我國私營安保企業境外服務法治障礙及對策研究

李璐瑋

（武漢大學國際法研究所，湖北 武漢 430072）

在中國共產黨的十九屆五中全會上，習近平總書記強調要堅持總體國家安全觀，具體工作建議包含構建海外利益保護和風險預警防范體系①人民網：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，http：／ ／cpc.people.com.cn／n1／2020／1104／c64094?31917783.html，最后訪問時間：2021 年 1 月 9 日。。 作為各國海外利益安全保障的主力軍，國際私營安保企業的作用日益突出。 與我國龐大的海外利益體量相比［1］，我國私營安保企業境外服務面臨與之不匹配、不協調的發展困境。 據中華人民共和國商務部和外匯局統計，2021 年1—11 月我國對外全行業直接投資高達8 384.4億元人民幣，境內企業進行的非金融類直接投資覆蓋全球165 個國家和地區的5 777家境外企業，同比增長9.2%②中華人民共和國商務部官網：《2021 年 1－11 月我國對外全行業直接投資簡明統計》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231658.shtml，最后訪問時間：2021 年 12 月 27 日。，我國在外各類勞務人員也高達28.8 萬人，較上年同期增長3.3 萬人③中華人民共和國商務部官網：《2021 年 1－11 月我國對外勞務合作業務簡明統計》，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／tongjiziliao／dgzz／202112／20211203231663.shtml，最后訪問時間：2021 年 12 月 27 日。。而我國目前可提供境外安保服務的企業則屈指可數，且多從事基礎性安保服務，難以為我國海外人財物提供充分保障，大量安保訂單流失國外。 究其原因，除受制于我國私營安保企業起步晚、發展規模小、資金不足等行業客觀因素外，國家制度層面的不完善、不靈活是阻礙企業拓展境外服務的根本障礙。 因此，基于法治化的總體國家安全觀［2］對完善重要領域國家安全立法、制度、政策，健全國家安全監管制度等提出的具體工作要求，有必要從國家治理層面就系統構建我國私營安保企業境外服務法治框架提出可行性思路。 因此，本文擬首先分析我國私營安保企業境外服務及其國內規制現狀，第二部分則從國家治理層面就現有制度服務于我國私營安保企業境外服務存在的障礙進行分析，最后提出可行性法治建議。

一、我國私營安保企業境外服務及其國內治理現狀

（一）我國私營安保企業境外服務現狀

在國家海外利益安全保障服務中，與政府安全保障力量（由國家提供、分配的公共安全）所具有的政治敏感性強、效率低下、供給不足等劣勢相比，國際私營安保（以市場方式來配置安全產品和服務，國有部分也是參與主體）［3］則具備企業靈活度高、服務高效且業務多元等優勢。 無論是對外提供服務貿易①在由世界貿易組織統計和信息局公布的以部門為中心的服務貿易分類中，保安服務屬于12 類服務類型中的“商業性服務”，并且屬于該類服務6 項內容項下的其他商業服務類型。還是以商業存在形式“走出去”的保安企業均是各國現階段海外利益保護的必要手段。 受國情影響，與發達國家私營安保行業相比，我國私營安保企業境外服務在發展規模、業務范圍與國際化接軌程度等方面均處于初級發展階段，水平較低。

改革開放后我國安保行業才起步發展，目前可提供境外服務的安保公司更是少數。 就“一帶一路”沿線國家的情況來看，目前我國僅有華信中安、德威、華威、漢衛國際、龍特衛等不超過30 家安保服務公司在剛果（金）、坦桑尼亞、安哥拉和肯尼亞目標國取得合法安保資質。 歐美等發達國家安保企業占據國際私營安保市場的絕對優勢，而我國安保企業的國際市場整體份額不足20%［4］。

從提供的業務類型來看，國際私營安保企業主要有人防（以直接輸出人力保安為主的警衛和押運公司）、武裝防護（軍事技能訓練為主的培訓型公司）和技防（專業化安全咨詢和設計為主的信息技術公司）。 現階段，我國私營安保企業以提供安防警巡、要員隨身護衛、陸路海上安全押運、安全培訓、風險評估等以人防為主的基礎境外安保服務，在業務領域和層級上缺乏國際市場競爭力。 我國境外中資企業絕大多數選擇當地安保力量和西方安保公司，“一帶一路”沿線國家安保業務訂單的90%外流至西方安保公司。

從企業獲得國際認證資質來看，私營安保服務供應商國際行為守則協會（The International Code of Conduct Association，以下簡稱為“ICoCA”）作為全球安保治理的國際監管組織，取得其會員資格可反映安保企業具備國際較高標準化服務的能力和水平。 截至目前在ICoCA130 家成員單位中，僅有3 家中國私營安保公司（中安保技術集團有限公司、漢衛國際安全護衛有限公司、華信中安保安服務有限公司）以及兩個國內公民社會組織（海南中鷹發展基金會、浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心）取得ICoCA 成員資格。 未來，我國私營安保企業參與國際化標準認證的發展空間還很大。

（二）我國私營安保企業境外服務的國內規制情況

宏觀層面，我國現初步搭建起以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）為根本，以《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱為《國家安全法》）和《中華人民共和國反間諜法》（以下簡稱為《反間諜法》）等基本法為主體，以其他涉及國家安全的法律法規為重要補充的國家安全法制體系框架。 其中，就指導和規范私營安保企業而言，在宏觀規制層面主要是以規范性文件、地方性法規以及相關政策為主，直至2000 年我國頒布《保安服務管理條例》（以下簡稱為《條例》），才對國內保安企業的服務范圍、從業資質、備案程序、監督管理以及保安人員的從業條件、保障等作出統一規定。 2019 年12 月，中國保安協會發布《保安企業境外經營服務指引（試行）》（以下簡稱為《服務指引》）。 《服務指引》包含總則、保安企業與保安員、境外經營服務、境外安全培訓及附則共五個部分，是我國首個針對保安企業境外經營服務活動的專門性文件，為我國制定相關系統性立法規范奠定了重要基礎。

