生改變，故上游最大的生態問題是魚類資源衰減；而中下游地勢平坦，河湖密布，除了過度捕撈使得生物多樣性銳減之外，筑堤建閘等人為活動切斷了長江與河湖的天然聯系，導致江湖連通性減弱、有害污染物富集、水庫湖泊富營養化；人類活動區域的擴大亦導致長江河口濕地生態退化［4］。 總體而言，人類對長江過度地開發和利用是長江生態弱化的直接原因。另外，長江流域旱澇災害的地域分布差異也為流域防洪防旱帶來難題。 在地形、降水等自然原因和圍湖造田、濫砍濫伐等人為原因的雙重作用下，長江中下游地區旱澇發生頻率普遍高于上游地區，治理難度相對更大。 長江流域生態環境問題區段性、多樣化的復合態勢對流域治理和區域發展產生全局性影響，亦對長江流域環境司法提出了新的挑戰。 長江流域除了具備特殊的自然屬性外，也具有獨特的人文社會屬性。在文化上，長江是中華民族的母親河，孕育了五千年的華夏文明。 長江流經的十幾個省區市形成了一條獨特的文化聚集帶，多種文化形態交匯融合、互聯互補［5］。 因此，傳承長江文明成為長江保護的重要內容。在經濟上，自唐宋以來，長江流域就是我國重要糧產區和經濟發達地區，推動著長江流域乃至全國的經濟發展。 2016 年發布的《長江經濟帶發展規劃綱要》提出建立長江經濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發展新格局，其中“三極”指的是長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群，這三大城市群是我國經濟發展的重要力量。 長江的自然特性與文化社會特性決定了長江在我國傳統文化傳承和經濟發展中的重要地位，而長江的雙重特性也對流域治理提出了更高的要求。

長江除了具備自身的特殊性之外，也具有流域的普遍性特征，即整體性和關聯性。 流域的整體性意味著流域諸要素之間是相互聯系、相互影響的，各要素共同構成流域這一整體。 流域是自然要素與社會要素相互融合的綜合體，涉及多元利益關系。 這些利益關系圍繞資源利用與生態保護而產生，總體上分別代表了經濟效益最大化與生態環境損害最小化兩種不同的價值追求，需要從整體上進行協調平衡［6］。 流域的關聯性指組成流域的諸要素之間具有密切的聯系，不可分割。 流域諸要素并非是簡單的排列組合，而是相互依存的有機體。 這種極強的關聯性與協同治理理念相耦合，要求流域治理克服分割式、碎片化的單一要素管理模式，形成協調、有序、運轉一體的管理機制。

具體到長江流域，“共抓大保護，不搞大開發”是對長江生態環境普遍性、特殊性及其環境法律問題的理念回應。 當前，長江流域的整體性、關聯性與其流域環境司法的區域性之間存在罅隙。 長江流域面積廣，存在多種區域劃分，長江流域面臨整體性保護與區域性保護的內在張力。 在司法層面，以行政區劃作為管轄權分配依據的傳統司法模式在一定程度上割裂了長江流域生態系統的完整性。 當某一環境違法行為可能影響到流域上中下游等不同區域的不同主體時，分割性司法管轄體制無法回應全流域的整體性保護。 從宏觀上看，各省區市、多部門分塊治理長江，將有可能導致各種矛盾與沖突在司法實踐中被放大，無法發揮司法實效。 從微觀上看，各地司法理念和水平參差不齊，裁判尺度難以協調，容易出現“類案不同判”現象，削弱了司法公信力。 總之，流域的普遍性和長江流域的特殊性對傳統司法模式的沖擊是巨大的，對長江全流域實行有效、有序的司法保護亟須打破現有的行政區劃限制司法管轄的僵局。

（二）流域環境司法的理念革新

近年來，全國法院著力構建的審判機構、審判機制、審判程序、審判隊伍、審判理論“五位一體”的環境司法專門化體系已基本形成［7］。 從環境司法專門化改革中可以看出，環境司法理念已從部門司法、區域司法轉向為整體性、專門性司法。 環境司法的理念革新也加速了長江流域環境司法的轉型，環境司法協作是長江流域環境司法的“理想答案”。

