我國檢務公開制度完善路徑

廖 偉，段明學

(1.重慶市兩江地區人民檢察院, 重慶 400047； 2.重慶市人民檢察院第一分院, 重慶 400047)

習近平指出：“要構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，以公開促公平、以透明保廉潔。增強主動公開、主動接受監督的意識，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和裁判文書，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身，讓公平正義的陽光照耀人民心田。”[1]中共中央印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，強化了檢察機關的法律監督屬性，指出檢察機關是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，在建設法治國家中發揮著重要作用。為加強檢察權的正確運行，有必要加強對檢察機關法律監督工作的監督制約。監督權是公民實現當家做主、參與管理國家事務的一項重要權力，通過一定的制度設計，將檢察權行使的具體過程置于公民的監督之下，才能保證檢察機關嚴格司法、公正執法。毫無疑問，知情權是公民履行監督權的前提和條件，若什么情況都不知道，那么談監督只會是空中樓閣，公民只有獲得相關情況的信息和資料，才能發現問題，進而提出疑問，進行監督。檢務公開是保障公民知情權的重要方式，最高人民檢察院在2006年發布《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》，提出檢務公開是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察機關職權相關的不涉及國家秘密和個人隱私等有關活動和事項[2]。我國檢務公開工作經過幾十年的發展，水平不斷提高，制度不斷完善。但實踐中怠于檢務公開、不當檢務公開等問題仍然存在，由此所引發的問題不容忽視。特別是在當前社會進入大數據時代，信息交互流通快捷而迅速，社會公眾對法治產品的需求由數量型轉為質量型的新的時代背景下，檢務機關如何改變和調整檢務公開工作，是理論界和實務界面臨的新課題。健全和完善我國檢務公開制度，既是解決法律實踐難題的需要，也是豐富社會主義法治理論研究的需要，對理論研究和法律實踐都具有一定的現實意義。

一、我國檢務公開制度的現實困境

經過幾十年的發展，我國檢務公開制度不斷完善，檢務公開水平不斷提高，但實際運行中也存在一些問題，筆者結合工作實踐，對檢務公開制度進行了梳理和總結，認為主要有以下幾個方面的現實困境。

(一)檢務公開法律規范體系不健全

目前，我國檢務公開的法律依據主要分散在刑事訴訟法、民事訴訟法等基本法律中。如刑事訴訟法第十四條規定，檢察機關應當保障訴訟當事人的辯護權和其他訴訟權利；第三十四條、第八十五條、第九十三條規定，檢察機關對嫌疑人采取強制措施時，應當及時告知其家屬和告知其有委托辯護人的權利；第四十六條規定，檢察機關對犯罪嫌疑人及其他訴訟當事人有獲得法律幫助的權利和訴訟程序告知義務；第一百七十三條規定，人民檢察院審查案件，有聽取訴訟當事人意見的義務；第二百七十八條規定，人民檢察院對沒有聘請辯護人的未成年犯罪嫌疑人，應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。這些法律條文對檢務公開的規定比較分散，不具備系統性和完善性。

司法實踐中，檢務公開工作主要是根據最高檢的內部規定，如通知、規定等文件來開展工作的，是檢察機關自我加壓的一種工作狀態，這樣就存在其法律位階太低，且缺乏穩定性和權威性的問題。同時，更高位的國家秘密法等法律規定了檢察工作必須嚴守國家秘密，否則將受到嚴厲的處分，嚴重者甚至會受到刑事制裁。顯然，保守秘密和檢務公開有嚴格的法律界限[3]。這種界限在實踐中并不清晰，界定起來也不好把握，導致檢察機關及其工作人員操作比較隨意，有些應當公開問題沒有公開，而有的不應當公開的卻公開了。各地檢察機關在具體檢務公開的過程中自行其是，不僅造成各地檢務公開工作上尺度不一，而且嚴重影響了檢務公開的深入開展。同時，最高檢的各項規定很少涉及檢務公開的權利救濟方式，勢必影響檢務公開的法律強制效果，執行效果必然堪憂。

