推進鄉村全面振興背景下東北地區“三農”協調發展路徑研究

陳 秀 萍

(黑龍江省社會科學院 農業和農村發展研究所，哈爾濱 150028)

引 言

黨的十八大以來，習近平總書記多次到東北地區調研考察，對新時代東北振興做出了一系列部署，其2022年8月在遼寧考察時再次強調，“黨中央實施深入推進東北振興戰略，我們對新時代東北全面振興充滿信心、也充滿期待”。東北要實現全面振興，離不開鄉村全面振興，鄉村全面振興是東北全面振興的重要組成部分。目前，東北地區“三農”發展還不平衡，農民增收和鄉村建設相對滯后，是鄉村全面振興的短板，嚴重制約了東北地區的全面振興、全方位振興，因此對“三農”協調發展問題進行研究迫在眉睫。本文以協調發展理念為切入點，探討推進東北地區(1)本文所指東北地區根據《中國統計年鑒》的劃分范圍界定為遼寧、吉林和黑龍江三個省份。“三農”協調發展的著力點和路徑，以為東北地區實現鄉村全面振興提供引鑒。

一、“三農”發展目標的確立

新中國成立以來，各時期我國針對“三農”確立了不同的發展目標，循序漸進地推進了“三農”發展。

(一)20世紀50年代提出實現農業現代化的目標

新中國成立之初，我國物資匱乏、工業落后。1956 年中國共產黨第八次全國人民代表大會明確提出，國內的主要矛盾已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。為了大力支持工業發展，我國在“三農”事業中首先選擇發展現代農業。20世紀50年代我國正式提出實現農業現代化的目標。1954年第一次全國人民代表大會首次以文件的形式正式提出建設“四個現代化”，包括“現代化的農業”。至今，實現農業現代化始終是我國“三農”發展的首要目標。圍繞不同階段農業農村及國民經濟發展面臨的突出問題和矛盾，我國農業現代化確立了不同的目標。曹俊杰(2019)將其劃分為“老四化”(機械化、水利化、化學化和電氣化)、“多化并舉”(探索中國特色的農業現代化)、“三化協調”(新型農村工業化、城鎮化和農業現代化)、“四化同步”(新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化)、農業農村現代化一體等五個階段[1]。為了實現農業現代化，我國采取了一系列積極措施，包括發展農村集體經濟組織、進行農村經營體制改革、加強農業基礎設施建設、推進農業科技進步、健全農業社會化服務體系、加大農業保險支持力度等，我國農業現代化水平不斷提升，2021年全國農業科技進步貢獻率達到61%，科技已成為推動農業發展最重要的驅動力。

(二)20世紀80年代中期提出促進農民增收的目標

農業是基礎性產業，其經濟效益相對工商業較低，因此農民收入增長較慢。為了減輕農民負擔、增加農民收入，從20世紀80年代中期開始，我國采取了一系列有效措施促進農民增收，包括鼓勵發展鄉鎮企業，解決農村剩余勞動力問題；鼓勵農村剩余勞動力向非農產業轉移，以拓寬增收渠道；提高糧食收購價，以增加糧農的收入；減免農村稅費，以減少農民負擔；建立多項農業補貼，以增加農業的經濟效益；進行農村土地制度改革，以增加農民的財產性收入；大力發展減貧事業，以幫助農村低收入家庭增加收入等。這些措施起到了積極效果，農民的收入渠道不斷拓寬，收入結構發生巨大的變化。2020年農村居民“工資性收入”占比上升到41%，“轉移凈收入”占比上升到21%，農村居民人均可支配收入也由1978年的133.6元上升到2021年的18931元，增長140.7倍。

(三)黨的十六大提出推進社會主義新農村建設的目標

21世紀前，我國鄉村建設主要依靠農民自己的力量。進入21世紀后，國家公共財政有了一定的基礎，具備了支持農業農村發展的財力條件，公共財政開始覆蓋農村[2]。2002年，黨的十六大正式提出“統籌城鄉經濟社會發展”，此后對“三農”的投入開始大幅增長。自2003年起，隨著農村稅費改革試點的全面鋪開，中央財政支出安排中的“統籌發展”傾向逐漸顯現[3]。這一階段農民的溫飽問題基本解決，國家將支持“三農”的重心放在農村公共事業層面[4]。國家支持農村基礎設施建設的范圍逐漸擴大至水、電、氣、路以及農村危房改造等。“十五”時期，中央財政直接用于“三農”的投入達到1.13萬億元，年均增長17%，其中1/3以上用于農業農村基本建設投資和農業綜合開發。 “十一五”時期，這一支出達到2.95萬億元，年均增長23.6%。2012年黨的十八大提出“城鄉發展一體化”是解決“三農”問題的根本途徑，對現代農業、新農村建設、農民增收都做出了更加詳盡的安排。2017年黨的十九大提出了“實現農業農村現代化”，“農村現代化”被正式列入我國發展日程。