具體規則層面，第一，我國私營安保企業境外服務要遵守《條例》《服務指引》等行政性法規或行業標準所作的服務范圍，企業及安保人員權利、義務以及責任的實質性規定。 如《條例》提出的門衛、巡邏、守護等以人防為主的服務范圍要求①《保安服務管理條例》第二條。，對從事武裝守護押運服務的保安服務公司提出國有控股的資質要求等②《保安服務管理條例》第十條。。 第二，遵守人道主義、人權與主權方面，我國是《武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業的相關國際法律義務和良好慣例的蒙特勒文件》（以下簡稱為《蒙特勒文件》）③由瑞士和國際紅十字會提出的《武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業的相關國際法律義務和良好慣例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict）率先在國際社會凝聚了各國與私營軍事和安保服務公司及其人員之間現有的法律義務，以及在武裝沖突期間促進各國遵守國際人道主義法和人權法的良好慣例的國際共識。《日內瓦公約》《聯合國憲章》等國際文件的簽字國或締約國，我國政府、私營安保公司及其人員應遵守上述國際文件中基于國際人道法和國際人權法規定的各項義務。 第三，有關槍支使用問題，《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱為《槍支管理法》）④《槍支管理法》第五條第二款。和《專職守護押運人員槍支使用管理條例》⑤《專職守護押運人員槍支使用管理條例》第二條。規定，國內僅限于從事武裝守護、押運服務的保安服務公司的專職守護、押運人員依法配備公務用槍，在境外實施駐船護航任務的私營安保力量可配備武器。 第四，程序上要遵守《服務指引》第八條⑥保安企業境外開展經營服務，應當報告所在地省級人民政府公安機關保安監管部門，同時向中國駐該企業境外服務所在國（地）使領館報告；涉及境外投資的，應當依法依規履行境外投資核準、備案等手續，遵守境外投資有關管理規定。規定的雙重報告制度，參與對外投資的中資安保企業還須按照國內境外投資規則履行核準、備案等行政手續。 第五，我國海外安保企業設立、運營、發展還應遵守《國家安全法》《境外投資管理辦法》《中華人民共和國外匯管理條例》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國刑法》（以下簡稱為《刑法》）等涉及國家安全、境外投資、外匯金融等其他領域的基本法律規范。 第六，監管機制層面，針對國內保安企業，我國采取國家各級公安部門分級監管、行業自律性監管以及社會公眾監管（投訴）相結合⑦《保安服務管理條例》第三條。的方式。 針對我國安保企業的境外服務監管，《服務指引》確立“省級公安機關對安保企業境外服務的監管職責”，具體采取報告方式。

二、我國私營安保企業境外服務存在的制度性障礙

（一）國內規制缺乏系統性與完善性

宏觀層面，我國現有文本除《服務指引》外，其他法律或行政性法規等文件并非是針對我國私營安保企業境外服務的專門性規定，就指導與規范我國私營安保企業境外服務而言呈碎片化、滯后性特征。首先，我國安保企業要嚴格遵守《條例》規定，但由于其內容未涉及安保企業境外服務相關具體問題，適用《條例》不具有針對性，且不符合私營安保企業保障現有海外利益的需要，規則相對滯后，不利于解決現有問題。 其次，相比《條例》對國內保安企業的系統性規范，規制我國安保企業境外服務的規范則顯得單一且籠統。 而且《服務指引》不具備強制適用效力，在“走出去”的安保企業中難以形成統一認同標準。 現有規則體系尚未納入安保企業境外服務的具體行業標準，這也與國際現行行業規制現狀不符。 再次，具體適用中安保企業境外服務要遵守《服務指引》《條例》以及《槍支管理法》等規定，相關規定內容呈碎片化特征，散見于各個法律與行政性規定中，而且各項規定適用的銜接問題尚缺乏具體解釋，也會造成企業間不統一的認同標準。 最后，現有規則體系缺乏國內政府對安保服務業務的系統性管理規范，無法對我國境外安保企業形成有效監管，使得服務企業與被服務的中資企業面臨諸多潛在風險。