(二)檢務公開原則規定與具體法律規定銜接不夠

2014年頒發的《人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)》提出，人民檢察院公開案件信息應當遵循“依法、便民、及時、規范、安全的原則”，而2015年頒發的《最高人民檢察院關于全面推進檢務公開工作的意見》指出，檢務公開應當遵循“依法、全面、及時、規范、便民”原則。這次修改增加了全面原則，刪除了安全原則，將便民和及時原則次序進行了調整。顯然，檢務公開原則還在不斷調整和充實中，穩定性不夠，宏觀引領作用發揮不夠。比如，依法的含義，就是有法律的規定，而檢察機關在出臺具體的辦案規則和工作要求時，就必然要求同步規定哪些內容應當公開，哪些不應當公開，筆者查找了很多法律，基本沒有這方面的規定，同時依法的含義還有排除地方檢察機關的個別做法的意思。實際執行中，一些地方檢察機關往往根據自己的理解來制定措施，造成標準不統一；而一些檢察官在執行文件過程中，往往根據個人理解來決定公開信息的范圍和種類，甚至很多單位，為了逃避責任風險，往往都選擇不公開。

(三)檢務公開的范圍和內容有待擴展完善

檢察機關公開的內容主要有檢察事務信息和案件信息，幾十年的發展，公開的內容不斷擴展和深化，但是也存在應當公開的內容沒有公開的情況。檢察事務信息的公開，不受《政務公開條例》的約束，而是根據檢察機關內部指導文件開展的，對于一些內部管理文件，如指導意見、任職文件、檢察委員會制定的內部規定等一般都沒有公開，由于對此沒有嚴格的法律來規定和約束，因而這些內容是否公開的裁量權很大。檢察機關公開的內容主要有檢察事務信息和案件信息，經過幾年的發展，檢務公開范圍不斷深化，內容不斷擴展，較好地滿足了公眾需求，但是還沒有做到該公開的全部公開。由于檢察機關是司法機關，不是政府機關，不受《政務公開條例》的約束，因此檢察事務信息的公開目前是根據檢察機關的指導文件進行公開。檢察事務信息的公開應該擴大范圍和內容，特別將內部管理的文件，如指導意見、任職文件、檢察委員會制定的內部規定予以公開。案件信息的公開是檢務公開的核心，必須做到全面及時快捷地公開，特別是案件訴訟程序信息的公開[4]。案情的知情是當事人獲取權利的前提，目前對案情的公開往往側重于罪名，具體的事實往往是保密的，這部分內容還有很大的提升空間。從某種意義上來說，檢察機關掌握的所有信息都是公共資源，都應當公開，只不過有個公開的時機問題。

(四)檢務公開時效性不夠

“遲到的正義就是非正義”(1)遲來的正義非正義(Justice delayed is justice denied )是英國的一句法諺， 它體現了對司法程序正義而非實體正義的格外強調，意思是說，即使司法裁判的結果是公正的，如果過遲做出裁判，或者過遲告知當事人，程序上的不公正將使裁判成為非正義的。，這句話涉及法律程序性和實效性內容，在檢務公開制度中體現為檢務公開的時機問題。在檢察辦案實務中，由于打擊犯罪的需要，有的檢察承辦人員違背法律規定，借用各種借口，不愿意履行公開義務。如訊(詢)問的各種權利告知流于形式，這些都可能給當事人權利造成重大影響。比如引起輿論震動的“昆山殺人案”，嫌疑人在自身正當的權利受到侵害時，撿刀殺人是否構成正當防衛的問題，由于案情及時公開，輿論持續發酵，引起了最高人民檢察院和公安部的關注而迅速介入案件，讓這起無罪案件迅速得到處理，嫌疑人的權利得到最快最好的保障。全國司法機關以此案為契機，清理了大批類似案件，維護了當事人的權利。顯然，及時公開對當事人權利保障的及時性是有很大價值的。

(五)檢務公開監督不到位

隨著社會公眾對檢察機關關注度越來越高，檢察機關主動接受社會監督的態度和積極性也越來越高，特別是黨的十九屆六中全會提出自我革命的重要論斷，由外部監督向內部自我革命的推進和銜接具有重要的意義。很多檢察機關聘請了人民監督員、廉政監督員、公益訴訟觀察員，但是這些外聘人員來自普通社會民眾的極少，能否真正代表社會公眾利益一直都飽受質疑。另外，檢察機關對檢務公開的過程和結果沒有統一、明確的監督規范和責任追責機制，對如何考核、評價沒有形成具體而成熟的做法。

此外，檢務公開的方式是實現檢察工作內容讓當事人及時知曉的有效途徑。而實踐中，由于執行方式較為簡單，對大數據、互聯網、人工智能等運用不夠，很多單位建立的“互聯網+”平臺不是考慮如何滿足當事人的需求，而更多的是考慮如何吸引眼球[5]，因而檢務公開呈現機械化執行的傾向。如檢察機關創建了網上電子閱卷系統，這本身是一件好事，但有個別檢察機關在實際操作中，不提供或延遲提供紙質卷宗，這使有些老年律師的權利得不到保障，對這些老年律師而言是另外一種歧視。因此，檢務公開的方式要多元化，針對不同的主體采取不同的公開方式是檢察機關改革的方向。