(四)黨的十九大提出全面推進鄉村振興的目標

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后，2017年12月中央農村工作會議首次提出中國特色社會主義鄉村振興道路，并劃定了鄉村振興“三步走”時間表：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現[5]。2020年，黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”。自此，我國進入推進鄉村全面振興的新階段。

二、“三農”協調發展是推進鄉村全面振興的關鍵

我國已進入推進鄉村全面振興的新階段，對“三農”間的協調發展提出了更高要求。

(一)促進“三農”協調發展，是落實我國協調發展理念的重要舉措

黨的十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。從推進“三農”協調發展到推進鄉村全面振興都是落實協調發展理念的重要舉措。貫徹協調發展理念就是從整體出發，通過比較找出發展中的短板，并集中更多力量補齊短板，解決發展中的不平衡、不充分問題，其是“三農”實現持續健康發展的內在要求。促進“三農”協調發展，目的是通過對農業、農村和農民的發展進行比較，查找和補齊“三農”發展中存在的短板，推進鄉村全面振興。

(二)促進“三農”協調發展，是遵循 “三農”發展的客觀規律

從各國“三農”發展的實踐來看，經過的都是從不平衡發展到協調發展的過程。各國因資源稟賦條件不同，推進農業、農村、農民發展的順序和重點也不同。土地資源豐富、經濟發達的國家已解決食物安全問題，其有能力更早地關注鄉村建設和農民增收問題，較早地實現了“三農”協調發展。例如， 20世紀30年代美國為應對經濟蕭條采用了凱恩斯主義政策主張，一方面加速農村基礎設施建設，以增加有效需求；另一方面對農產品實行價格管制，利用土地休耕、價格保護等促進農民增收[6]。而土地資源緊缺、經濟處于發展中的國家，則需要長期竭盡全力解決國民溫飽問題，其“三農”協調發展水平較低，城鄉二元結構矛盾突出。可見，“三農”從不平衡到逐步實現協調發展是不斷認識和把握客觀規律的結果。

(三)促進“三農”協調發展，有利于提升鄉村全面振興的內生驅動力

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略的總體要求是實現“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”。這對“三農”的發展提出了新的要求。“產業興旺”是針對鄉村產業的發展，特別是對現代農業的發展確立了新目標。“生態宜居、鄉村文明、治理有效”是針對社會主義新農村建設提出的新要求。“生活富裕”是針對農民增收確立的目標。要實現農業現代化，離不開高素質的農民；要留下高素質的農民，離不開現代化的農村；要建設現代化農村，離不開現代化農業和高素質的農民。“三農”協調發展，三大體系進入良性循環，才能夠提升鄉村全面振興的內生驅動力。

(四)促進“三農”協調發展，有利于推動鄉村全面振興目標的實現

農業是栽培農作物和飼養牲畜的生產事業，發展農業的目的是獲得植物、動物、微生物等農產品。農村是農民生產生活的聚集地，發展農村的目的是為農民提供滿意的生產生活環境。農民是長時期參加農業生產的勞動者，培養農民是為了給農業持續提供高水平的勞動力。農業的健康發展能夠為農民提供充足的生產生活資料，提供更多就業機會，有利于農民增收；農村的健康發展有利于農業勞動力的持續供給，有利于提高農業生產效率；農民群體的健康發展能夠為農業農村提供更多有效勞動力，有利于農業農村現代化的實現。三大體系不可割裂、相互聯系、相互影響，任何一個體系發展滯后，出現“短板”，都會影響其他體系的健康發展，因此三大體系需要協調發展。正如劉守英(2022)所言，“中國整個鄉村社會是一個由人、地、業、村形成的有機系統，當我們思考村莊發展的時候，如果從單一的某一要素出發去解決問題是不對的”。三大體系的發展速度、發展質量和協調發展水平直接影響鄉村全面振興的實現。

