煙草行政處罰卷宗制作問題與對策探究

曾 高

廣東省懷集縣煙草專賣局，廣東 肇慶 526400

隨著國家依法治國和高質量發展戰略的深入推進，全社會對依法行政提出了更高的要求。行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。煙草專賣局作為行政機關，依法行政、規范執法義不容辭。煙草行政處罰卷宗（以下簡稱“卷宗”）是煙草專賣局執法活動的忠實記錄，是檢驗依法行政工作的試金石。近年來，雖然卷宗制作水平有了較大提升，但由于主客觀原因，卷宗制作欠規范現象時有發生。這不僅損害了國家、煙草行業的形象，而且增加了行政訴訟敗訴風險，成為煙草行業急需解決的難題。為此，筆者結合日常工作實際，認真總結卷宗制作存在的問題，深入剖析問題產生的原因，針對性提出改進對策。

一、卷宗制作存在的問題

（一）案件辦理不當

案件辦理不當主要表現在事實不清、證據不足、適用法律不當、定性不準確、處罰不當和程序不合法六個方面。

1.事實不清。一是違法主體認定錯誤。諸如將個體戶的雇員認定為違法主體，將企業的法定代表人作為違法主體進行處罰，對不具備行政責任的當事人給與行政處罰。二是缺少主要案件事實。卷宗未記載違法行為發生的時間、地點、人物和事件等基本要素。三是主要事實數據錯誤。例如查獲卷煙數量記載有誤或者前后不一致，罰款金額和違法所得計算錯誤。

2.證據不足。一是關鍵性證據缺失。例如在銷售偽劣卷煙的案件中，缺乏卷煙真偽鑒別檢驗報告，在無證運輸案件中未提取跨區域運輸的證據。二是不同證據之間對同一違法行為的描述相互矛盾，且又無相關認定和理由說明。例如，在查處倉儲窩點案件中，同時出現2個人認領涉案卷煙，辦案人員認定了1個貨主，但未寫明認定說明。三是證據取得的方式、手段、途徑和程序等違法或者不符合客觀性、關聯性和合法性等特性。例如通過偷拍、偷錄、竊聽等手段獲得侵犯他人合法權益的證據材料，通過利誘、欺詐、脅迫和暴力等不正當手段獲取的證據材料。

3.適用法律不當。一是法律條文引用錯誤。近幾年，《煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》等陸續進行了修改，但是個別卷宗在引用法律條文時仍引用舊版條款。還有些卷宗引用條款錯誤，將常見的違法案件引用條文進行了混淆，例如未在當地煙草專賣批發企業進貨案件處罰依據應該為《煙草專賣法實施條例》第五十六條，個別卷宗引用了適用于銷售非法生產煙草專賣品案件的第五十八條。二是引用法律條文欠精準。按照規定引用法律條文時應精準到條、款、項、目，但個別卷宗條文僅僅引用到條。

4.定性不準確。一是定性錯誤。例如在查獲無證運輸案件時，錯誤地將承運人當作運輸人進行處罰，將“為無煙草專賣品準運證者運輸煙草專賣品違法行為”錯誤地定性為“無證運輸煙草專賣品違法行為”。個別卷宗將假冒走私煙案件錯誤地定性為銷售無標志外國卷煙案件而不是定性為銷售非法生產煙草專賣品案件。二是定性不完整。當事人有多個違法事項，應該定多個違法行為，但卷宗中僅僅寫了一個違法行為。

5.處罰不當。一是處罰內容錯誤。將未在當地煙草專賣批發企業進貨案件當成了銷售無標志外國卷煙案件進行處罰。對銷售非法生產煙草專賣品的案件做出了“沒收”的處罰決定。二是處罰內容不完整。銷售非法生產煙草專賣品的案件處罰內容中未列明“責令停止銷售”。

6.處罰程序不合法。一是法定程序倒置。例如個別抽樣工作，先將卷煙進行抽樣，再補填抽樣取證物品清單。二是濫用自由裁量權。個別卷宗未考慮違法情節對處罰幅度一律取用最高或者最低處罰幅度。三是違反法定的期限規定。個別卷宗案件調查期限超過30日，但沒有制作《延長案件調查終結審批表》。四是法定程序缺失，沒有履行法定程序。例如，按照《煙草專賣行政處罰程序規定》第三十八條規定案情重大、復雜的案件，應當由煙草專賣行政主管部門負責人集體討論決定。個別案情重大、復雜的案件未經集體討論決定就做出了處罰決定。