二、基本人權保障是檢務公開范圍的核心判斷標準

檢務公開制度的核心在于案件信息公開范圍的認定標準。而在檢察權運行過程中，檢務信息不對稱容易造成檢察機關、當事人和社會公眾的利益失衡，引發社會矛盾，影響社會的公平、公正。因此，檢務公開是消除 “信息不對稱”的一劑良方。但由于檢察機關作為法律監督機關的特殊性，檢務信息不對稱又具有現實性和合理性，因此是否檢務公開需要找到一個判斷標準。結合我國司法實踐，基本人權保障應該成為檢務公開的核心判斷標準。

信息不對稱是市場經濟活動中的概念，是指各類人員掌握信息是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員則處于比較不利的地位[6]。信息不對稱現象在日常生活中無處不在，法律市場也不例外，檢務信息不對稱正是其中之一。檢務信息不對稱主要體現在檢察機關、當事人和社會公眾三者之間在信息公開和獲取方面的不對稱。

現行法律框架下，檢察權行使更多的是國家權力意志的判斷，必然具有職權主義色彩，從而不可避免地削弱個體人權，忽視對訴訟參與人權益的保障，這是合理且合法的。訴訟參與人缺乏程序內表達訴求、保障權利的有效渠道，導致其享有的訴訟權利無法得到真正保護。由于雙方信息的不對稱，當事人與社會公眾對相關信息知之較少，無法維護自身權利。另一方面，檢察機關從本位主義出發，往往采取保密主義，不公開信息，或只選擇一些部門職能、規章制度予以公開，有長久保持信息不對稱狀態的動力[7]。

在信息不對稱的情況下，如果沒有嚴格地規定信息擁有方必須公開其掌握的各種信息，那么為牟取自身更大的利益，信息擁有方必定會做出使另一方的利益受到損害的行為，這種行為在理論上被稱作道德風險[8]。對于檢察機關而言，信息不對稱具有現實性和合理性，這是其履行追訴職能的重要保障。但在實務操作過程中，為了打擊犯罪的需要，往往容易濫用信息掌握權，進而侵害人權；對于當事人而言，信息不對稱是客觀存在的，為確保信息對稱，往往做出不理性的行為，從而影響對犯罪的打擊[9]，擾亂司法秩序；對于整個社會而言，信息不對稱，會影響對犯罪的預防，導致擾亂整個社會秩序。總而言之，對于檢察機關而言，將檢務信息都不公開是其最有利的選擇；而對于當事人而言，將檢務信息都公開是其最有利的選擇；對于社會公眾而言，將檢務信息都公開是其最想的選擇。因此，完全消除檢務信息不對稱是不現實的，而找到檢務公開與不公開的最佳平衡點是我們當前的最優選擇。

這個平衡點就是對基本人權的保護。對嫌疑人而言，基本人權主要有無罪推定權、休息權、獲得法律幫助權、人身自由權、合法財產保護權、知情權、自由權等；對社會大眾而言，其基本人權主要有知情權、監督權等。當不公開行為可能侵害基本人權時，檢察機關就應當選擇公開；當公開行為可能侵害基本人權時，檢察機關就應當選擇不公開，以實現打擊犯罪和保障人權之間的平衡，這也是檢務公開范圍的具體把握。起訴書是檢察權運行中最重要的法律文書，現以起訴書公開為例來具體探討檢務公開范圍的把握。在一般意義上，起訴書的公開會妨礙保障犯罪嫌疑人的無罪推定權利。但我國刑事訴訟法第二百零一條規定，除幾種特殊情況外，人民法院對認罪認罰案件依法作出判決時，一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議。在此背景下，從結果上來說，起訴書就具有一定的判決效力，對無罪推定權的妨礙大大降低，而通過發揮社會公眾的監督權，更有利于嫌疑人獲得公正的判決。因此，認罪認罰案件的起訴書在向法院提出公訴時就可以向社會公開。但是如果案件涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，公開就會侵害其基本人權，此時檢察機關就應當選擇不公開。此外，獲得法律幫助權是擴大檢務公開范圍的又一有力突破口，可以在刑事案件立案后讓辯護律師全程參與，實現刑事案件聘請辯護律師全覆蓋、訊(詢)問律師全參與、辯護律師證據全流程閱卷等措施，確保嫌疑人的基本人權得到保障。當然，對于律師和律師事務所而言，要加強黨的領導和法律規制，確保律師成為真正意義上的法律職業共同體。