2020年我國已全面建成小康社會，步入新的發展階段。“新發展階段就是全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的階段。”(2)參見《習近平2021年1月11日在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班上的講話》。推進鄉村全面振興是建設社會主義現代化強國的必然要求和必經過程，對“三農”的發展目標提出了新要求，“三農”能否協調發展直接影響鄉村全面振興的速度和質量。

三、推進東北地區“三農”協調發展的著力點

我國幅員遼闊，各地區發展水平不同，“三農”協調發展水平也有差異。東部發達地區現代化水平相對較高，實現了“以工補農、以城帶鄉”，“三農”協調發展水平相對于中西部地區更高。東北地區經濟發展相對滯后，工業對農業、城市對鄉村的拉動力不強，“三農”發展存在不協調現象：農業的現代化水平相對較高，但農村現代化水平不高，農民增收的速度也較慢。東北地區“三農”發展面臨的主要矛盾是：現代化大農業發展速度較快，但對農民增收和農村建設的拉動力不強；農業和農村對農民的吸引力不強，農村人口流失嚴重；現代生產要素不足，難以支撐現代化大農業的持續發展。總體看，現階段東北地區 “三農”協調發展水平還不高，如何促進東北地區“三農”協調發展，可從以下幾個方面著手。

(一)協調好糧食產業增產增量與增收增效的關系

對我國來說，保障糧食產業增產增量是一個長期重大的問題。東北地區作為國家糧食主產區，肩負著保障國家糧食安全的重任，其首要目標和核心任務是實現糧食生產增產增量。圍繞糧食產業高質量發展，還要推進農業增效和農民增收。東北地區耕地面積較大，糧食產業實現了增產增量，但是產業的經濟效益并不高。近10年東北地區糧食總產量占全國的20%左右，但第一產業增加值在全國占比較低，2020年僅占全國國內生產總值的9.4%。種植業在農林牧漁產業結構中的占比也較低，2020年全國農林牧漁總產值結構為52∶4∶29∶9，東北地區為50∶3∶39∶6。可見，東北地區糧食產業的增產增量與增收增效沒有實現同步發展，因此協調好兩者之間的關系是東北地區鄉村全面振興需要解決的首要問題。

(二)協調好鄉村建設與農業發展的關系

對于農民來說最重要的是方便從事生產以解決生計問題。東北地區的農民主要以種植業、養殖業為職業，種植業和養殖業生產的產品需要農民隨時照顧、精心呵護。在動植物生長周期內，農民需要隨時防范自然災害的來臨，處置動物生病、生產等突發事件，所以自古農民的居住地點與工作地融為一體，距離工作地點越近越有利于農業生產。農民居住于農村，通過種糧種菜、飼養家禽，可以降低生活成本、減少生活壓力。所以，鄉村的“宜居宜業”要尊重農民生產生活方式，要本著有利于農業發展、方便農民生活的原則。

(三)協調好本地區農村勞動力外移和內部優化問題

2020年東北地區第一產業從業人員數量占農村人口的51.58%，這一比例比全國平均水平高出17個百分點。國家統計局發布的《2020年農民工監測調查報告》顯示，2020年東北地區輸出農民工數量為955萬，占全國農民工數量的3.34%。從第七次全國人口普查數據看，東北地區人口數量呈下降態勢，2020年農村人口數量比2010年減少22.66%，第一產業就業人口數量減少27.04%。可見，東北地區農業就業人口下降的速度比農村人口下降的速度更快。不僅勞動力數量在減少，東北地區農村勞動力結構也呈現弱化態勢，以婦女、老人為主的勞動力結構直接影響了農業農村現代化的進程。對于東北地區來說，農村勞動力問題并不只是一個向外轉移的問題，還要關注農業內部勞動力優化問題，只有協調好這兩個問題，才能實現農業與農民協調發展。

