論法國行政立法權的保障機制與多元控制

王子晨

(北京大學 法學院，北京 100871)

一、問題的提出

法國先哲孟德斯鳩在《政治學》中曾留下警世箴言，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了”[1]。秉持這種分權觀，西方各國紛紛對行政立法權采審慎的控制態度[2]。然而，在孟德斯鳩的母國——法國，卻意外地通過成文憲法對行政立法權加以確認，甚至擴大、保障。那么，到底是何種緣由讓法國背棄其先哲的判斷，毅然擁抱“行政立法”？本文嘗試以一個憲法發展視角，考察法蘭西民族在行政立法權議題上的決斷機理。

二、1789—1799年：全盤否定

1789—1799年間，法國制定過3部成文憲法(1791年憲法；1793年第一共和國憲法，亦雅各賓憲法；1795年共和三年憲法)，雖然在立憲指導思想、政權組織形式方面各有不同，但均禁止行政立法。以1791年憲法為例，第三篇(國家權力)序言的第3條規定，“立法權被授予給由人民自由選出的暫時性的代表們所組成的國民議會…”。不僅如此，1791年憲法還在第三篇(國家權力)第四章(行政權的行使)第一節(法律的公布)第6條規定，“行政權不得制定任何法律，即使是臨時性的法律，僅可以發出符合法律的行政公告的形式來推行命令或號召守法”。

此階段對行政立法作出全盤否定的理論基礎有二。其一，人民主權理論。盧梭點燃了法國第三階級的革命熱情，完成了對舊制度乃至上帝的清算。人民主權理論旨在杜絕君主復辟，同時，夯實代議機關的地位。所以，當人民主權理論步入實踐并演化為議會至上理論，那么議會拒絕與行政機關分享立法權(規則制定權)也就順理成章了。其二，成文憲法機理。大革命激發了法國人民尋覓民主的熱情，卻并未打破既有的立憲傳統。誠然，成文憲法傳統與授權行政立法制度是格格不入的。在同樣信奉成文憲法傳統的美國學者施瓦茨看來，“立法權并非是一項為議會所固有的、原始于議會的權力：立法權是經憲法而授予議會的。因此，議會所享有的并非一項可隨意轉授他人的權利，而是一項權限，即一項憲法要求其單獨行使的義務”[3]。

三、1799—1946年：逐步解禁

(一)執行性行政立法放開

1799—1875年間，執行性行政立法在行政實踐中獲得廣泛適用，并最終獲得多部憲法(1799年拿破侖憲法，亦共和八年憲法；1814年波旁王朝憲法；1830年七月王朝憲法；1848年第二共和國憲法；1852年第二帝國憲法)的認可。其中，兩部共和憲法分別采取直接或間接的方式打開了執行性行政立法權的口子。例如，共和八年憲法第四篇第44條規定，“政府提供法律議案，并且在為保證法律得到有效執行的必要情形下，可以制定條例”。

此階段解禁執行性行政立法的現實與理論基礎如下：一方面，基于社會變遷的現實需要。步入19世紀，科技、技術、工業等變革逐步完成了對法國社會的改頭換面。企業監管、城市擴張、鄉村人口流失、弱勢群體集聚等等問題呼吁國家為人民提供更多保護[4]19-20。由此，社會變遷重塑了現代政府的合法性標準，要求政府有所作為。另一方面，基于公法變遷的理論回應。社會的潛移默化，公法亦須如影隨形。傳統的國家職能(對外防御、對內治安、司法保護)已經被突破，加之以公共交通、環境保護、發展規劃等。而后者單靠機械、滯后的議會立法無法完成，由此，現代公法也必須為行政機關賦予行政立法這種能動性治理工具。

(二)創制性行政立法重現

19世紀中后期，法國的經濟發展步入黃金期，社會變遷加劇，“公益”概念再度演化。單憑執行性行政立法已無法保證行政機關的能動性，同樣也無法滿足民眾對公益的期待。因而，1875年的第三共和國憲法開始大幅度授予行政機關以行政立法權。直接體現為第3條第1款規定的“共和國總統與兩院議員共享共和國的立法創制權……”。創制性行政立法不僅滿足社會需要，也迎合了議會的需求。1875—1946年間，議會開創了一種前所未有的授權方式，即通過制定“全權授予法”的方式，“在規定的時間內，授權給政府，準許其通過制定規章條例的辦法，對現行法律進行形勢所要求的一切修改”[4]357。而行政機關據全權授予法制定的規章條例，雖在形式上仍呈現為政令，且需接受行政法院的監督，但在效力上卻等同于法律。因而，法學學者冠之以“法律式政令”的頭銜。

除授權立法外，職權立法亦在此階段獲得合法身份。此階段中，行政機關開始逐步制定“獨立自主的規章條例”，對尚缺法律規范的領域進行調控。法國的第一個交通規則就是國家元首以發布命令的方式制定的，并在1919年8月8日最高行政法院作出的拉博納案判決中，對該命令的合法性加以確認[5]9。

