法治建設中行政單位法律顧問的角色與取向分析

楊婷婷

寧夏天器律師事務所，寧夏 銀川 750000

法治時代之下，依法行政、加強法治理念踐行、促進法治文化的形成是各級行政單位發展的必然方向。法治建設工作中，除行政單位自身努力之外，還需外部較為有利的專業法律力量實現有效支援。行政單位法律顧問的出現，有效實現了規制約束公權目標，保障行政單位在提升服務效率的同時合法合規，并作出科學化決策。法治建設期間，行政單位法律顧問往往扮演著多種角色，而無論社會公眾還是行政單位對于法律顧問的角色亦存在較多認識誤區，故對法律顧問角色誤區、角色定位加以分析，并明確法律顧問的價值取向，對于法治建設工作的開展以及法律顧問角色價值的發揮均有著推進作用。

一、法治建設工作中行政單位法律顧問角色

（一）行政單位法律顧問角色常見誤區

對于行政單位法律顧問在法治建設中具體扮演何種角色，大量行政單位與社會公眾對其誤區主要集中于責任主體“替代者”、上級命令“裝飾者”以及政府機關“使役者”。

1.法律顧問并非責任主體“替代者”

在社會主義國家法治建設工作中，行政單位肩負著主體責任，具體而言，法治建設工作中的主體及主要執行者正是行政單位。在行政單位法治建設過程之中，行政單位通常會充分利用法律顧問在法治建設工作中的特有作用，然而往往法律顧問在作用的發揮上具有行政弱參與的特征，如將法律顧問定位為“守護者”，將其融入到行政體制之中，此刻社會上的律師必然會受到強勢政府管理體制的吸納，一旦出現歸責事由，法律顧問律師往往就會被推向公眾，被認定為行政責任主體的“替代者”。然而，法律顧問并不應成為行政單位歸責事件的替補人員，理由是：第一，法律顧問是在行政單位開展重大決策以及履行行政事務過程中提供法律支撐及參考決策依據的主體而非決策主體；第二，行政單位另一層身份為責任單位，任何權力都必須秉持著謙抑特征，權利與義務必須統一和匹配，法律顧問作用的發揮和提供的意見都不能成為行政單位轉嫁責任的理由；第三，盡管法律顧問可能參與到行政單位重大決策的專家論證或提供合法性審查意見，但并未有政府決策拍板的權力。因此，行政決策的責任主體應當是行政單位，而并非法律顧問。

2.法律顧問并非上級命令“裝飾者”

法治建設工作中，監督主體包括檢察機關、各級人大等。理論層面上，為了避免行政權力陷入自我監督的泥潭中，應當充分考量將法律顧問角色轉變為行政單位的外部監督力量，而并非將其同化為內部監督力量。倘若將法律顧問同化成為內部監督，則法律顧問在法治建設工作中很難向上級部門提出建設性建議，只能在上級部門下達命令后，對其進行簡單“裝飾”，即依附于上級單位的命令。倘若將法律顧問角色判定為法治建設的監督者，那么行政單位對法律顧問的自主權利進行限制，就會同法治建設工作的客觀規律相悖。綜合分析，法律顧問不應成為行政單位中名不副實的“花瓶”角色，首先站在權力來源角度上分析，法律顧問的權利來自于委托合同，委托合同效力根源在于法律，而并非政府授權；其次是站在委托形式角度而言，法律顧問為行政單位提供勞務，但是同行政單位不具有職務分配、管理的關系。

3.法律顧問并非政府機關“使役者”

法治建設工作中，行政單位面臨著更加包容、更加民主的體制建設工作，不同變量共同作用之下，行政單位需要回應社會發展的多元化需求，僅僅依賴行政單位自身，難以實現全新體制建設的適應。倘若行政單位的法律顧問成為政府機關的“使役者”，而并非“約束者”的角色，則法律顧問往往會淪為政府的“訴棍”。社會民智正在倒逼著行政單位轉型，具有高度獨立性的法律顧問，只有充分發揮法治工作者的獨立地位才能夠更加容易獲得人民群眾的信任，搭建起行政單位與人民群眾之間溝通的橋梁。同時法律信任隸屬普遍性信任，民眾對于法律顧問的信任，主要源自于法律規則以及信用契約，只有充分站在法律知識、法律制度角度出發辦理事務，法律顧問才能夠得到社會公眾的信服、信任［1］。