微觀層面，在私營安保企業從業資質、企業設立法律形式、安保人員簽證等焦點問題上存在規制空白與不靈活現象，導致我國私營安保企業境外服務接連遇困。 第一，缺乏從業資質要求。 《條例》詳細規定了國內安保企業（從事一般業務和武裝押運業務）的從業資質，包括注冊資本，法定代表人、管理人員及安保人員的從業資質，國家控股要求等。 相比國內安保企業，境外安保企業則面臨高風險、高防范難度以及政治外交等更為復雜的情況。 因此這對私營安保企業資本、管理人員、安保人員都有著更高的要求。 《條例》《服務指引》并無對私營安保企業境外服務資質作出符合企業發展的專門性規定，無法保證我國境外安保企業在業務能力、企業管理等方面具備充足的國際市場競爭力。 此外，缺少科學的法律規定，使部分私營安保企業誤判、錯判自身能力，盲目參與境外投資與服務貿易，最終造成企業資源浪費。 第二，企業設立形式不明確且缺乏指向性。 《服務指引》確認我國私營安保企業可通過“走出去”形式參與對外投資。 目前，我國“走出去”的安保企業多以設立子公司或與所服務的甲方中資企業簽訂內部合同的形式“走出去”，此種方式造成我國安保企業在境外服務中受限于母國與東道國法律的雙重規制，尤其涉及槍支使用等重點安保業務，則會過度依賴東道國本地安保企業，不利于我國安保企業做大做強。 具體應從界定我國安保企業設立的法律形式上尋求突破，明確鼓勵我國安保企業以多元化形式“走出去”，細化企業“走出去”方式，有利于增加我國私營安保企業的國際市場份額。 第三，安保人員勞務簽證需雙向達標。 目前，我國私營安保企業安保人員面臨勞務簽證辦理難的窘境。 原因有以下兩點：一是我國《辦理勞務人員出國手續的辦法》制定了嚴格的境外勞務實體和程序規則。 需要國外公司向所在國的中國使館提出申請，再向當地國的商務部備案，國外公司還要在國內有正規、有資質的辦事處招工。 實踐中未成規模的安保公司囿于不符合實體要求，實施以商務簽證、旅游簽證代替勞務簽證的不法行為。 而我國法律并無規定能否靠商務簽證從事安保工作，大部分中東、非洲國家根本不提供這類工作簽證，哈薩克斯坦明確規定堅決杜絕外國工人在其境內持商務簽證（B 類）從事相關勞務活動。 所以國內安保人員很難取得在海外的合法工作機會。 二是私營安保企業境外服務也要遵守服務所在國（地）勞動法、就業法及外國勞務配額和就業勞務許可等相關法規要求。 一些對外國勞務入境實行嚴格管控的國家甚至以制定勞務簽證規則的方式制約他國私人安保人員在該國開展長期工作。 因此，實踐中我國私營安保公司在服務所在國（地）注冊分公司聘用當地安保人員，而這不利于實現我國私營安保企業與中國籍安保人員“一體化”境外服務模式。

（二）私營安保企業境外持槍處法律灰色地帶

配備武裝力量對國際安保企業而言必不可少，其中持有槍支是最基本的武裝。 國內法律未對我國安保企業及安保人員在境外從事其他安保業務范圍的持槍資格進行專門界定。 受我國司法屬人管轄原則制約，在境外的中資私營安保企業在境外服務應當遵守國內法，其同樣不具備持槍資格。 對在境外非法持有槍支的安保企業的刑事處罰則應根據我國《槍支管理法》第一百二十八條對其處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。 然而，根據《刑法》第七條規定，中華人民共和國公民在中華人民共和國領域外犯本法規定之罪的，適用本法，但是按本法規定的最高刑為三年以下有期徒刑的，可以不予追究。 由此，則達不到對我國私營安保企業境外非法持槍的威懾作用，我國安保企業或安保人員境外非法持有槍支游走于我國法律的灰色地帶。

除受國內法限制外，從服務所在國槍支管理角度，主要存在兩種制約情況。 其一，世界絕大多數國家都實施嚴格的槍支管制，有些國家則明令禁止外國安保公司在其領土上使用武器。 如私營海事保安公司在西非任何領海、尼日利亞（拉各斯和哈科特港）、多哥（洛美）、貝寧攜帶槍支都是非法的，通過科托努、加納等國轉運槍支也是非法的。 “一帶一路”沿線部分國家，如新加坡、老撾、印度、緬甸、馬來西亞等國家相關法律也多是明令禁止私人持有槍支。 例如，新加坡《武器和爆炸物法案》（Arms and Explosives Act）規定任何人使用或試圖使用任何武器即屬犯罪，按罪可處以死刑。 其二，可獲得持槍權的國家大多通過制定嚴苛的行政許可方式授權私人合法持槍資格。 如，《緬甸槍支武器持有法》規定私人可向內政部、武器持有證審核發放小組申請獲取相應許可證。 但是以緬甸撣邦為例，憑合法持槍執照持有的槍支僅有5 支，緬甸境內存在大量非法持有槍支現象。 伊拉克則規定外國民營安保公司合法持有和使用武器彈藥以獲得當地國家政府的許可或頒發的執照為前提條件。 就菲律賓而言，其警民防組主要職責是對槍支、火藥和私人安保行業實行行政和運營控制。

由此得知，我國私營安保企業在境外持槍既受限于國內法，而且依法獲取東道國持槍許可難度較大、不確定性強。 我國私營安保企業面臨海外安全威脅只能“赤手空拳”，人身與財產安全無法獲得有效保障。 安保服務處于高危高風險下，現階段只做一些基礎性配合檢查的工作，導致我國私營安保企業與外國同行企業多是合作關系，而不是競爭關系，不利于中資安保企業的可持續發展。

（三）監管、問責處罰機制不健全

目前我國對私營安保企業的境外服務監管存在監管碎片化、缺少常態化監管、協作監管機制不成熟等突出問題。 相關問責處罰機制也存在立法空白，不利于保障我國對外投資可持續發展，不利于保護外國受害者。

1.監管機制問題。 第一，監管碎片化。 國內安保企業的監管方式有三種：國家各級公安部門分級監管、行業自律性監管以及社會公眾監管（投訴方式）①《保安服務管理條例》第三條。。 除公安部門監管外，其他屬于“軟監管”，效力有限。 針對我國安保企業的境外服務監管，僅《服務指引》作出“境外服務安保應向省級公安機關保安報告”的寬泛規定，且僅具指導作用。 由于境外安保企業涉及國家海外安全、外匯、境外應急管理等多個領域，公安部既無足夠能力也沒有充足人力來監督海外的中資私營安保企業。 實踐中國務院國有資產監督管理委員會（國資委）、商務部、國家應急管理部、外匯局等部門也都參與安保企業分領域的監管，呈監管碎片化狀態，進而造成行政資源浪費，更不利于形成監管權威。

