構建我國西部地區文旅產業發展的法治環境研究

劉 超

中共金昌市委黨校（金昌市行政學院），甘肅 金昌 737100

一、構建西部地區文旅產業發展的法治環境的意義

（一）構建西部文旅產業發展的法治環境是推進西部大開發戰略、改善東西部發展不平衡現狀的必然要求

近幾十年來，中國文化旅游產業取得了長足發展，2009年國務院《關于加快發展旅游業的意見》將旅游業定位為國民經濟的戰略性支柱產業。與此同時我國西部大開發戰略為西部地區的文旅發展提供了前所未有的發展機遇，在政策導向和資金扶持的推動下，西部大開發背景下我國西部文旅產業發展擁有更大的發揮空間。反之，我國西部的廣闊天地具有旅游資源豐富，風土人文獨特，社會各界關注度高的優勢，可以說西部大開發戰略與我國西部文旅產業的茁壯成長相得益彰，共同推進我國西部的經濟文化發展，改善我國東西部區域發展不平衡這一頑疾。

（二）構建西部文旅產業發展的法治環境是推動西部地區的產業結構調整、減輕就業壓力的必然選擇

在西部迅速發展的旅游業具有吸收就業能力強、綜合效益好等特點，文旅產業獨具的帶動性強的優勢能有效帶動西部地區相關產業的同步發展，因此文旅產業的發展壯大在增加就業方面具有其他行業難以比擬的優勢。根據相關數據顯示，旅游業自身增加就業人員的數量與帶動相關產業增加就業人員的數量達到一比五。另據國家旅游數據中心測算，截至2017年我國旅游業直接和間接吸納就業人員數量達到79990萬人。可見構建西部文旅產業發展的法治環境，以此推動保障西部文旅產業的發展，可以大大緩解西部產業轉型過程中出現的就業壓力。

（三）構建西部文旅產業發展的法治環境是實現西部解決“三農問題”與鄉村振興戰略的必然要求

國家鄉村振興戰略的主戰場之一在西部，西部地區是鄉村振興戰略的攻堅區域，鄉村旅游對提升鄉村的公共基礎設施建設，實現鄉村產業振興，帶動鄉村產業致富具有不可替代的作用，可以說鄉村文化旅游已經發展成了我國農村產業經濟發展、農村增收致富、村居環境改善的重要角色。接續脫貧攻堅工作之后，在全面實現鄉村振興的戰略實施過程中，大力發展鄉村文化旅游產業，完善文化旅游產業發展的法治環境更是產業帶動農民增收致富、改善鄉村村容村貌、實現城鄉融合發展的題中之義。

二、西部地區文化旅游產業發展法治環境存在的問題和原因

（一）立法存在的問題

2013年在萬眾期盼下頒布的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）是我國“依法治旅”的總章程，明確規定了旅游相關主體的權利、義務，為我國文旅產業的發展提供了堅強的法律支持，也對促進我國文化旅游產業的全面協調可持續發展奠定了堅實的基礎。隨即為配合《旅游法》的順利施行相繼出臺了《中國公民出國旅游管理辦法》《導游人員管理條例》等法律法規。2021年《中華人民共和國民法典》正式施行之后，用民事法律規定對旅游行為中各方行為的性質和權責作出了詳盡的規定。盡管近年來我國文旅產業方面的立法有了長足發展，但相比我國旅游法治建設進程的逐步完善深化，我國旅游立法卻呈現出相對滯后的現狀，具體存在著以下問題：

1.新問題需要新的法律規范調整

隨著旅游經濟的快速發展，一些新的旅游法律關系的出現，需要制定新的法律法規來明確各方的權利義務從而進行調整和規范［1］。例如，隨著自駕游的興起，在“驢友”自發組織下的同游行為中出現“無償乘車”以及驢友間簽署的自駕游免責協議等行為的法律性質如何界定，以及雙方的權利義務如何劃定，都需要出臺相關法律法規進行調整。

2.部分法律和法規制定得不夠詳細

目前部分旅游相關的法律法規仍是粗線條，缺乏詳細的實施細則，法律可操作性差的問題躍然紙上，為旅游糾紛案件的執法、司法帶來了“無法可依”的問題［2］。例如，《旅游安全管理暫行辦法》中對不法經營者的違法行為的懲罰措施明確規定為罰款、限期整改、停業整頓等，但卻缺少對罰款的金額范圍、限期整改的期限、停業整頓的時間期限的規定，具體操作往往依賴執法者行使自由裁量權，容易造成執法不當，滋生腐敗的問題。

