公安機關調解民間糾紛的困境及完善建議

陳 芳

西藏大學，西藏 拉薩 850000

一、問題的提出

租客王某要退租，但房東陳某以王某在承租期間損壞屋內墻面、家具等為由拒不退還押金，雙方發生口角，王某報警。公安機關接到警情后迅速趕到現場，進行耐心調解，最終雙方各退一步，房主陳某退還部分押金，糾紛得以解決。

上述糾紛類警情在基層派出所比比皆是，占派出所日常警情的較大比重，民警對調解此類糾紛也習以為常。而現行法律法規僅對公安機關有治安調解、道路交通損害賠償調解、輕傷害案件委托調解的職責作了詳細規定，對公安機關解決民間糾紛的權限卻沒有明確規定，讓公安機關調解民間糾紛的行為似乎陷入了無法可依的困境。所以筆者認為分析調解民間糾紛所面臨的現實的困境并提出解決問題的對策很有意義。

二、公安機關對民間糾紛調解權的性質認定

趙石麟認為治安調解的關鍵是如何定義“治安”一詞，其認為治安有“大治安”和“小治安”之分，尚未構成違法犯罪行為的民事糾紛是大治安范疇，公安調解民間糾紛是治安調解［1］。安國江認為警察調解糾紛職權系《人民警察法》規定的法定職權，公安機關調解權包括對民間糾紛調解［2］。金凌認為公安機關對民事糾紛的調解是以調解為形式的行政行為，不是民事糾紛的調解［3］。筆者在總結上述定性的基礎上認為公安機關調解民間糾紛是在當事雙方自愿的基礎上，通過說服教育方式，促使雙方達成協議，消除糾紛的一種行政行為，履行了公安機關治安管理職責，屬于行政調解的范疇，具體評析如下：一是行政調解具有主體的行政性、對象的民事性和效力的非終局性的特征［4］，該行為中主體是公安機關，對象是民間糾紛，調解結果不具有強制執行力，需要當事人自覺履行，符合行政調解的一般特征；二是不構成違反治安管理規定行為的糾紛調解權屬于人民調解組織；三是治安調解的適用范圍是針對違反治安管理規定的行為，而民間糾紛一般情況下還未出現治安違法行為，故公安行使一般的治安管理職權不屬于治安調解；四是法無規定不可為，現行法律并無明確規定公安機關具有對民間糾紛的調解職能，只是規定給予幫助的義務，法定職權說法存疑。

三、公安機關調解民間糾紛面臨的現實困境

（一）法律規定的模糊性與公安性質宗旨要求間的矛盾

《人民警察法》第二十一條“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助”。此處規定中“糾紛”一詞并未明確為民間糾紛，“給予幫助”具體指什么形式的幫助也沒有規定。《治安管理處罰法》第九條規定“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理”。此規定明確了對民間糾紛引起的打架或損毀財物等治安案件的調解權，而不是針對民間糾紛。《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百五十三條規定“對不構成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請處理”。明確了民間糾紛的調解權歸人民調解組織或法院，公安有告知義務。綜上可以看出公安機關對民間糾紛的調解權現行法律并無具體的規定，即使有也不具體，存在一些爭議。

《人民警察法》第三條規定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系……維護人民的利益，全心全意為人民服務。”《關于進一步加強和改進公安工作的決定》中明確提出“執法為民”是公安機關執法思想的核心，切實做到人民公安為人民［5］。公安性質要求公安機關面對人民群眾提出的調解要求，不能置之不理。公安機關按照現行的法律規定可以拒絕民間糾紛警情，告知去人民調解組織或人民法院，但本著“為民服務”的宗旨又可以調處，這就導致了執法實踐的不一，極易引起群眾的不滿甚至投訴，影響公安機關的執法權威。