其一，環境司法協作有利于打破地方主義和部門主義，促進長江流域環境協同治理。 長江流域是典型的“生態一體、行政多元、經濟互通”的復合體，流域內不同發展階段、不同環境狀況的地區對長江流域有著不同的生態保護需求［8］。 長江流域發展不平衡、不協調等問題在一定程度上阻礙長江流域的開發和保護。 加之地方主義和部門主義，長江流域治理的難度被進一步放大。 地方主義在司法層面主要表現在管轄、裁判與司法協助上。 受行政區域的限制，司法機關與地方政府關聯仍然緊密，其對地方政府多方面的依賴必然會影響環境糾紛的公正解決，尤其是跨區域環境糾紛。 部門主義則體現為各司法機關之間內部協作不暢通、各行政機關之間內部權責不明晰等。 實踐表明，地方主義和部門主義引致的碎片式治理不符合長江流域的整體性需求。 只有建立一套適應全流域的、系統完善的環境司法協作規則，才有可能改變當下“九龍治水”的現象。

其二，環境司法協作有利于彌合分割性司法體制，促進環境司法專門化發展。 我國司法地域管轄與行政區劃的一致性造成了區域司法與流域整體性保護的分離，區域司法理念顯然不適合全流域司法保護。 在此背景下，推進環境司法專門化是環境司法改革的大勢所趨。 目前，我國環境司法專門化的主要著力點在于推進審判機構專門化，即成立專門的環境審判機構，如環境法庭、巡回法庭等，對環境資源案件實行集中管轄。 然而，環境審判機構的專門化并不意味真正意義上的環境司法專門化［9］。 集中管轄固然有益于集聚有效審判資源，針對流域環境治理需求進行專業化審判，但其本質上是一種具有試驗意義的臨時機制，并非固定化的程式安排，仍存在不確定性和不便之處。 進一步思考，僅在審判機關設立專門審判機構，而沒有設置相對應的專門檢察機關和專門公安機關予以配合，整個環境司法“鏈條”并沒有很好地銜接起來。 因此，為紓解分割性司法體制的困境，迫切需要進行環境司法協作，助推環境司法專門化向縱深發展。

其三，環境司法協作有利于填補長江流域司法合作環節的空白，促進長江流域法治體系的完善。流域法治是流域治理的進階概念，其要求將流域治理政策轉化為法律法規，促進立法、司法、執法的有效銜接，進一步提升治理能力［10］。 健全的流域法治體系必然是國家法治體系的重要組成部分，而流域司法是其中不可或缺的一環。 長江水情復雜，流域面積大，各河段所面臨的資源利用與環境保護的難題迫切需要一部特別法和配套的法律制度予以紓困。 目前，《長江保護法》的實施標志著長江流域立法任務基本完成，長江流域司法應當緊跟其后，盡快根據立法填補司法環節上的空白。 環境司法協作是健全長江流域法治的必由之路和內生要求。 創新環境司法協作規則和制度，實際上是為長江流域內各主體開展協同治理搭建法治平臺，在多元對話中探索建立共同認可并接受的協作規則，通過法律制度構建和司法實踐檢驗，逐步推進流域法治體系的完善，從而提高國家流域治理能力。

（三）長江流域環境司法協作的理論基礎

治理理念是構建“制度大廈”的基石，理論觀念的更新對筑牢制度根基具有重要意義。 生態整體主義和協同治理理論是長江流域環境司法協作的理論基礎，也是推進長江流域環境司法協作的出發點。

恩格斯主張的“自然報復論”強調“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。 對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復”，這段論述引發了人類對人與自然關系的省思［11］。 隨著人類中心主義弊端的顯現，生態哲學的發展逐漸轉向生態整體主義。 生態整體主義的核心思想是把生態系統的整體利益作為最高價值，把是否有利于維持和保護生態系統的完整、和諧、穩定、平衡和持續存在作為衡量一切事物的根本尺度，作為評判人類生活方式、科技進步、經濟增長和社會發展的終極標準［12］。生態整體主義跳脫出人本位觀念，超越了人類中心主義，要求以全新的生態價值觀認識世界、認知生態系統的承載能力。 在流域治理視角下，生態整體主義的內涵與流域系統的整體性是相吻合的。 生態整體主義的法律意蘊強調的是整體與部分之間的內在聯系，重視治理主體整體化運行，并通過法律手段約束人類超越生態系統承載力的欲望和行為。 當前，長江流域整體性生態利益被屬地管理模式切割，無法得到現行法律調整機制的有效救濟，造成上中下游地區環境問題差異化，凸顯出長江流域環境司法的特殊性。 “共抓大保護”實際上是從整體性思維出發，要求長江流域治理以生態保護為優先，實行最嚴格的制度和最嚴密的法治。 這既是治理長江的現實需要，也是推動長江流域高質量發展的理念核心。 以生態整體主義為導向的長江流域環境司法有助于破解流域治理碎片化的難題，促進各治理主體從分散走向聚合，推動長江流域環境司法協作。