四、1946—1958年：回歸古典后的滑鐵盧

1946年的第四共和國嘗試在各個方面復興議會主權。在厘清議會立法與行政條例之間關系的過程中，第四共和國憲法在其第一篇(主權)第13條中明確規定，“立法權僅可由國民議會行使，且不得予以轉授”。即皈依古典，對行政立法采取禁止態度。

然而，新的憲法秩序卻未能扭轉社會變革的方向。公益需求日增，但議會立法效率有限。于是乎，議會只能是換個花樣授予行政以立法權，即以制定基本法的方式，就某個特定領域，就改革之原則、改革之框架作出規定。與此同時，“政府有權為改革而修改相關法律，用政令來推展改革”[4]357-358。例如，1956年6月23日關于改變海外領地地位的基本法。同時，最高行政法院為恢復授權立法之正當性，在1953年2月6日的意見書中，對第四共和國憲法第13條作出極其靈活的解釋：“授權法不得將憲法或慣例保留給立法機關的管轄事項，授權政府去處理”，但在此事項之外，授權法屬合憲，但授權法“在說明指派給特別權力的目標時，須力避籠統、模糊，不能產生讓政府‘行使國家主權’的偏差”[4]358。概言之，第四共和國憲法在行政立法權去留問題上，沒能與社會變革保持契合，扼殺行政立法權的努力付諸東流。

五、1958年至今：保障與控制并重

曾任第四共和國總理的蓋伊阿感慨道：“二戰后，英國有一任首相，美國有兩任總統，蘇聯有兩任總書記，而聯邦德國是一人一直擔任總統，但法國卻有25屆政府。”[6]不難看出，飽受戰爭洗禮的法國人期待一個能夠凝聚共識的強政府，于是他們再次選擇相信英雄。第四共和國失敗后，戴高樂將軍以重新制定一部憲法為條件，接受了組織成立新政府的請求。而這部憲法的核心特征便是“加強執法權力、限制立法權力、建立憲政審查”[7]。行政立法權便是在此背景下得到第五共和國憲法的首肯。

(一)創設

1.議會立法與行政立法的二分

第五共和國憲法就議會立法事項與行政立法事項作出明確界分。首先，第五共和國憲法第34條第1款(政治領域基本權利的限制)、第2款(選舉制度、公職保障等)、第4款(財政收支)對法律專屬管轄事項作出列舉規定。其次，第五共和國憲法第34條第3款(國防、教育、經濟領域基本權利的限制等)、第6款(經濟與社會規劃)對法律與條例的共事事項作出列舉性規定。共事事項上，議會立法主要負責制定原則和目標，條例則旨在明確具體執行規則。再者，第五共和國憲法第37條第1款規定條例對未列明事項的負有兜底責任。即法律范圍以外的其他事項，屬于條例事項。最后，第五共和國憲法第34條第8款還明確了法律與條例間事項的調整程序。

2.總統立法與總理立法的二分

在勾勒議會立法與行政立法的界限后，國父們又開始分劃總統與總理的邊界。第五共和國憲法第13條和第21條對總統立法事項作出列舉性規定，對總理立法事項作出排除性規定。

簡單來說，法國總統有權制定如下兩類條例：(1)法令條例(Ordinance)。即政府為推行其施政綱要，可以請求議會授權其在一定期限內以法令的方式采取通常屬法律保留的事項。在獲得議會授權后，該類條例的制定須經三道程序，即內閣會議的決議，咨詢最高行政法院意見，以及總統的簽名公布。該類條例屬授權立法、創制性立法，效力也與法律相同。(2)緊急狀態條例。顧名思義，該類條例旨在應對緊急狀態，其制定程序如下：首先，總統正式咨詢總理、議會兩院議長和憲法委員；其次，總統咨文公告全國；最后，應就此條例征詢憲法委員會的意見。該類條例具備最高正當性，地位高于法律，其在性質上則屬于職權立法，創制性行政立法。就總理而言，其有權制定如下兩類條例：(1)執行條例。總理為保障法律的執行可以制定相關條例。該類條例效力低于法律，屬職立法，執行性立法，因而，在制定程序方面受到的限制也是最小的。(2)自主條例。第五共和國憲法第37條確立了該類條例所能調整的事項范圍(即第34條所列舉的法律專屬管轄事項之外的所有事項)。其屬于職權立法，創制性立法。其在制定程序方面亦受到較小的限制，一般情形下，自主條例的效力等同于法律，但在與法律共同就一事項作出調整的情形下，法律優先。

(二)保障

第五共和國憲法為行政立法權的活動版圖提供了切實保障。有關機制包含：(1)政府的“自主修改權”。如果議會僭越條例的調整事項，政府可以根據第五共和國憲法第37條第2款，在征求最高行政法院意見后，以制定自主條例的方式修改之。(2)政府的“抵抗權”。如果在立法程序中，發現相關議案或修正案僭越條例調整的事項(包括議會據第五共和國憲法第38條已經授權政府的事項)，政府可根據第五共和國憲法第41條提出異議，主張該議案或修正案不可接受。(3)政府的“申請違憲審查權”。如果法律僭越條例的調整事項，總統、總理可以根據第五共和國憲法第61條，將涉嫌違憲的法律提交憲政院審查。