（二）處罰法律文書不規范

通過查閱卷宗，發現個別卷宗處罰法律文書存在不規范現象，主要表現在以下幾個方面。一是法律文書缺失。處罰卷宗不完整，有的文書缺失，例如缺少《涉案煙草專賣品核價表》《鑒別檢驗報告》等文書。二是法律文書填寫不規范。個別法律文書填寫不完整，缺少執法人員、當事人等簽名確認。法律文書有留空白現象，未畫斜線。法律文書隨意涂改，修改處未加蓋更正章也未加蓋手指模。三是法律文書格式不正確。個別卷宗法律文書更新不及時，還有些文書屬于自創類型。

（三）卷宗歸檔隨意

一是卷宗隨意更改。按照規定卷宗立卷歸檔后，任何人不得私自增加、抽取、拆散和涂改卷宗材料。個別卷宗存在隨意增加、拆散的痕跡。二是歸檔不及時，未能在結案后30日內歸檔。三是卷宗材料裝訂順序混亂。行政處罰卷宗的裝訂順序為：卷宗封面、卷宗目錄、行政處罰決定書或者行政處理決定書、送達回證（處罰或者處理決定），其他法律文書按照時間順序排列。［1］但是個別卷宗未按照這個順序排列。四是編號填寫不規范。個別案卷未逐頁進行編號，或者出現重碼、漏碼現象，頁號沒有使用阿拉伯數字，未統一編寫在右上角。

二、卷宗制作存在的問題原因分析

要解決卷宗制作存在的問題，必須分析梳理出問題產生的原因。經過認真分析、總結和歸納，筆者認為卷宗制作問題產生的原因主要有以下四個：

（一）思想認識缺位

個別領導和卷宗制作人員認為卷宗制作是部門內部事務，行政處罰才是重點，卷宗制作水平無關緊要。他們未能認識到卷宗制作是依法行政的重要衡量標準，是執法過程的重要載體。由于思想認識不到位，重視不夠，卷宗制作人員在卷宗制作過程中態度敷衍、工作馬虎，導致卷宗制作不規范。

（二）制度標準缺乏

制度和標準帶有根本性、全局性、長期性等特點。近年來，煙草行業也陸續出臺了一些卷宗制作制度和標準，例如2002年國家煙草專賣局印發了《煙草專賣行政處罰卷宗標準》。但卷宗制作制度和標準數量總體來看還比較少，體系性和操作性不強，不能滿足目前執法形勢快速發展的需要。

（三）卷宗評查欠缺

《煙草專賣行政處罰程序規定》第六十一條規定：“上級煙草專賣行政主管部門的法制工作機構或者專職法制工作人員應當定期對下級煙草專賣行政主管部門辦理的行政處罰案件進行案卷評查。對評查中發現的問題，應當及時指出”。目前，各省級局和地市級局也相繼開展了案件評查工作，但評查的頻次相對偏少，評查的深度和廣度不足。各基層單位內部卷宗評查流于形式，大多停留在面上，未能真正落實，卷宗評查制度、流程不完善。

（四）業務素質偏低

當前，煙草行業專賣執法人員年齡普遍偏大，學歷層次偏低，法律專業背景人員較少，電腦操作水平較低，學習動力和能力不強，人員整體素質不高。受到編制管控限制，專賣執法隊伍新招聘的大學生數量較少，隊伍轉型速度偏慢。

三、提升卷宗制作水平對策

提升卷宗制作水平是煙草行業健康發展的必然要求和迫切需要。為此，針對卷宗制作存在的問題制定切實可行的對策勢在必行。筆者根據基層實際操作經驗，認為可以對癥下藥采取以下六大對策提升卷宗制作水平。

（一）統一思想、提高認識

卷宗制作是一項基礎性依法行政工作，事關專賣執法行為是否合法合規、事關當事人權益是否得以維護、事關行政訴訟勝敗與否、事關煙草行業和行政機關形象。煙草行業各單位都應該高度重視卷宗制作工作，堅持一把手負總責，分管領導親自抓的原則，一級抓一級，層層抓落實。卷宗制作人員要提高思想認識和政治站位，以如履薄冰的態度，認真對待卷宗制作工作，不能有絲毫懈怠。

（二）刪繁就簡，優化流程

案件辦理涉及多個環節，包括立案、調查取證、審查決定、聽證等。卷宗制作涉及多個流程，包括案件辦理流程、審理流程、移送和接收等多個流程。每個流程都比較復雜，涉及不同崗位、不同職責。流程如果不進行梳理和完善，容易導致重疊、交織和運行不暢的現象。因此，提升卷宗制作水平，需認真梳理工作流程，對流程進行再造，制作流程圖，增加與時俱進的流程，刪除繁雜、過時、多余的流程。要明確各個流程涉及的崗位、職責和填寫的文書，讓每個崗位知曉在文書制作中自己的職責有哪些，需要填寫哪些法律文書，從而提升流程順暢度。