第二，缺少常態化監管機制。 目前，我國對私營安保企業境外服務履行實質性申報與程序性備案等市場準入監管相對重視，在安保企業日常經營和退出市場環節的監管力度相對薄弱，不利于持續性和常態化發展。 我國海外利益持續拓展，對其保護也需形成常態化模式。 國際上形成監管常態早有先例，例如，美國國防部早已建立了完善的監管制度，定期派遣官員赴東道國對海外安全承包商進行實地監督，他們直接向國防部匯報承包商的活動是否合規［5］。 《烏克蘭安全合同法》規定私營安保企業與國家執法機構舉行聯席會議和磋商機制②The Law of Ukraine “On Security Activities” art 19.。 聯合國更是制定了嚴格的每日和月度報告制度，并將武器彈藥的持有、儲存以及使用作為關鍵審查內容。

第三，未與駐在國監管部門達成相對成熟的協作監管機制。 構建雙多邊安全協作機制，信息共享、協作執法是關鍵。 一方面，服務駐在國的安全信息對我國監管私營安保企業十分重要，我國企業或人員從“領事保護服務網”等渠道獲取信息資源有限且信息模糊，加上一些敏感信息不宜在公開平臺發布，與駐在國其他安保企業、相關智庫、行業協會等加強信息共享十分必要；另一方面，加強與服務提供國（地）的司法和安保合作，為企業境外服務以及獲得東道國落地安保執照提供更好的外部法律環境。因此，需要我國監管部門同東道國監管部門就安保信息建立互信互通機制與協作執法合作機制。

2.問責處罰機制問題。 安保企業及人員以保障安全為目標，為防范安全風險，其行為極易導致侵權與損害后果，內容涉及民事、行政、刑事以及人道主義與人權等問題。 在維護公共安全問題上，各主權國家主要規定國家間的“程序性”內容，而很少對他國在國內治理中施加“實質性”約束。 目前，我國法律并未對私營安保企業境外服務侵權行為管轄權及損害責任進行明確。 由此不僅使我國喪失對本國境外安保企業與安保人員問責管轄權的主動性，也不利于我國對外國受害者的權益保障，有損我國負責任大國的形象。

首先，確立我國主管部門對此類侵權案件的司法主動權是保護我國對外投資的必要條件。 參考美國經驗，美國對私營軍事和安保公司（以下簡稱為“PMSC”）及其雇員侵權行為的問責有一套相對成熟的體系。 美國追究安保企業及其雇員侵害責任的法律依據是美國國會頒布的《外國人侵權索賠法》（Alien Tort Claims Act）、《域外軍事管轄權法案》（Military Extraterritorial Jurisdiction Act）和美國聯邦刑法。 而且，美國法律規定外國公民可依國際條約起訴PMSC 及其雇員的侵害責任，并確立聯邦法院掌握此類侵權案件的初審管轄權。 其次，在涉及保護外國受害者問題上的司法管轄問題有待明確。 比如，在外國人作為原告起訴我國私營安保企業或安保人員時，我國法院能否受理外國人作為原告起訴母國為中國的私營安保公司？ 刑事自訴案件范圍能否包括受到嚴重刑事犯罪行為傷害的外國人？ 以上問題都值得在立法與司法實踐中進一步明確，實現有法可依。

在確立管轄權的基礎上，我國立法中須進一步考慮針對我國私營安保企業境外侵權的損害責任（行政處罰、民事財產責任、刑事責任），目前的法律并無特殊性的規定。 美國法律規定基于因第三方犯罪行為對雇主企業造成危害的可預見性，規定安保公司應當承擔金錢責任。 因此，無論是我國私營安保企業在境外違反國內行政性規定，還是存在民事侵權行為或涉嫌刑事違法，基于屬人管轄權原則都須在立法中明確相關法律責任。

（四）國際標準對接不充分

總體國家安全觀理論強調構建系統性的國家安全制度體系，該體系包含統籌國內與國際雙重治理［6］。 從1989 年聯合國起草《反對招募、使用、資助和訓練雇傭兵的國際公約》到2005 年瑞士和國際紅十字會提出《蒙特勒文件》、2009 年聯合國雇傭兵工作組起草《關于規制、監督和監控私營軍事和安保公司的國際公約草案》，再到2010 年由多方利益相關者倡議《私營安保服務供應商國際行為守則》（以下簡稱《行為守則》）①2010 年，由瑞士發起并通過多方利益相關者倡議的《私營安保服務供應商國際行為守則》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider）（以下簡稱《行為守則》）正式簽署。 《行為守則》為私營安保服務責任條款提供了廣泛的標準和原則。其是多方利益相關者倡議的結果，旨在基于人權和人道主義法為私營安保業在復雜環境下牢固運營設定原則和標準，以及改善這些公司的監督和問責機制。，國際私營安保行業的定位逐漸清晰，其合法性通過不同階段的國際規范逐步被國際社會認可。 而在此過程中，我國政府和企業的參與度相對不高。

從政府層面來講，我國作為《蒙特勒文件》的簽字國尚未積極參與其日常治理，也并未將《行為守則》作為發展和規范國內安保行業的參考。 原因包括：其一，國際行業標準與行業協會更符合發達國家大型國際私營安保公司的利益，特別是與這些國家密切相關的私營安保供應商如何行使武力的問題，我國私營安保企業目前主要致力于初級安保業務，集中于提供人員派駐、人員培訓和海上武裝護航等服務，因此，我國私營安保產業的發展水平和現狀也不能完全適用這些國際軟法；其二，我國私營安保產業固有物質和觀念基礎轉變緩慢，一定程度上忽略了相關的國際治理進程，孤立地探討中資私營安保企業的發展，導致企業遭遇不良發展的風險。 企業層面，由于加入國際行業協會成本較高，目前我國私營安保企業投入與收入往往不成正比，企業出于成本考量，一般難以積極加入，造成國際化發展嚴重落后。