（二）行政單位法律顧問角色定位

行政單位法律顧問，在法制建設工作中，其主要定位是助援、制約、護法。

1.法律顧問作為法治行政參與者的“助援”定位

首先，法律顧問需要自主參與到行政單位開展的法治建設工作中，法律顧問以獨立律師的身份，有權利選擇參與或是不參與顧問活動。這就要求法律顧問的聘任、解聘均需要嚴格遵循委托合同行事，而并非行政單位的長官意志抑或是上級單位命令。任何帶有偏見、不恰當的解聘或是聘任，在嚴重影響律師個人職業生涯、個人聲譽同時，對于社會公眾基本法律、權利執行的信心將極大程度地造成傷害。其次，法律顧問需要讓法律專業知識參與到法治建設工作中。所謂法律專業知識的參與，即法律顧問為行政單位提供法律服務內容特定，作為專業的法律服務人員，持有法律知識參與到法治建設之中。法律顧問助援政府的主要憑據，便是將自身對于法律知識的壟斷性占有變為對行政機關的法律意見，因此應將行政單位服務方式的創新、服務范圍的擴展、服務質量的優化納入法律顧問的服務內容之中。再次，法律顧問需要有序參與到法治建設工作中。所謂有序參與，即法律顧問依法根據相關程序參與。作為法治建設工作參與主體，法律顧問同時需要是正當程序的實踐主體，不具備超出任何程序、創新程序的特權。在法治建設實踐工作中，我國政府的法律顧問啟動模式可劃分為三類：第一類為主動顧問，第二類為顧問前置，第三類為不顧不問。對比而言，主動顧問高度側重于對法律顧問的單方權責加以明確；顧問前置則是強調給予增加行政程序的負擔，實現對行政單位的約束；不顧不問，則強調律師人員需要嚴格遵守職業規律，對職權謙抑地使用。不論采取任何模式，法律顧問都需要有序、適時地助援行政單位。

2.法律顧問作為法制行政規約者的“制約”定位

對于行政單位而言，單位內由律師擔任的法律顧問，隸屬于法治建設中社會力量的參與。體現于概念內涵、外延關系，在政府內涵擴張期間，法治建設將外延縮小。這一理念在邏輯學內被稱為“概念的限制”，用于反映法治建設工作中的行為約束。法律顧問參與法治建設期間，會充分發揮政策咨詢、監督制約等職能，面向行政單位提供權力上、下級監督的約束機制。同時，法治建設中，作為法治行政規約者，首先，顧問結果可以有效降低行政風險，在壟斷性占有法律知識資源背景下，法律顧問為社會力量的代表者，其提出的審查意見、評估結果，均可促進行政單位更好地面向社會公眾提供服務。其次，法律顧問權責的獨立，是法律顧問制約的優勢。站在責任承擔主體視角，法律顧問同行政單位簽訂顧問合同后，各自需要履行不同的權責，在政府采購法律服務的背景下，政府作為行政決策的主體，對于決策的合法性、合理性有著直接責任，這種完全的責任，不會隨著法律顧問的咨詢行為、顧問行為發生轉移或是中斷。站在責任類型角度而言，法律顧問基于同行政單位的顧問合同承擔法律責任，倘若法律顧問違反了義務，則需要承擔違約責任。進一步明確權責，可以幫助法律顧問從過度責任制中實現解脫，實現對公權原本應有的制約效果。

3.法律顧問作為法治價值服務者的“護法”定位

對于社會公眾而言，法律顧問參與行政單位法治建設工作，隸屬理性法律人面向法治政府的參與。法律顧問不僅能援助行政單位開展法治建設工作，其本身更是行政單位法治建設的重要保障，通過法律顧問提供的法律服務，可以進一步促進行政單位法治建設工作的效果、效率，因此在這一層面，法律顧問是法治價值的服務者，起著法律價值的護法作用。首先，法律顧問必然忠實于法治話語體系，是法治話語體系的忠實守護崗位；其次，法律顧問會秉持著法律理念的行為方式，比普通公務人員更加熟悉法治建設的正確程序，且具備豐富的實務經驗和法律知識，兩者的結合將更好的彌補傳統行政模式存在的不足［2］。