3.部分旅游法律法規存在威懾力不足的問題

文旅產業作為新世紀國民經濟的支柱產業之一，與其相配套的應是一系列具備較強法律權威的法律規范。然而從現狀來看，除了部分法律由人大制定外，大量存在的是行政機關制定的行政法規，法律效力普遍低下，缺乏足夠的權威，造成實施后的效果比較差的實際后果。

（二）執法中存在的問題

1.旅游執法部門存在權責混亂、執法不力的問題

旅游業結構復雜，涉及行業較多，通常會涉及了“吃、住、行、游、娛、購”六部分內容，這決定了各個管理部門的管理職能之間存在著交叉領域，容易產生各部門權利、義務界定不夠清晰，導致在處理旅游糾紛時造成溝通協調難度大、執法成本上升的問題。就大多數西部地區來看，旅游行政執法部門眾多，旅游質量監督所、旅游局、工商、稅務、消防等部門或多或少地涉及到旅游行政執法方面的工作內容，在一定程度上具備旅游行政執法的資格，他們之間的執法對象和執法領域存在著一定的重合，在權力劃分上出現了橫向交叉的現象，存在導致旅游行政執法權力濫用的風險。

2.旅游執法存在著不公開不透明的現象

由于狹隘地維護地方利益或部門利益，某些地方在旅游行政執法過程中存在著不向社會公眾公開相關法律法規的現象［3］。例如，我國的《旅游法》第四十三條第一款對景區門票的提價的法律程序作出了明確規定，該規定明確表明景區門票價格的上漲實行政府定價的制度，且在門票的提價前必須召開提價聽證會，方可提升門票的價格。《旅游法》第四十四條規定景區門票價格的上漲應提前六個月對社會公布。但是，在某些地方景區內違反法規違反程序隨意上漲旅游景點門票價格的現象卻時有發生。此類案件頻繁發生與有些地方政府過于依賴門票經濟卻在執法中對公眾不公開不透明分不開。

（三）司法存在的問題

1.新型旅游案件的裁決依據不足

隨著我國文旅產業發展的突飛猛進，一些新領域、新類型的旅游爭議案件存在著無審判判例可循的狀況，為解決這一問題，最高人民法院于2010年出臺了《關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》的司法闡釋說明，對一些新型旅游糾紛的審判依據給予了釋明，客觀上對人民法院對旅游案件的審理提供了依據，對旅游者合法權益進行了更進一步保護。但由于其只有二十六條，無法全面應對大量涌現出的新領域、新類型旅游爭議的審理工作。

2.缺乏靈活的旅游案件審判機制

旅游糾紛具有民事糾紛的特征，大多涉及到經營者與游客之間的人身關系與財產關系。但同時旅游糾紛往往存在著主體多元，且幾乎都具有金額較小、涉案當事人移動性較大、取證不容易的共性，而就目前的司法實踐來看仍使用傳統的普通民事訴訟程序對旅游侵權問題進行處理，導致被侵權人維權的難度增大，這一問題亟待靈活的旅游案件審判機制的應用予以解決。

3.解決旅游糾紛的機會成本過高

旅游糾紛案件中，訴訟成本高、訴訟程序復雜、證據固定困難成為游客放棄使用法律途徑來維權的三個重要因素。加之旅游案件糾紛的當事人流動性大等客觀因素的阻礙，也會導致當事人為實現勝訴或合理訴求所需的機會成本遠大于勝訴的利益成本。因此旅游消費者在權益受到損害作出采用何種方式解決糾紛時，在訴訟成本與訴訟收益之間較大的差距的情況下，往往最終選擇放下維護自己權益的法律武器。