（二）群眾對公安調解的依賴性與民警調解積極性不高的矛盾

現行的解決糾紛的途徑通常有自力救濟、社會救濟和公力救濟。最常見也是較便捷的形式就是自力救濟，但隨著市場經濟的建立，人員流動性的增加，中國社會逐漸進入半熟人社會甚至陌生人社會，熟人社會的行為規范對于解決陌生人之間的民事糾紛也是無能為力［6］。此外，根深蒂固的“有困難找警察”的思維、110的糾紛受理機制以及公安機關內部的“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應的”要求，導致大量的民間糾紛流入公安機關。針對不屬于公安機關法定職責范圍內的糾紛類警情，接警后不能不管，只能盡量協調解決。實務中，當事人的普遍心理是“警察是主持公道的，你們不調解就是不作為”或者“我是來打工掙錢的，打官司費時費力費錢的，找警察方便”。

然而在工作實踐中，民警對民間糾紛的調解積極性與群眾的需求并不相符。一是公安的調解協議無法律效力，全靠當事人的自愿履行，如果當事人不履行，民警只能告知到人民法院依法提起民事訴訟，民警的辛苦努力白費，尤其是面對多元復雜的糾紛，民警調解長達數天甚至數月，這大大打擊民警調解的積極性；二是上級部門對維護社會治安穩定所制定的不合理的考評問責機制倒逼民警想方設法調解糾紛，而當事人一旦對糾紛調解結果不滿意就揚言上訪或者鬧出群體性事件，甚至通過“鬧調”等策略選擇來追求更多“收益”，民警耗費的時間精力越多，完成其他工作指標受到的沖擊越大，考評得到正面評價的可能性越小。不僅如此，參與社會矛盾糾紛化解越多，出現的問題越多，受到多方面責難的可能性越大［7］。

（三）糾紛的多元復雜性與民警自身綜合能力的不足間的矛盾

社會轉型與經濟轉軌帶來了社會結構的分化，隨之而來的是利益主體的多樣化、利益關系的復雜化以及利益訴求的多元化。傳統的糾紛可能就是個人或家庭鄰里之間，訴求也多摻雜感情因素，而現在的糾紛可能涉及多個主體、多個利益訴求，糾紛趨于多元復雜化。加之，市場經濟的發展，新型的矛盾糾紛也越來越多，在無明確的法律規范可以依據的情況下，使民警的調解工作困難加大。

基層公安機關主要由部隊退伍人員、警察院校畢業生和非警校畢業生這三部分組成，雖然非警察院校的民警都經過入警培訓，但都較為短暫，對法律知識的掌握并不理想，遠遠不夠用于處理涉及民法、商法、等法律的糾紛調解工作。且職后培訓較少，涉及公安行政調解的就更少了，職后培訓對公安行政調解相關內容的欠缺，會導致本就法律素質參差不齊、調解能力高低不一的民警業務能力不能得到快速提高，也必然導致部分矛盾糾紛的調解效果不佳［8］。此外，隨著經濟社會的發展，群眾的法治意識越來越強，對行政服務水平要求越來越高、越來越細，對基層公安調解能力的挑戰越來越大，民警往往面臨能力不足的困境。

四、對完善公安機關調解民間糾紛的思考

（一）明確公安機關調解民間糾紛的范圍和程序，合理分流糾紛警情

首先，對群眾提出的糾紛解決求助應當給予幫助，但哪些糾紛是公安要管的，要給予怎樣的幫助不具體，民警只能憑經驗進行調解。民警對糾紛調解耗費大量時間精力，造成很多公安法定職責范圍內的事情沒有精力去分析解決。例如，治安部門一些疑難案件的偵辦，社區民警對轄區人地物事情組織的掌握等。解決這一問題首先要在立法上明確公安機關調解民間糾紛的范圍和程序，盡可能用列舉式和否定式相結合的原則進行規定，哪些糾紛要公安調解？要遵守怎樣的程序？要具有可操作性，盡量少用概括性的詞句。并且要結合群眾需求設計簡單、高效的程序，以方便快捷地消除矛盾，解決糾紛。