三、構建我國私營安保企業境外服務法治體系的具體路徑

（一）解決我國私營安保行業境外服務的合法性問題

構建我國私營安保企業境外服務法治體系首先要確立其境外服務的合法性問題，要在宏觀規制構建與具體規則制定上統籌設計。

1.構建專門化系統性的法律體系。 經前文論述得知，我國在私營安保企業境外服務法治的專門化與系統性問題上存有不足。 根據美國、瑞士等行業發達國家及美洲人權委員會的法治化經驗得知，專門且系統性的規則體系有利于國際私營安保企業的可持續發展。

美國采取部門法與行業標準相結合的規制方式。 與美國PMSC 的業務范圍相關，美國通過頒布《武裝出口管制法》（The Arms Export Control Act）、《國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations）和《外國人侵權索賠法》在武裝出口、懲治安保人員侵權問題上進行嚴格管制。 在行業標準制定上，美國國防部針對陸上安保護衛制定頒布了安保服務商認證PSC.1－2012 體系。 凡是在美國從事安保服務的機構必須通過該認證，是美國聯邦政府關于安保服務政府采購的門檻條件，取得PSC.1－2012 認證也是申請ICoCA 國際認證的可選擇條件之一。 該體系雖然也是行業標準，但其內容全面、標準嚴苛且具可操作性，對于和我國業務范圍相符的規定值得我國在行業標準制定中參考。 瑞士在國際私營安保行業的發展也十分前沿，不過也曾因缺乏對私營安保企業境外業務的專門規制，一度使企業發展阻礙不斷。 為擴大瑞士私營安保企業海外業務量，提高行業國際發展水平，加強行業監管，瑞士政府先后出臺了《瑞士聯邦向境外提供私營安保服務法》（The Swiss Federal Act on Private Security Services Provided Abroad，以下簡稱為《安保服務法》）和《聯邦政府使用私營安保公司的條例》（Ordinance on the Use of Private Security Companies by the Federal Government）等專門性法律規范。 其中，《安保服務法》也是世界范圍內首個規范私營安保公司境外服務的國內立法。 英國在私營安保企業規范方面雖無針對安保企業境外業務的專門立法，僅在2001 年出臺了《私人安保行業法》（Private Security Industry Act 2001），但是英國是《蒙特勒文件》的簽署國，在海外業務方面將《蒙特勒文件》作為專門標準直接適用。 此外英國還設立專門的安保管理局依法對英國的私營安保公司進行專門監督。美洲人權委員會在其《公民安全和人權報告》中系統地規定了私營安保企業的職責范圍、授權使用的武器和物資類型、監督其活動的適當機制、許可證制度、私營安保公司定期報告制度（履約和開展活動的詳細情況）等①OAS，Report on Citizen Security and Human Rights，OEA／Ser.L／V／II，Doc.57，31 December 2009，para.73.。 以上無論是規則制定還是機制構建，都值得我國借鑒學習。

在借鑒國外經驗的基礎上，就我國建立專門系統性的法律體系，本文提出以下建議。 第一，加強安保境外服務的專門化規制。 以《憲法》為根本，以《國家安全法》為依據，在《條例》與《服務指引》的基礎上，出臺我國私營安保企業境外服務規制的專門性行政條例，形成具有較強約束力的規定。 第二，在前述建議短期內難以達成的情況下，建議及時修訂《條例》并增補私營安保企業境外服務專門性規定。 將我國私營安保境外服務中遵守人權與人道主義原則、企業及安保人員要求、責任承擔等事項納入其規范和監督管理之中［7］。 第三，將私營安保企業境外服務全周期管理服務中涉及的法律問題在現有國內相關規定中予以內化。 例如涉及私營安保企業境外服務的信息通報、使領館保護協助、持槍、外匯、監管、多重問責等，需要在《槍支管理法》《刑法》《境外投資管理辦法》等規定中充分體現，逐步形成系統性規制格局。

2.明確具體規定。 第一，確立從業資質。 確立私營安保企業展開境外服務的基本條件是實現其合法化的前提，其中應包含但不限于注冊資本、營業許可以及國有占比等要素。 其一，明確注冊資本不低于1 000萬元。 《條例》第十條對從事武裝押運的保安公司作出特殊規定，最低注冊資本不低于1 000萬元。 基于境外服務安保公司面對的更為復雜的地緣政治因素，對參與境外安保服務的企業設定較高資本要求，是對安保企業自身及所服務的中資企業的有力保障。 其二，明確營業許可制度。 參考《蒙特勒文件》第二部分關于母國對國際私營安保公司認證的良好做法，考慮通過適當手段建立在國外提供軍事和安保服務的授權制度，如要求取得在一定期限內有效但期滿可延長的營業許可證（公司營業許可證）、取得提供具體服務的營業許可證（專項營業許可證）或通過其他形式授權（出口授權）。 其三，降低或刪除國有資本占比要求。 我國私營安保企業境外服務國際化水平欠缺的重要原因之一是我國長期以來存在“政府主導”的海外安全觀念，導致私營安保企業發展欠缺市場靈活性。 歷史上我國安保行業一直歸國家公安部門直接管理，安保企業未能充分參與市場競爭。 此外大型安保公司的發展格局與戰略部署更多為迎合國家政策，這使得我國安保企業很難按照市場規律轉化為有效的海外安保市場。因此，應逐步取消我國安保企業國有資本的占比要求，使得企業發展更符合市場的一般規律。