三、我國檢務公開制度的完善路徑

檢務公開是現代社會信息公開時代潮流的有機組成部分，其所具有的保證檢務工作的規范性和權威性、保障公眾知情權和保護人權的法理得到人們的廣泛認知。筆者結合工作實際，針對檢務公開存在的問題，提出幾點改善意見。

(一)習近平法治思想引領檢務公開

為了實現檢務公開的制度化、規范化，有必要進一步提高認識，轉變理念，協同發力，穩步推進。檢務公開所面臨的各項障礙，首要的應屬觀念障礙。長期以來，一些人“秘密辦案”“辦案神秘化”的思維定式根深蒂固，往往習慣于這種傳統的辦案方式，害怕見“陽光”、害怕公開[10]；更有個別干警認為，只要認認真真辦案，辦理經得起考驗的案件即可，而檢務公開工作浪費時間，純屬畫蛇添足，完全沒有必要。正是如此，不少檢察機關在推行檢務公開時猶豫搖擺，存在著公開不及時、不全面、不系統等問題。因此，要解決傳統思維束縛，消除檢察官的認識誤區，引導檢察官樹立正確的觀念，加深對檢務公開的必要性、重要性的認識，樹立起“公開是原則，不公開是例外”的觀念。檢務公開應堅持以習近平法治思想為指導，運用法治思維和法治工作方式，在法治框架下推進檢務公開，正確處理檢務公開與檢察工作秘密的關系。要樹立公開與保密同等重要的觀念，克服為公開而公開的形式主義觀念，形成有效公開，鑄造公開也是生產力的觀念，切實增強檢務公開的針對性和實效性。

(二)堅持不公開是例外的及時公開原則

確定檢務公開的范圍，要按照“陽光檢察”的要求，堅持“最大限度公開”原則。凡是能公開的都要公開，以保障公眾的知情權、參與權和監督權[11]。對于我國檢察機關而言，進一步拓展檢務公開內容，主要包括檢察工作報告、具體案件信息、檢察政策、法律文書、執法規范性文件、檢察日常工作信息等內容。

對于不公開的內容，要遵循例外法定原則，法律有明確規定不公開的才不公開。當前實務中，工作秘密不予以公開，但什么是工作秘密，目前并無具體的界定和邊界，缺乏統一的認定標準。在實際工作中，有的檢察機關就將工作秘密的范圍擴大，導致公開的內容有限。當對相關信息是否公開存在疑慮時，應當適用公開推定原則—— “在界定是否屬于免除公開的信息，出現規范等方面的困難而無法確定時，推定這些信息都屬于必須公開的范圍。”[12]

公開推定原則是最大限度公開原則的要求，也是堅持“公開是原則，不公開是例外”的具體體現。借助公開推定原則，可在操作方法上完全確定檢察機關例外事項的范圍，確保檢務公開的順利開展。因此，制定檢務公開制度時須更加謹慎，盡量減輕對信息權的損害。在操作層面上，應當嚴格限定法定不公開事項，如涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等內容。

“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。”[13]信息的本質就是其時效性，缺乏時效性的信息是毫無價值的信息。檢務公開應把握好公開時機，法律規定公開時限的，要在法定時限內公開。法律沒有規定公開時限的，要在合理時間內及時公開。對于社會公眾，檢察機關要及時發布有關檢察活動事項，保障群眾知情權、參與權和監督權。對于案件當事人和其他訴訟參與人，檢察機關要嚴格履行法律規定的告知義務，及時告知相關的訴訟權利、案件進展、處理結果等。既要保護好公眾和訴訟參與人的合法權益，又要保障訴訟順利進行。