協同治理理論源于物理學中的協同學，后被引介至公共管理學領域，主要指的是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續的過程［13］。 為實現從理論到實踐、從行政管理到法律治理的跨越，協同治理理論還應添附司法內涵。 司法自身的獨立性和消極性在一定程度上是與協作理念相悖的，但嚴重的流域環境問題以及行政手段的局限性促使著司法的角色融入，并成為協同治理的環節之一。 同時，協同治理正視競爭促進系統內部各要素協同的積極作用。 我國經濟的快速發展有賴于地方的績效競爭，即使區域或流域治理從宏觀上強調統籌與協同，也無法消除客觀存在的地方競爭。 司法的質效或多或少與發展目標、地方競爭掛鉤，跨區域司法協作已然成為競爭的外化形式之一，但這種協作終將由競爭導向協同［14］。環境司法協作所產生的耦合效應決定了其必然是司法參與協同治理的關鍵領域。 流域環境司法中的協同治理具體表現為司法機關及行政機關在流域治理過程中明確各自職責和權力邊界，依據協作規則和分工，相互配合、相互制約，共同參與流域治理的全過程。 在協同治理的過程中，流域環境司法內部建設和外部銜接的共同作用，決定了司法功能的現實發揮和司法活動的實際效果［15］。 總之，協同治理理論為長江流域司法注入新的活力，通過環境司法協作增強司法在長江流域協同治理中的參與感，并以理念更新促進司法治理體系和治理能力現代化。

四、長江流域環境司法協作的制度回應

長江流域的特殊性以及流域司法的理念轉型使得長江流域環境司法協作具有堅實的理論和現實基礎。 然而，作為一項新的制度嘗試，長江流域環境司法協作在機制設計上仍然存在較大的問題。 長江流域環境司法協作應當以模式創新和制度搭建為抓手，以流域整體性為基礎，建構一套完備的環境司法協作體系。

（一）模式創新：構建長江“全流域”環境司法“大協作”體系

長江流域環境司法協作應當考慮到長江流域生態環境的整體性和特殊性，協調好經濟發展與環境保護、生態整體與治理分散的雙重矛盾，以生態整體主義和協同治理理論為理論基石，整合現有司法資源和實踐經驗，探索建立長江“全流域”環境司法“大協作”模式。

1.環境司法協作范圍是“全流域”。 構建“全流域”環境司法協作體系要求協作范圍的廣泛性，形成以長江為紐帶并覆蓋全流域的“整體＋串聯＋塊狀”的多層次環境司法協作體系。

第一層次是整體環境司法協作，即把長江流域視為一個整體，通過長江的自然屬性將其流經地域串聯起來，實現環境司法協作從源頭到入?？诘臒o縫銜接。 這一層次的司法協作與流域整體性相適應，解決的是環境司法協作的覆蓋面問題，這也正是當前環境司法協作所面臨的難題。 事實上，《長江經濟帶11＋1 省市高級人民法院環境資源審判協作框架協議》為長江流域19 省區市開展環境司法協作奠定了良好的基礎。 然而，各地的實踐并沒有依循此邏輯展開，而是直接尋求塊狀協作。 實際上，要想完全理順長江流域環境司法協作的脈絡，必須緊緊把握整體性、系統性的觀念。 因此，可以嘗試將該協議升級為“長江流域19 省區市高級人民法院環境資源審判協作框架協議”，并據此制定統一的實施方案，指導長江流域各地各級審判機關的司法協作工作。

第二層次是串聯狀環境司法協作，這與國家重大區域發展戰略相耦合，在重點區域的城市群中形成司法合力，旨在強化長江流域環境司法協作的深度和廣度。 不同地域的人文屬性所形成的凝結力能夠將協作圈范圍內的司法資源整合起來，有針對性地解決長江流域生態環境問題。 申言之，在新的協作體系下，仍可以繼續保持現有的多個環境司法協作圈，這樣既可以增強協作深度，也可以避免協作成果浪費。 需要注意的是，目前各環境司法協作圈的發展進程有先后之分，應著重鼓勵和促進協作薄弱地帶集聚司法資源，加快開展環境司法協作。 長江流域環境司法協作圈發展水平相當，對統一裁量尺度、維護法律權威、保護生態環境等大有裨益。