二、法治建設工作中行政單位法律顧問取向研究

行政單位法律顧問，在法治建設工作中，扮演著參與者、規約者、服務者的角色，發揮著助援、制約、護法的定位功能，而法律顧問在角色扮演同時，也有著獨特的價值取向。任何角色的持有者，若想充分占有該角色并發揮角色的定位功能，必然經歷從角色認知到角色價值取向的認知。行政單位法律顧問，主要需要選擇的價值取向，包括行政民主、行政正義與行政法治價值取向。

（一）行政民主價值取向

作為行政正當性的主要來源，行政民主價值取向，直接決定著行政單位依法行政的正當性。在秉持行政民主價值取向背景下，法律顧問需要將必要的罪惡轉變為民眾的伙伴。在理論層面，行政單位開展依法行政服務，已經涵蓋了民眾同意原則，但是行政立法的民主不能等同于行政方式的民主性。法律顧問的職責是為行政單位更加合理地開展法治建設工作提供助援，因此作為行政單位法治建設工作的參與者，必須立足于行政民主。法律顧問，只有獲取民眾、行政單位的雙重依賴，才等于發揮了顧問的價值。而依賴的前提，在于同行政單位達成“以民為主”的建設共識，因此在發揮行政智囊功能同時，法律顧問還需高度推崇行政民主，秉持行政民主價值取向。

（二）行政正義價值取向

公平、公正，是法律人共同追求的理想。法律顧問作為司法制度中結構性的存在，需要同其他法律共同體一并肩負維護法制的職責與重擔，這一義務，是法律職業壟斷利益的對償，一切危害公平、正義的行為，都將影響社會公眾對于行政單位、法律顧問乃至法律的認可，影響政府公信力，鑒于此法律顧問作為行政法治建設的服務者，必須選擇行政正義的取向。

（三）行政法治價值取向

不同于公共道德，職業倫理是社會進一步分工所促成的機制，同時，因為矛盾的客觀存在，導致職業道德部分情況下開始分離于公共道德。職業共同體整體開始面向謀求職業特權與職業利益方向發展，因為不論是職業倫理抑或是公共道德，為人們提供的都屬于不確定指引，此刻，能夠面向行政單位法律顧問所提供指引的行為規范，便成為不可或缺的控制策略。故行政單位法律顧問作為行政單位行為的規約者，必須選擇且忠于行政法治價值取向。

三、法治建設工作中法律顧問制度完善建議

為進一步完善行政單位在法治建設工作中的法律顧問制度，使法律顧問秉持正確價值取向，發揮自身應有的角色定位功能，筆者認為應從以下幾個方面完善：首先，國家相關部門應加強《律師法》的修訂與完善，進一步擴大律師的職責權限范圍，同時應結合實際國情出臺與法律顧問相關的規章制度、具體工作條例，為法律顧問制度的實施提供良好法律基礎。其次，國家相關部門應進一步加強行政單位法律顧問崗位的審查、審核機制，制定科學的審核方法與標準，并制定合理的獎懲機制，實現精神與物質雙重激勵，推進法律顧問落實自身角色定位功能，選擇正確價值取向。最后，政府方面應提高法律顧問的忠實程度，在肯定其工作成績的同時，合理采納法律顧問提供的建議、意見，并提供和打造法律顧問與基層群眾溝通的平臺，提供學習、交流與進修機會，真正促進法律顧問開展法律服務工作的積極性。

四、結語

在法治建設工作中，行政單位的法律顧問憑借對法律知識的掌握，能夠提供準確的判斷、專業的建議與引導，有效彌補行政單位法治建設工作中存在的不足。然而為了真正發揮法律顧問自身應有角色定位功能，促進其選擇正確的價值取向，除本文提出的策略外，還應全面完善高校律師培養體系，特別是面向其作為行政單位法律顧問角色的培養體系，為行政單位法治建設工作提供堅實、有力的法律人才保障［3］。