(三)制定檢務公開制度專門法律

針對我國在檢務公開方面沒有專門法律規范的現狀，有必要借鑒域外國家的做法，制定與檢務公開相關的法律，形成檢務公開法律制度體系。

一是統一的立法公開模式。即借鑒當前民法典的立法方式，制定一部對包括檢察機關在內的涵蓋所有公權機關的《信息公開法》，該法可按照類似于民法典的立法方式分成總則和分則兩部分。總則部分主要針對公權機關共性的一般規定，這些規定應當包括信息公開的原則、范圍、時效、相應主體的權利和義務，信息公開的方式和不履行相應義務的主體應當承擔的法律責任等抽象統一的規定。在分則中，將公權機關進行大的分類，如可考慮分為司法機關、行政機關、群團組織等，按照這些大類制定一些相對具體的特殊規定。這個方案解決的是體系化、規范化問題，但是立法難度大，短期內難以完成，且容易抑制各機關的積極性。二是統一與分散相結合模式。國家制定一部《信息公開法》，該法只解決共性問題，相當于以前的民法通則，其他具體內容由各機關制定單行法律法規，明確規定具體的操作。這個方案，解決問題不徹底，但操作起來方便，各機關積極性也比較高[9]。

筆者認為，第二種方式比較可行，這不需要對現有法律體系做較大的改動，只需要調整相關內容即可。同時，針對不同對象采用不同的法律位階規定，體現了輕重緩急，具有很強的操作性和適用性，也能調動最高人民檢察院和地方人民檢察院的積極性。具體操作而言，對當前《政府信息公開條例》的適用范圍進行擴展，將檢察機關事務信息的公開作為《政府信息公開條例》的內容之一。可以將人民監督員公開程序、檢察機關公開審查程序、檢察告知程序等法律監督信息納入訴訟法體系，由三大訴訟法專章明確規定。將刑事執法過程信息公開的程序納入辦案程序之中，作為辦案工作的一部分，這樣就實現了法律等級的提高，有助于增強公開效力[9]。

(四)實現檢務公開辦理程序法治化

黨的十八屆三中、四中全會都對完善司法責任提出了明確要求。司法責任制改革的基本方向就是促進辦案組織高效率運轉，高質量辦案，實現路徑上就是讓辦案鏈條中各層級發揮主動性，層層負責，避免事事由領導決定、高度集權的弊端，做到明確分工，有責必究，有過必罰。目前，檢務公開流轉程序是按照內部工作事項進行內部審批流轉，屬于工作事項之一，不屬于辦案程序。檢務公開法治化改革的方向就是將檢務公開納入辦案程序之一，實現司法責任制，改革首先要對檢務公開流程進行辦案業務程序性改造，主要涉及對辦理主體、辦案權限、辦理期限、答復內容、法律文書等問題加以明確和細化，改變其目前事項化，而非辦案化的現狀，進而實現檢務公開法治化。目前，江蘇、貴州省檢察機關對檢務公開業務流程改造進行了積極探索，取得了較好的社會效果。改造完畢后，就要細化權利清單，落實責任人，按照“誰決定誰負責”落實司法責任制。特別是對應當公開而沒有公開，或不應當公開而公開，造成嚴重后果的，要予以司法責任追究。

(五)完善妨礙檢務公開的救濟機制

西方法諺有云：“無救濟即無權利”，就是說沒有救濟的權利就不是權利[14]。在完善檢務公開制度時，不僅要規定檢務公開是檢察機關的法定職責和義務，同時還要規定未履行公開職責的追責和救濟渠道，如此才能確保檢務公開取得實效。要真正將公民享有的知情權、監督權由應然狀態轉變為實然狀態。根據救濟方式的不同，檢務公開信息可以分為涉訴性信息和非涉訴性信息。涉訴性檢務信息主要是檢察機關在案件訴訟過程中產生的信息，主要包括四大檢察十大業務過程中形成的與當事人和其他訴訟參與人權利息息相關的各類法律監督信息，對這類信息不公開的救濟主要通過《刑事訴訟法》及相關司法解釋來實現，這要作為辦案程序的重要組成部分。非涉訴性信息主要是檢察活動中產生的如檢察政務信息、檢察隊伍信息等面向公眾應公開的信息。對此類信息，可向辦案檢察院提出申請或向上級檢察機關提出復核來實現救濟。同時，檢察機關還應將檢務公開工作納入整體檢察工作績效考核范圍，將檢務公開工作落實情況作為檢務督察的內容，定期督察和通報，確保檢務公開各項措施落到實處。

四、結語

檢務公開作為我國司法改革的重要內容之一，體現了我國社會治理體系和治理能力現代化的水平。檢務公開的范圍和時機是檢務公開的核心內容，其平衡點就是公平正義的價值追求，公平正義的具體量化標準就是對基本人權的保護。下一步，需要結合檢察機關實際，進一步探討例外的具體范圍和及時的準確界定，特別是案件信息公開的具體內容和時機，以期實現打擊犯罪和保障人權的平衡。