（三）建章立制，完善標準

“沒有規矩，不成方圓”。完善的規章制度和標準是確保卷宗制作依法依規的前提和保障。建立完善的卷宗制作制度和標準，讓卷宗制作人員有據可依，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”。各單位在制定制度和標準時要做到以下三點：一是要全面細致。內容要覆蓋到各類案件、案件辦理各環節和各份文書，做到不遺漏。二是要高標準、嚴要求。要逐條寫清楚卷宗制作要求，包括文書填寫要求、歸檔要求和卷宗評查等要求。要明確標準，杜絕漏洞，減少彈性，防范自由裁量權濫用，有效防范執法風險。三是要充分考慮實際操作問題。要提供文書填寫參考范例和格式文本，編寫使用說明書，讓制度和標準接地氣、落地生根。

（四）四級評查，上下聯動

卷宗評查是提升卷宗質量的重要抓手。要上下聯動共同開展卷宗評查工作。一方面各單位要擔負起卷宗評查主體責任，強化內部卷宗評查；另一方面上級局要加大卷宗評查力度。在各單位內部卷宗評查中，推薦使用“四級卷宗評查法”。第一級評查由案件審理監督工作小組負責開展。評查內容為《案件調查終結報告》之前的文書，每周評查一次，重點審查提取的證據是否充分，認定的事實是否正確。第二級評查由案件審理員負責開展。評查內容為《行政處罰事先告知書》之前的文書，重點審查適用法律是否正確，處罰是否得當。第三級評查由案件評查小組負責開展。評查內容為案卷結案歸檔前的所有文書，每月評查一次，評查重點為處罰程序是否合法和卷宗文書是否完整和規范。第四級評查由督查考評人員負責開展。此級評查屬于抽查制，不需要全覆蓋。每月評查一次。評查內容為結案后的卷宗文書，評查重點為當事人認定是否正確、違法事實是否清楚。目前，上級局均有開展對下級局的卷宗評查工作，但是評查的頻次偏少、抽查卷宗數量不足。要提升卷宗質量，上級局卷宗評查工作需要進一步加碼，要增加檢查頻次，每季度或者每月開展一次；要增加評查抽取的卷宗數量，抽取的案件類型要涵蓋所有類型，提升卷宗抽取率。

（五）動真碰硬，獎優懲劣

“動員部署千遍，不如問責一遍”。要建立健全行政執法責任制，加大錯案追責力度，通過問責傳達壓力，促進履職盡責。要根據錯案的責任大小，分別給與責任人通報批評、賠禮道歉、承認錯誤、停止違法行為、賠償損失、行政處分等追責措施，讓案件辦理人員受到應有的懲戒。要把卷宗制作工作納入目標責任考核，與單位考核排名、員工薪酬、晉升掛鉤，強化責任抓落實，實行獎優罰劣考核機制。對卷宗制作好的單位和個人給與通報表揚和物質等獎勵。對卷宗制作不合格或者問題較多的單位和個人給與懲戒，例如扣發績效工資，通報批評和行政處分。通過獎優懲劣，調動各單位、各執法人員參與卷宗制作的積極性和主動性，營造人人重視卷宗制作的工作氛圍。

（六）加強培訓，提升素質

領導干部的法制觀念和卷宗制作人員業務素質決定了卷宗制作質量。“火車跑得快，全靠車頭帶”。要加強煙草行業各單位領導干部的法制觀念和法制素養的培訓，主要領導尤其是主管法制工作的領導要帶頭加強對《行政訴訟法》《行政處罰法》《國家賠償法》《行政復議法》以及《煙草專賣法》等相關法律法規的學習，樹立法治意識，增強法治觀念，提升法治素養［2］。煙草行業各單位可以采取專題講座、卷宗制作競賽和樹立典范等形式提高卷宗制作人員業務水平。可以邀請卷宗制作專家對卷宗制作進行專題講座，重點講解卷宗制作要領、疑難問題、風險規避等內容。也可以組織開展卷宗制作競賽活動，競賽可以采取現場制作、現場評價等方式進行，以賽促學，以賽促練，營造全員學習卷宗、研究卷宗的良好氛圍。此外，還可以通過樹立卷宗制作先進典型，積極推廣好的經驗和做法，發揮先進典型的帶動效應。

在依法治國、依法行政的縱深推進的新時代下，煙草行業各單位和各執法人員要站在維護“兩個至上”的高度，依法行政，提升行政處罰卷宗制作 平，降低執法風險，為推動煙草行業高質量發展保駕護航。