(四)協調好鄉村全面振興與鞏固脫貧攻堅成果的關系

在國家和地方減貧政策的支持下，東北地區貧困鄉村已經建立起一定數量的產業，這些產業多是特色種植業、養殖業、初級農產品加工業和鄉村旅游業。產業的發展具有生命周期(包括初創期、成長期、成熟期、衰退期)。因多種因素的限制，這些扶貧產業尚處于初創期，絕大多數產業規模小、科技含量低、競爭力弱，需要繼續扶持，使之發展壯大，帶動鄉村振興。在脫貧攻堅政策的扶持下，貧困村的基礎設施建設和產業發展有了很大改善，從東北地區來看，目前已經超過大多數非貧困村。在堅持貧困縣摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管的政策扶持下，村級貧困程度已發生變化，原來脫貧攻堅戰中確立的貧困村現在已不再是最短的“短板”。因此，要協調好貧困村和貧困邊緣村的關系，協調好鄉村全面振興與鞏固脫貧攻堅成果的關系，這是推動“三農”協調發展需要關注的問題之一。

四、推進東北地區“三農”協調發展的建議

(一)拓寬糧食主產區農民增收的渠道，推動農業發展和農民增收協調發展

協調東北地區糧食產業增產與增效的關系，可從以下方面著手。一是在國家層面，建議國家農業補貼政策由普惠制向精準制轉變。當前我國多項農業補貼是按照土地承包面積發放，屬于普惠性質的補貼，政策實施的目的是提高全體農民收入。但是，農民已分化為專業農民和兼業農民，農戶也分化為純農戶、農業兼業戶和非農兼業戶，非農兼業戶不再以農業收入為主，嚴格地說，他們已經不再是農民，農業補貼政策并不能提升他們種糧的積極性，進而并不能提高農業生產力，因此建議將農業補貼發給真正種糧的專業農民。二是以糧食產業為主線，實現縱向延鏈、橫向擴鏈。打造從農業生產資料到食物加工銷售全產業鏈，實現全產業鏈的融合發展，圍繞糧食產業，從糧食生產、加工、儲藏、包裝、物流、產品銷售各環節發展產業，以增加農民的就業機會和經濟收入。三是引導農民通過合作社、農村集體經濟組織等直接或間接參與到農產品產加銷各環節中，分享加工環節的收益，以增加農民收入。

(二)提升新農村建設對農業的拉動力，促進農業農村協調發展

社會主義新農村建設不僅包括鄉村建設，發展現代農業，還要充分釋放農業的多重功能[7]。在新農村建設過程中要注重挖掘其對農業的拉動力。一是鄉村建設要適合農民生產生活需求，不能過于鋪張或過于緊縮。過大，會浪費各類資源；過于緊縮，則無法滿足居民生活需求。二是發展的農業類型要與地區勞動力儲備情況相適應。三是提升鄉村服務業對農業的拉動力。近些年，東北地區一些鄉村利用資源優勢發展鄉村休閑農業、鄉村旅游業，但這些產業與農業的關聯性較低，對農業的拉動力較弱。為解決此問題，建議開發一些滿足服務業需求的農產品加工業，通過帶動農產品銷售，提升休閑農業、旅游業對農業的拉動力。

(三)推動農村勞動力雙向流動，為農業農村的協調發展提供高素質農民

黑龍江和吉林均提出要爭當農業現代化的排頭兵，(3)吉林2015年制定了《吉林省率先實現農業現代化總體規劃(2016—2025年)》，黑龍江2016年出臺了《關于加快發展現代農業，爭當全國農業現代化建設排頭兵的意見》。這勢必要通過發展數字農業、精準農業、智慧農業等發展現代農業，這均離不開具備專業知識的現代化農民。農村勞動力的蓄水池要適合農業可持續發展的需求，不能過多或者過少。過多，會導致農民收入較低；過少，則會提高農業生產成本，不利于發展多種產業。針對東北地區農村勞動力流失嚴重的現狀，建議東北地區推動農村勞動力實現雙向流動。一是以擴大農業經營規模，發展規模經濟來應對農村勞動力的轉移；二是要吸納更多懂農業、愛農村、愛農民的勞動力回流到農業農村，以優化農業勞動力結構，為農業農村的協調發展提供高素質農民。

(四)拓展脫貧攻堅成果，鼓勵貧困村與非貧困村在產業和鄉村建設方面融合發展

在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，拓展脫貧攻堅成果，推進鄉村全面振興。一是通過優化人力資源、落實科技推廣、進行電子商務營銷培訓等措施，幫扶和壯大脫貧產業，使之盡快進入成長期。二是鼓勵扶貧產業聯合發展。東北貧困鄉村已經建立起數量眾多的小產業，然而很多產業類型趨同、面臨的問題相似。建議這些產業集中資源解決缺技術、缺人才、缺營銷能力等問題，通過融合發展實現聯合發展，推動鄉村產業興旺。三是鼓勵貧困村與非貧困村在產業發展、鄉村建設方面融合發展，“實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡”[8]。