第三層次是塊狀環境司法協作，要求辯證地沿襲傳統的省域管理模式，利用地方事權加強流域治理，以期加大環境司法協作的執行力。 雖然構建長江流域環境司法協作體系的目的在于打破區域管理的自利化、封閉化，但是我國單一制的國家結構意味著行政區域單位將會是我國基本的組織形式［16］。正如國家授予地方權力并通過地方執行國家意志一樣，長江流域環境司法協作亦需要逐級展開立體化協作，這就意味著流域各省區市作為最小單元負責具體落實協作事宜。 因此，行政區域的協作力量不容忽視，各省區市仍應積極配合全流域環境司法協作的框架協議和實施方案的落實。

2.環境司法協作主體是“大協作”。 構建長江流域環境司法“大協作”需要厘清司法協作的主體及其職責范圍，進一步夯實司法協作的根基。

第一，擴大協作主體范圍。 實踐表明，當前長江流域環境司法協作主要由司法機關推動，其中以審判機關為主。 各司法機關之間基于組織專業性，在司法活動中關系緊密。 然而，這種基于司法機關的合作范圍有限，我們稱之為“小協作”。 實踐中大多是各機關內部進行協作，各司法機關之間、司法機關與行政機關之間的協作機制仍不健全，即外部協作機制缺失。 “小協作”與“大協作”、“內部協作”與“外部協作”這兩對概念并不是相對的，“大協作”包含“小協作”，而“內部協作”與“外部協作”則是并列關系，這也正是環境司法“大協作”內涵的體現。 具體而言，“大協作”框架下，應擴大解釋協作主體范圍，強化環境司法與行政執法的銜接，并建立健全內部協作機制和外部協作機制。 從協同治理的視角來看，長江流域環境司法協作的主體應包括司法機關、行政機關和社會主體。

第二，明晰協作主體職責。 在重新界定長江流域環境司法協作主體后，需要進一步明晰各協作主體的職責。 在環境司法專門化改革的大背景下，審判機關應遵循長江流域自然規律，明確主管和管轄問題。 在案件范圍上，根據《長江保護法實施意見》的規定，長江流域各地法院負責審理涉及長江的資源開發利用、生態保護、水污染防治、生態環境治理與服務等案件。 在機構設置上，長江流域可以跨行政區劃設立專門法院，以替代臨時性集中指定管轄。 根據長江流域的自然特性，分別在上中下游設立相當于高級人民法院的流域環境法院，參照行使高級人民法院職能，受理流域內跨區劃的環境資源案件不受傳統地域管轄的限制；流域各省市中級人民法院環境資源審判庭及基層人民法院或巡回環境法庭仍按其職能管轄本行政區域內的涉江環境資源案件；最高人民法院環境資源審判庭負責指導并監督上述法院的流域環境審判工作。 檢察機關既定的部門分工，即公訴部門負責環境刑事案件、民事行政部門負責環境公益訴訟案件，致使其不能同審判機關一樣建立專門法院或法庭，實行集中管轄和歸口審理，故設立專門檢察院的做法不具有可行性。 一方面，檢察機關應把協作重心放在環境公益訴訟上，負責起訴、調查取證等；另一方面，作為監督主體，檢察機關仍須重視對環境司法協作各環節的監督。 由于公安機關主要負責環境刑事犯罪的立案偵查，亦沒有必要對其內部機構設置進行調整。 在長江流域環境司法協作過程中，公安機關應重點加強案件線索共享與移送工作。 行政機關要充分發揮執法權的主動性、專業性優勢，應做好日常監管，運用行政強制、行政處罰等手段懲治長江流域環境違法行為，并及時向司法機關移送案件、轉化證據、提供鑒定、共享信息等。 社會主體也可以在案件取證方面積極參與和配合，給予專業支持。 各協作主體各盡其職的同時，還應注重與其他相關主體在協作工作上的銜接。