第二，確立多元化企業設立形式，如支持并購方式。 中國安保企業可參考英國杰富仕公司（簡稱為“G4S”）的國際化發展之路，其通過收購、并購和資本運作的方式實現跨境經營，拓寬公司在全球范圍內的業務。 我國私營安保公司要想快速開展較為廣泛的國際業務、提升國際化水準，就必須以多元化方式運營，通過重組兼并，整合架構體系的方式積極并購國際優質安保運營服務公司［8］。

第三，安保人員簽證方面。 為保障我國安保人員獲取合法簽證，依法依規參與境外服務，建議我國政府通過雙邊外交協助的途徑，利用雙邊對等互惠制度，重點談判勞務簽證時限、簽證延期、簽證費用等安保企業關切問題。 此外，在國內管理層面建議精簡安保人員境外勞務審批程序與審批時限，提高境外安保服務“走出去”效率。

（二）完善國內槍支管理制度

在持槍問題上，堅持屬地原則與屬人原則相結合的方式。 具體來講，其一，我國對持有槍械有著嚴格且較為系統的規定①我國涉及槍支的法律法規除《刑法》外，主要還有《槍支管理法》《公務用槍配備辦法》《保安服務管理條例》《專職守護押運人員槍支使用管理條例》《保安押運公司管理暫行規定》《公安機關實施保安服務管理條例辦法》等30 余部規范性文件。，非法持有槍支彈藥，依據我國《刑法》將面臨較為嚴重的刑事處罰。 凡是在我國登記注冊的安保公司，根據屬人原則一律要遵守我國有關槍支管理具體條件、類型數量、管理攜帶、相關責任等問題的規定。 其二，槍械使用問題還需關注服務所在國（地）的國內具體規定，與我國法律不存在沖突的情況下結合屬地原則，海外私營安保公司應遵守其所在國對槍械使用的法律規定。

立法上考慮引入管理雙軌制度。 國內可通過增設附加條件的方式拓寬中國境外安保公司的運營權限，如允許中資安保公司在戰亂地區適用防衛性輕武器。 同時可借鑒日本做法，即在公安委員會判定為實現公共安全有必要對安保業在開展業務時攜帶器械進行規范的情況下，可以由各都道府縣的公安委員會作出禁止或者限制規定［9］。 此外，《日本船舶安保特別措施法》規定允許私營海事安保公司在海盜多發地配備小型槍械以應對海盜危機。 由此我國可采取靈活的方式，在實體規則層面采取雙軌制度，規定在海上護航及高級別風險進行安保服務的企業可以使用小型槍支。 程序上，規定企業應將安保境外服務申請書上報至國家公安部門，依法獲取審批。

國際標準中，考慮借鑒國際標準組織（ISO）頒布的陸上安保護衛標準認證體系（ISO18788）②ISO18788：2015 是國際標準組織（ISO）頒布的特定行業標準認證體系，主要為建立、執行、操作、監控、審查、維護和提高安保服務商陸上安保操作管理提供框架。中關于武力使用的原則與適用性規定。 至少但不限于以下幾個層面：一是國籍國層面要制定私營安保公司武力使用政策，規定武力使用的實體條件；二是規定武力使用的必要程序，對武器持有或攜帶授權、暫停及撤銷權利進行明確規定；三是綜合考量國籍國與服務所在國有關槍支與武力使用的法律規則，警惕授權和限制性規定；四是私營安保公司應制定內部有關槍支使用細則，應明確持槍人員資格的實質要件，對持槍人進行必要的盡職調查程序，以確保持槍人沒有被禁止持有或攜帶武器的相關背景。 建議對于具備海外安保業務資質的私營安保公司及其雇員有限度地放開武器的管制，可允許私營安保公司在海外從事上述任務時攜帶、使用武器。 同時應當做好對安保企業使用、保管武器等行為的配套監管，建議在相關法律中明確規定，并實行不定期抽查機制，以達到有效監管的目的。

（三）建立健全監管、問責處罰協同發展機制

總體國家安全法治體系構建要求完善相關治理機制，我國作為私營安保企業母國，根據《蒙特勒文件》要求，需要建立正式的監管及問責處罰機制，對安保企業境外服務進行有效的行政干預，保障安保企業境外服務遵守國際人權與人道主義義務，確保其可持續發展。

1.制定監管規則，搭建系統性常態化監管平臺。 整體上，建議我國制定專門的境外安保服務監管細則，建議參考《監管、檢測和監督私營軍事和私營安保的國際公約草案》單獨制定如《安保監管執行條例》的法律法規。 同時，不可忽視在監管中對安保企業的保護問題，建議繼續推動中國首部領事保護立法出臺。 2018 年外交部發布了《中華人民共和國領事保護與協助工作條例（草案）》（征求意見稿），外交部應配合國務院主管部門加快該條例的正式出臺［10］。 監管機制構建上要避免監管碎片化、形成常態化監管機制、注重雙邊監管合作機制構建，具體來講有以下幾個方面。

第一，建立國內監管聯席會議機制，考慮在國家安全委員會內設立中國企業海外安保協調機構。以國家安全委員會為主導，對發改委、商務部、外交部、安全部、公安部、財政部等職能部門進行整合，完善頂層機制，加強部級協調及應急聯動反應機制，并在法律中明確賦予上述部門地位，以及相應的權利與義務。 構建多方利益相關者共同監管模式，尤其要與駐在國監管部門形成合作機制，構建共同監管權限。 監管主體設定范圍上應包括政府、行業協會、企業自身、客戶、第三方參與主體，要考慮民間社會在促進行業透明度、監督和問責制方面的重要作用。