(五)加快數字技術與“三農”深度融合，推進“三農”協調發展

數字技術讓“三農”聯結得更加緊密。智能農機裝備、農業無人機等數字化農業技術可以改變傳統農民的勞動方式，降低體力勞動的投入，改善工作環境，提高農民的幸福感，從而提升農業的吸引力，有利于實現農業和農民的協調發展；土壤監測系統、智能溫室、智能灌溉等數字化技術能夠節約資源、降低生產成本、提高農產品質量，有利于農民增收和鄉村綠色生態環境建設；網絡銷售技術可以將市場和生產基地聯結起來，提高農產品質量的可信度，有利于擴大農產品銷售，實現農民增收；可視化數字技術能夠為消費者提供隔空檢視服務，方便達成合同，有利于鄉村旅游、民宿等服務業的發展；數字信息技術可以準確掌握農民就業的空檔期和不同地區農業農村對勞動力的需求信息，為農業農村快速精準地提供合適的勞動力，解決農業農村勞動力的供求對接問題。東北地區農業產業結構、鄉村建設水平和農民收入相似度較高，為數字鄉村的發展提供了良好的條件，但東北地區數字鄉村發展水平還不高。根據農業農村部信息中心發布的《2020全國縣域數字農業農村發展水平評價報告》看，東北三省均在全國平均水平以下。因此建議東北地區加快數字技術與“三農”的深度融合，讓“三農”搭上數字技術“無形之網”，進一步釋放農村的發展潛力，提升農業生產能力，拓寬農民增收渠道。

(六)利用現代服務業，提升“三農”間的相互拉動力

農村現代服務業的發展可以將“三農”更加緊密地粘合起來，提升相互間的拉動力。一是能夠實現勞動力資源共享，解決家庭勞動力不足問題；二是能夠提供全產業鏈服務，提高農業生產效率，實現“增質增效”；三是可以打破以“戶”為單位的封閉式經營，為農戶提供現代生產要素，引領小農戶參與現代農業發展；四是能夠吸納農村富余勞動力，增加農民就業機會；五是能夠為農村居民提供更加便利的生產生活服務。農村現代服務業的發展是新農村建設的重要內容，是實現“宜居宜業”的重要途徑。農業服務業是一個戰略性的大產業，現在到了一個非常關鍵的發展機遇期，我們應抓住這個機遇，加快發展農業服務業，推進現代農業發展[9]。首先，應注重農業全產業鏈服務能力的提升，完善服務內容，提高服務效率和服務質量，幫助農戶解決產前、產中和產后面臨的困難，降低生產成本，提高經營收入；其次，應大力發展農業農村數字化、智慧化服務業，打造一批“滴滴農服”平臺，發展共享服務業，盤活現有資源要素，促進農業發展和農民增收；再次，應鼓勵實力強的企業將服務業做大，將服務對象的范圍逐步在東北地區普及。

(七)充分利用農村集體經濟組織這一載體，推動“三農”協調發展

農村集體經濟組織是實現農業與二三產業融合發展的有效載體，是新農村建設的主要力量。目前，東北地區農村集體經濟發展整體落后，存在村集體經營性資產較少、管理經營型人才緊缺、發展產業能力不強、集體資產增值效果不佳、農村集體經濟組織帶動農民增收的能力不強等問題。建議一是將農村集體經濟組織打造成聚集農村人才要素的重要平臺。建立健全農村集體經濟組織內部管理機制，注重人才隊伍管理建設，特別要重視農村集體經濟組織帶頭人的選拔。以村干部委派、培訓、社會招聘等方式支持農村人力資源發展，提升農村集體經濟組織的發展能力。二是積極探索“農村集體經濟組織+”等發展模式。通過“村集體經濟組織+農戶”“村集體經濟組織+專業合作社+農戶”“村集體經濟組織+農戶+企業”等多種聯結方式，將社會資源引入到現代農業農村發展中，將分散的農戶組織起來，提升“三農”發展內生動力。