（二）制度完善：長江流域環境司法協作的機制續造

構建環境司法協作體系是一項系統工程，在對長江流域環境司法協作的范圍與主體進行充分闡釋后，還需要根據長江流域生態環境的特殊性，制定長江流域環境司法協作的具體規則。

1.明確長江流域環境司法協作的法律內涵。 長江流域環境司法協作機制的建立和運行首先需要明確環境司法協作的內涵。 現行法律中只規定了司法協助及其內容，并未對司法協作作出定義。 傳統的司法協助與本文所探討的司法協作并不是同一概念。 司法協助僅限于委托送達、代為調查、協助執行等內容，而司法協作的內涵更為豐富，是指協作主體之間相互配合、合力完成某項司法活動的過程［17］。長江流域環境司法協作是長江流域內司法機關、行政機關、社會主體為長江生態保護而開展的內部協作、外部協作等協同機制的統稱。 其次，集中管轄亦不是訴訟法上的專有名詞，不具有固定性。 結合上文對審判機關協作職責的界定，集中管轄已被分解為專門管轄和專屬管轄。 對此，最高人民法院應通過司法解釋對流域環境法院的管轄問題作出規定，司法解釋規定由專門法院管轄的案件，普通法院就不再受理。 其他相關法律和司法解釋需明確專屬管轄的內容，增加規定“因涉長江流域環境資源糾紛提起的訴訟由損害結果發生地法院管轄”，以此發揮專屬管轄優先性、排他性與強制性的優勢。 專門管轄與專屬管轄相結合，能夠避免長江流域內環境資源案件管轄權的爭奪與推諉。 最后，在長江流域環境司法協作具體實施過程中達成的共識性規則、疑難案件的處理方式等，應該及時通過司法解釋、司法意見或典型案例的方式確定下來，流域內的司法裁量標準才能真正趨于統一。

2.完善長江流域環境司法內部協作制度。 盡管長江流域環境司法內部協作機制已經初具雛形，但是為了應對長江流域治理的新挑戰，內部協作機制還應拓展協作形式、豐富協作內容。 其一，細化聯席會議規則，完善重大疑難案件會商制度。 雖然流域內已有地區建立聯席會議、案件會商、專業法官會議等機制，并取得了一些成果，但是要將其推廣至全流域，還需要根據流域全局完善具體規則。 例如，保證聯席會議定期召開、確定重大疑難案件標準、通報重大疑難案件處理依據和結果、發布典型案例等，有助于長江流域內司法機關統一裁量標準。 其二，利用信息化和大數據技術，建立長江流域環境司法協作信息共享平臺。 由于長江流域面積廣，流經行政區劃多，實現環境信息、案件信息等資源快速傳輸的最好辦法就是建立信息共享平臺。 其三，加強辦案經驗交流，推動審判隊伍專門化。 長江流域各司法機關還可以通過組織經驗交流座談、專業知識培訓等形式培養人才，提高審判隊伍辦案質量和水平，推進環境司法專門化。 拓展內部協作形式，并對協作機制的各種形式及制度性問題予以規范和明確，有利于實現長江流域環境司法協作的專業化、實質化、智能化、常態化［18］。

3.強化長江流域環境司法外部協作制度。 外部協作面臨的最大問題是環境司法與行政執法協作不緊密，強化外部協作要從訴訟活動的不同階段分別著手［19］。 在訴前階段，行政機關的主動性和司法機關的消極性決定了環境司法協作應以行政機關加強環境監管為主。 在日益重視良好生態環境的社會形勢下，行政機關的環境監管職責有所擴張，即要求行政機關及時預防潛在環境風險，遏制環境問題發生。 那么，行政機關在執法過程中發現污染環境行為有可能轉化為犯罪行為時，應及時收集相關證據并移送至司法機關。 這就需要法律對行政執法與司法銜接的基本規定予以明確，長江流域行政機關與司法機關要統一案件移送標準與程序。 在訴訟過程中，主要是公檢法機關之間及其內部進行司法協作，行政機關、社會主體參與較少，但是，二者可以在證據轉化和司法鑒定上對司法工作予以支持。 環保部門、專門鑒定機構相對于司法機關而言，在環境科學知識、鑒定技術手段上更具專業性，其作出司法鑒定有助于司法機關認定違法行為、賠償范圍等。 在訴后執行環節中，司法協作的重心轉移至司法成果的轉化，主要體現在兩方面：一方面，敦促執行生效裁判，離不開審判機關與行政機關聯動協作；另一方面，檢察機關對行政機關提出的司法建議，需要行政機關及時反思和改正。

五、結論

流域是各要素融合的復雜生態整體，其自然要素和社會要素相互作用、相互影響，增加了流域管理的難度，也使得傳統的管理體制和司法模式難以發揮效用。 我國流域管理體制歷經多次蛻變，已向流域治理體制轉型，而司法領域才剛進入環境司法時代，還未真正融入流域司法的法治觀念。 構建長江流域環境司法協作制度成為環境司法觀向流域司法觀轉變的契機，需要以生態整體主義和協同治理理論為基礎。 長江流域環境司法協作跨越諸多行政區域，不能依靠單一的職能部門或某一地方政府解決流域內所有環境問題，建立“全流域”環境司法“大協作”體系是環境司法協作和流域協同治理實效化的關鍵。 在體系構建過程中，需要不斷規范和完善環境司法協作內容，為協作機制有效、長久運行提供動力。