第二，形成常態化境外安保企業監管機制，目前商務部對我國境外投資企業展開“雙隨機，一抽查”，建議將此機制運用到我國私營安保公司境外服務中去。 在《條例》的施行中增加私營安保公司定期報告工作制度，包括要求私人武裝安保公司定期主動向主管部門報告業務、備案合同、報告服務的情況。 例如，子企業應每年檢查和考核本企業境外機構社會安全管理工作。 公司定期對子企業的境外社會安全工作進行檢查和考核。 再者，對私營安保公司的成立條件、營業范圍、違法違規后的資質撤銷或降低資質等確立全生命周期監管模式。

第三，確立雙邊安保監管合作方式，主動接受國際行業監管。 形式上可采取諒解備忘錄（Memorandum of Understanding，以下簡稱為“MOU”）的方式；內容上建議重點就我國與服務所在國（地）主管部門間的安全信息共享，雙邊執法機構間關于預防、解決和制止刑事犯罪的互動程序合并問題［11］進行談判。 基于屬人管轄權建立追溯機制。 與駐在國形成司法協助。 例如使用新技術以及私人安全提供商對客戶的謹慎義務。 討論的目的是確定負責任地使用私人安保服務的主要建議，這些建議不僅要與私人安保提供者及其客戶共享，而且要與參與建設和平努力的所有其他參與者共享，例如捐助者政府、非政府組織以及政府間國際組織。

同時，要主動對接國際行業協會的監管。 監測授權條款的遵守情況，特別是通過授權當局與其駐外代表和（或）締約國或領土所屬國當局之間建立更密切的聯系。 此舉措有跡可循，烏克蘭內政部根據2007 年4 月5 日發布的《關于經濟活動領域國家監督（控制）基本原則》的要求，通過定期和不定期檢查進行監督［12］。 我國政府與企業都要有此意識并參照采取行動。

2.確立相互協調的問責處罰機制。 首先，明確我國司法管轄權。 管轄機制上應明確規定我國司法部門的初審管轄權。 如，在立法中對我國私營安保公司及其人員違反國際法及國內法的犯罪行為規定刑事管轄權。 同時，在司法協助方面明確規定參考我國對外締結的民事、商事和刑事司法協助等條約。其次，應在立法中進一步明晰私營安保企業境外服務侵權的法律適用。 對標《中華人民共和國民法典·侵權責任編》《刑法》，考慮制定《外國人侵權索賠法》。 例如規定按照本國法對私營安保服務公司的犯罪行為確定公司刑事責任。 對于在境外社會安全風險防范、教育培訓、應急處置等方面存在明顯疏漏，造成人員傷亡、財產損失和其他嚴重后果的，將根據國家法律法規和公司制度追究相關單位和個人的責任。 再次，重點關注兩個關系間的責任劃分規則。 其一，私營安保企業和安保人員的責任劃分。建議確立我國境外私營安保公司對其安保人員的損害侵權行為承擔間接責任。 依據《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國民法典》中的侵權責任規定及《刑法》等判定安保人員的主觀、客觀情形，綜合認定安保人員是否存在主觀故意、是否存在不可抗力或正當防衛的情形，進而衡量安保公司承擔間接責任的程度。 其二，所服務的企業與安保公司的責任劃分。 安保人員為預防犯罪，實踐中往往出現未經授權而防衛過度的行為，或可能通過施加法律責任和災難性的公共關系，對安保企業被指派保護的企業產生不利影響。 各國一般會在法律中確定私營安保企業承擔第三方犯罪責任的問題。 中資企業一般從安保人員所屬安保公司尋求損害恢復，多是忽視責任公平劃分，過分加重安保企業責任。 而且實踐中很難出現準予私營安保企業免責的情況，例如，Meyser 訴American Building Maintenance，Inc案件，法院似乎很難接受安保公司給予不可預見犯罪行為的原因使其免責①Meyser v.American Building Maintenance，Inc，上訴法院表示被告人出于安全目的而被雇用，縱火或其他侵入性犯罪行為的可預見性是顯而易見的。。 私營安保企業對第三方的犯罪行為承擔責任的情況有多種。 建議立法中注意考察私營安保企業為特定場所提供安保服務的注意標準。 應當確定當安保企業存在瀆職等具體行為，且該行為是損害后果的直接原因時，安保企業才會承擔責任的規定①Restatement（Second） of Agency （Philadelphia：American Law Institute，1958）Agency，section354 and comments a，b；See also Agency，section 352.Additionally，for the security guard company to be held liable to such third persons，the injury suffered by the victim must be physical，rather than economic，loss.See Agency，section 357.。 最后，構建與問責相協調的處罰機制。 一方面，建議參照《日本安保作業法》［13］對私營安保公司的違法違紀違規行為設定有梯度的行政處罰措施，如營業的停止制度，對未經授權或違反授權經營的私營軍事和安保服務公司予以處罰，如吊銷或暫停授權、限期采取補救措施、禁止在將來或在限定時間內再申請授權，處以行政罰款等。 另一方面，對私營安保公司及其人員的不當和不法行為規定非刑事問責機制，規定民事責任或以其他方式要求私營安保公司向受該公司及其人員傷害的人提供賠償。 同時，建議增加對涉及侵犯人道主義與人權進行問責的原則性規定。 不可忽視的是私營安保企業要加強完善內部舉報申訴制度。 具體規劃申訴程序的有效性標準，并規定公司不得對任何善意舉報的個人采取報復行為，應將違反法律或違反人權的行為向客戶通報②ISO18788 Management System for Private Security Operation?Requirements Guidance for Use，pp.14－19.。