(三)控制

1.政治控制

政治控制主要面向條例制定過程，屬事前控制的一部分。有關要素包含：(1)總統控制。主要指向法令條例制定過程中的總統享有的自主簽署權。例如，1986年，“總統就曾拒簽業經內閣會議審議通過的劃分選區條例”[4]76。(2)總理控制。總理控制的體現有二：一是提供咨詢權。總統如欲制定緊急狀態條例，需就緊急狀態之情形是否滿足第五共和國憲法第16條第1款的規定，正式咨詢總理。二是副署權。雖然，條例制定者是簽署人，而非副署人，但是，副署已然構成條例制定的法定程序，欠缺即違法[8]。(3)議長控制。兩院議長同總理一樣享有提供咨詢權，且權能相同。(4)憲法委員會控制。相較總理和兩院議長，憲政院的提供咨詢權具備更豐富的權能。在制定緊急狀態條例前，除須就緊急狀態之情形是否符合憲法咨詢憲法委員會，總統還須根據第五共和國憲法第16條第3款，就緊急狀態條例中所規定的措施是否符合應急性咨詢憲法委員會。(5)最高行政法院控制。法國最高行政法院兼具政治職能。就自主條例而言，若政府欲以制定條例的方式修改法律的越權規范，那么，就需要在行動前咨詢最高行政法院意見。實踐中，出于對法院事后審查的忌憚，政府會對此高度尊重；就法令條例而言，政府同樣需將擬制的命令草案(即法令條例草案)提交最高行政法院以供咨詢，而經咨詢程序而順利出臺的命令會被認為是最高行政法院的命令，并背書以“最高行政法院已經認定過的”字樣[5]59。

2.司法控制

訴訟類型方面，主要包含兩種訴訟類型：(1)越權之訴。法國行政訴訟著重審查行政行為的合法性與行政責任。越權之訴是行政合法性原則的自然衍生，因而，同其他行政行為一樣，具備原告資格的當事人亦可以針對行政規范性文件發動越權之訴。(2)附帶之訴。即具備原告資格的當事人，就某一具體的行政行為提起行政訴訟時，同時就行政機關所援用的某一行政規范性文件的合法性提出異議，法官就此項異議進行附帶審查。因而，其并非一項獨立的訴訟類型。

審查標準方面，傳統標準可被劃分為兩類：一類是外在合法性問題，即無權能和形式瑕疵；另一類是內在合法性問題，即內容“違反法律和濫用職權”[4]803。有鑒于行政立法的特殊性，本文認為，在對行政立法進行合法性審查的過程中，是否違反上位法構成一項核心標準。所以，法國不僅搭建了清晰的國家規范層級系統，還將憲法吸納其中，成為規范層級中的實效塔頂。正如美國學者斯圖爾特所評，“歐洲模式之下，司法系統執行法律的至上性，但憲法法院維護憲法的至上性，而這種憲法至上性會影響其他一切法律規范”[9]。回到司法審查實務，最高行政法院開創并發展出了一種新的法律淵源——普遍法律原則，來審查行政立法的憲法符合性(最早于1945年10月26日作出的阿拉繆案中被首次提出)[10]。

裁判結果方面，就越權之訴而言，當事人勝訴，法官可以在判決中撤銷當事人異議的行政規范性文件。該行政規范性文件據該判決的生效而失效。但在附帶之訴訟中，如果當事人獲勝，所異議的行政規范性文件僅在本訴訟中排除適用，而不觸及其效力。

六、法國經驗的啟示——代結語

行文至此，不妨回首開篇提出的問題——是什么原因讓法國背棄本土先哲的判斷，對行政立法權加以肯定？在放開行政立法(助長專制、王朝復辟)，限縮行政立法(政府低效、外敵難御)的兩難困境中，法國又是如何尋覓出路？我們無法回溯1958年，去訪談第五共和國憲法起草者，或者去觸碰當時法國民眾的內心。但通過對第五共和國憲法之前歷部民主制憲法的融貫研究，我們可以體察法國對“憲制”內涵理解的變化，即不再視“限權”為憲制首要任務，轉而將重心放在“構建”上。對行政立法的去留問題(意識形態問題)以釋懷，對實質的保障、控制機制(政治制度問題)以審慎。

移視中國，行政法規的性質在憲法上仍有存疑，立法法(第8、9條)雖試圖厘清法律與行政規范性文件之界限，卻仍顯力不從心。而各家學說就行政法規之性質屬職權立法還是授權立法，爭論不休。如果說，讓行政立法高效、科學、合法地運行是我們共同的目標，那么，不妨學習“第五共和式妥協”，去正視行政法規在法律保留事項之外的職權立法地位，同時，去設計一個針對職權立法的多元控制體系來控制其法律符合性。所以，在筆者看來，中國行政立法制度的構建問題(規則效力保障與事前、事后審查機制)，較行政立法的“去留”問題更為重要。