三、西部地區文旅產業發展法治環境的優化

（一）進一步健全旅游法規政策

1.建立地方旅游立法完善機制

法治是良法和善治的結合，立良法是法治運行的首要環節，也是前提條件。為改善我國西部地區的文旅產業發展的法治環境，各級立法機構應采取一系列必要的措施加強立法力度，解決近幾年我國文化旅游產業的快速發展中不斷涌現出的新問題，這就需要充分發揮我國“一元多級”立法體系的優勢，加強各級各類立法工作的力度，并通過法律法規的“立、改、廢、釋”對不斷出現的新的旅游法律關系進行調解，實現以“良法”保障文化旅游產業健康的發展。

2.著力加快地方旅游立法進程，建立地方旅游立法完善機制

根據我國《立法法》的相關條目的規定，法律賦予設區市具有地方立法權，這是建立完備的地方旅游法律法規體系的法律前提。在制定地方旅游法規的過程中，要依據《旅游法》的基本原則，一是要根據作為上位法的《旅游法》的相關規定因地制宜地制定地方行政法規，既以發展本地文旅產業為宗旨，又要警惕防止在地方立法過程中出現地方保護主義，出現下位法違背上位法立法精神的現象，真正實現《旅游法》 的實施能夠有效落地［4］。二是對當地形成的特色工藝文化，如民族手工藝、特色飲食文化等應制定專門立法保護。對此，可依據國務院出臺的《傳統工藝美術保護條例》，以立法的形式將本地的民間傳統工藝納入法律保護的范圍之內。

（二）進一步提升旅游執法措施

1.建立健全旅游執法機構

要建強旅游行政執法機關必須明確其職能職責及與其他執法機關的關系。同時要通過業務培訓加強旅游執法人員的業務能力，重點解決旅游執法隊伍人員配備欠缺、經費不足、辦案質量不高等嚴重阻礙旅游行政執法建設的問題。

2.創設科學靈活的執法方式

為適應新形勢下文化旅游產業的健康發展，各地應創設適合本地區域文旅產業發展的旅游執法新模式，應加大綜合執法的力度，加強日常旅游執法巡邏，形成旅游環境整治的高壓態勢。并在督查暗訪、輿論研判的基礎上主動出擊打擊犯罪。另外，要整合各相關執法部門的執法力量，產生執法合力，并以制度的形式固定聯合執法的方式。另外，要重視旅游執法信息化建設，將旅游行政執法的進程和最終結果及時顯示在相關信息平臺上，接受公眾的監督。

3.不斷提升旅游行政執法主體的層級性

針對我國各級旅游行政執法主管單位的權利義務的界限并沒有作出明確規定，導致執法部門權責不明晰的狀況。應創建制度對專門的單位部門進行清晰的分層管理，以便對各個層級的權利和義務進行明確的規定和管理。

（三）進一步優化司法機構

1.創新司法糾紛解決機制

旅游案件的當事人往往是在途的游客，這無形中不可避免地提高了旅客通過走法律途徑維權的成本。同時，旅游糾紛往往具有涉案金額不高、在途游客流動性強、證據固定困難等共性，要針對旅游糾紛的這些顯著特性打破只用司法審判的形式處理案件的固化思維［5］。具體到J市的實際情況來看，建議打破常規審判形式，常規化開展旅游司法案件的專門化審理，設立巡回法庭等多種因地制宜的司法審判形式。

2.創設快捷的糾紛解決機制

根據旅游景區特定時節游客數量密集，旅游涉案金額小，當事人流動性強且矛盾易于激化，對當地旅游形象損害大的特點，應設置專門旅游糾紛審判庭或巡回法庭。開通針對旅游專項糾紛解決的“綠色通道”，實現即時受理即時審理。以為當事人提供快捷、便宜的服務為宗旨，針對旅游案件設置速裁程序處理旅游糾紛，降低案件當事人的解決糾紛的時間與成本。

3.建立部門聯動的糾紛解決機制

為加快適應J市文旅產業發展的要求，要進一步建立與其他相關部門聯動協商機制，在進一步大力建設J市旅游行業調解組織的基礎上，鼓勵用調解、和解一類非司法化的矛盾解決方式化解旅游民事糾紛，以便解決司法成本高與減輕旅游民事糾紛案件量大帶來的司法壓力。以妥善解決好旅游行業引發的各類矛盾為目標，著力推進消費者協會、旅游行業、景區單位人民調解組織建設。同時，要對各類旅游案件進行綜合分析和研判，總結經驗，形成指導案例，以便提高旅游司法案件的辦案質量。