（四）深度參與全球私營安保行業國際治理

從全球治理的高度來理解和設計中國海外私營安保的發展，契合總體安全觀發展格局，不僅需借鑒已有的國際經驗和治理成果，尊重產業發展的客觀規律，更要參與到國際規范和行業標準制定中去，實現在地方、國家、區域、全球等多層次綜合網格化的治理格局［14］。

第一，遵守國際行業標準與規則。 根據國際安全機制合法化理論，規則內化是形成國際安全機制合法化的重要過程［15］，將更高的國際行業標準“內嵌”到我國政府對私營安保企業境外服務的規制中去［16］，符合這一理論。 例如應結合《蒙特勒文件》《聯合國工商企業與人權指導原則》《私營安保公司武裝安全服務使用指南》《行為守則》等國際文件對標企業在遵守人權原則、企業及人員安保配備要求、責任承擔等事項的規定；必須使用武力時不僅需要正式獲得參與國家執法的授權，還應符合《聯合國關于執法人員使用武力和火器的基本原則》所載標準；提供海上安保服務的企業，應遵守國際海事相關公約、船旗國和沿海國的相關法律規定，確保海外私營安保企業在全面綜合的法律框架下運營［17］。

第二，簽署海外安保雙邊或多邊合作MOU。 我國要在尊重國際規范和多邊框架的前提下，通過雙多邊渠道為中國企業的活動創造環境［18］。 應充分認識到我國與東道國在安保資源上的比較優勢，在保護我國海外安全利益上達成互信，合理配置資源，構建合作機制［19］。 如簽署雙邊或多邊海外安保合作MOU。 同時，也可在自由貿易協定（Free Trade Agreement，以下簡稱為“FTA”）和雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty，以下簡稱為“BIT”）方面做出大膽嘗試。 涉及服務貿易，可在簽訂雙邊或多邊FTA 的過程中，考慮將提供海外安保服務作為一種跨境服務貿易，進行協商，形成文本予以推廣。 如涉及境外投資，可與簽訂雙邊BIT 相結合，以靈活的方式助推我國安保企業在提供境外安保服務中依法合規享有權利，并遵守義務。 還應注意加強與締約國和服務所在國（地）的調查或管理當局在執法機制層面的合作，找出雙方共同關切的問題協作處理。

第三，推動構建區域性合作機制。 首先，合作機制建立和高效運轉的基礎是框架平臺的搭建［20］，應借助中巴經濟走廊（China?Pakistan Economic Corridor，以下簡稱為“CPEC”）與“一帶一路”合作國際共識積極搭建如瀾湄綜合執法安全合作中心的平臺機制。 近年來CPEC 為中國私營安保企業海外發展創造了機會。 在安保問題上中資企業除受到巴基斯坦軍方和聯邦政府的保護外，巴基斯坦還建立了一支15 000人的安全部隊，以保衛CPEC 項目。 我國政府應充分利用我國私營安保企業在融資、并購等資本運作上的經驗和優勢，建立和壯大中巴合營私營安保企業，以此規避在巴基斯坦的合法持槍困境，并緩解當地安保公司可靠性無法掌控的問題。

第四，達成“一帶一路”海外安保標準共識。 以我國目前整體投資走向來看，中國的“一帶一路”倡議明確表示要以發展中國家尤其是周邊國家為投資重點。 而發展中國家的國內政治、社會和經濟矛盾交織，雙邊交涉和國家干預的成本更高、敏感性更強。 建議借助現有影響力較大的平臺，促進區域性對話機制，例如“一帶一路”上海合作組織、“一帶一路”領導人峰會，在遵守國際人道主義與人權法、誠信互利、安全至上等行業原則的基礎上，就海外安保公司及其員工的各項權利義務、內部管理、責任承擔等具體問題做出框架性的安排，形成區域性合作共識［21］。

第五，倡導構建常態化的國際對話合作機制。 2014 年《蒙特勒文件》論壇正式成立，為推動文件的實施，形成國家間常態化對話機制，為成員間相互溝通提供了有利平臺。 鑒于此，進入國際安保產業全球治理的進程，對話與溝通無疑是推動相關國際規范早日達成共識的重要路徑。 構建常態化國際對話合作機制，一方面可依托現有的對話框架，如聯合國人權理事會，形成除少數發達國家以外，依托供需雙向要求納入更廣泛的成員，尤其是對海外安保服務有較大需求的國家，從多個利益角度考量當下國際安保產業的進路；另一方面也可建立新的專門性國際對話機制，構建自治管理的國際機構，該機構的主要任務包括管理國際私營安保公司行為，促進私營安保公司自身形成合法管理、懲戒其違法行為等。同時，我國還應認識到打破《關于規制、監督和監控私營軍事和安保公司的國際公約草案》的談判僵局，進一步推動海外安保問題早日形成國際公約的重要意義。 在國際公約短期內無法有效達成的情況下，應依托各種對話合作機制，將私營安保服務治理原則納入各國政府采購政策，是當前推動其全球治理進程的可行之舉。

不過，構建系統化、成熟化的安保境外服務法治體系并非一朝一夕能夠完成，需要在總體安全觀指引下通過國家治理、企業內部治理以及社會公眾參與治理相結合的方式共同達成。 國家層面以規則制定、機制構建、全球治理參與等方式為我國私營安保企業境外服務掃清根本制度障礙。 安保企業內部也應遵守國內、服務所在國（地）相關法律法規，積極對標相關國際規約并主動加入如ICoCA 等國際行業協會，積極獲取資質認證，提高國際合規、合標能力。 社會公眾應積極參與對私營安保企業境外服務的社會監督，尤其是“走出去”的中資企業主體，應依法主動向國家公安部門、外交部門等機關提供安防、境外安保事故相關信息、問題及解決對策，共同支持我國私營安保企業國際化發展。