其次，要合理分流糾紛警情。由于民警主動或被動地介入民間糾紛調解，以至于人民調解、司法調解形成慣性，養成惰性，職責范圍內的調解也要拉上公安機關，美其名曰維護秩序。要解決這一問題需要人民調解、司法調解動起來，建立黨委領導、政府主導的多元化糾紛大調解體系，各部門各司其職，相互配合。一是地方黨委要重視矛盾糾紛化解工作，給與必要的人員和經費保障。二是政府要研究確定現行的糾紛究竟與哪些部門相關聯，并明確參與部門的職責范圍，確保糾紛能夠得到及時有效解決。三是以縣鄉矛盾調處中心為中心，公安民警接處警后進行現場甄別，對于屬于公安職責范圍內的受案處理，不屬于公安管轄的移交矛盾調處中心，由矛盾調處中心分辨糾紛性質再分流到專門的職能部門進行調處。

（二）消除制約調解因素，建立科學合理的考評問責機制

筆者認為民警調解積極性不高的原因有三：一是調解協議效力不具法律效力，民警費力調解卻得不到應有的工作成就感；二是群眾投訴或揚言上訪等讓民警有思想包袱；三是不合理的考評問責機制讓民警有“做多錯多，不做不錯”的心理。要消除制約因素，首先要立法賦予調解結果法律效力，至少是合同效力，讓當事人不敢輕易作出不誠信的不履行行為，但調解協議必須要排除存在欺詐、脅迫、乘人之危、重大誤解或違背法律法規及侵害社會他人利益等瑕疵。其次，要對“鬧調”或“纏調”人員予以一定的懲戒。現行法律或規范性文件中對“鬧調”或“纏調”人員沒有任何的懲戒機制，稍有不滿就以投訴或上訪威脅，誤導群眾“鬧調”是一種捷徑，通過“鬧調”能解決問題。

另外，建立科學合理的民間糾紛調解考評追責機制，做得好的要獎勵，做得不好的要通報，而不是一味地追責問責。一方面要執行好容錯糾錯機制，上級部門“注意方式方法”“只做不說”用詞盡量少用，模糊性的規定極易導致民警在調解中隨意性較大，執法瑕疵可能越多。另一方面，針對不同警種的不同職責，設置合理督導檢查標準。“誰主管誰負責，誰引起誰負責”，要明確引起的糾紛的主責部門，不能以“屬地原則”一味推給民警，民警可以協助但不能出現問題就追責民警。

（三）強化民警綜合調解能力培訓，提高調解質量

面對涉及各類法律的糾紛調解工作，民警自身的知識結構和經驗是調解成功的關鍵，但是實務中調解現狀就是調解全憑民警自己總結或者一些老民警的經驗，經歷多次調解失敗、多次被投訴、不斷總結經驗教訓、調解成功的過程［9］。要解決這一問題就要提高民警的綜合調解能力，進而提高糾紛化解的成功率。

一方面從民警自身著手。民警要主動學習，不僅是公安核心法律知識，還有憲法中公民權利義務和民事領域的法律，這樣在調解中就可以給予更多中肯的意見建議，進而提高調解的質量和成功率。另一方面從公安機關角度著手。一是基層單位的領導們要重視調解工作，針對調解中遇到的問題進行專門的研究，并組織不同警種間的經驗交流，開展相關的調解基礎理論和調解技巧培訓，減少因為理論的匱乏導致基層民警調解糾紛更多的是靠自己的實踐、悟性以及傳幫帶教［10］。二是公安執法部門要不斷地加強對調解人員的法治教育工作，全面提升公安調解人員的調解能力，使每一位調解民警都能熟悉本職工作以及掌握一些基本的法律和法規常識。

五、結語

雖無明確法律規定，但因公安調解的便捷高效性，公安參與糾紛調解已成為一種客觀存在的事實。在沒有替代解決糾紛的部門出現之前，公安機關不可能將民間糾紛一概拒之門外，這不僅有違執法為民的宗旨要求，而且可能造成一些民間糾紛轉變成治安案件或刑事案件。然而警力資源是有限的，多元復雜的糾紛調解消耗了公安民警大量的時間和警力，對公安法定職責的履行造成了一定的影響。為最大限度發揮公安職能，推進社會和諧，立法上需對民間糾紛調解作出一定的范圍限制和程序規定，完善“公調機制”，合理分流糾紛警情，消除制約公安調解民間糾紛的體制機制問題。