“審執分離”下民事執行的困境與出路

王君偉

大連市沙河口區人民法院，遼寧 大連 116033

2014年，黨的十八屆四中全會提出了審判權與執行權應當相分離，2019年，最高法針對審執分離體制改革提出了五年綱要計劃，到2020年，最高法在工作報告中提到“基本解決執行難”成果［1］。審執分離提出后，試點地區積極創新和探索針對“執行難”的有效模式并取得了長足的進展。隨著我國司法體制改革的逐漸完善，省一級法院在人財物的統計管理方面已經取得顯著成效，為民事執行工作的順利運行提供了客觀保障。而各地區針對執行難也積極從自身特點出發，創新模式，探索制度。學術界更是針對這一問題積極研究并提出改革方案。但無論是理論上還是實踐中，“執行難”一是缺乏可操性強的理論依據，二是缺乏統一規范，導致“審執分離”在優化民事執行效果的同時，也滋生了新的問題，如違反執行程序、不作為執行行使權、“裁執混同”導致腐敗滋生等，這些問題的日益嚴重正成為新的難題，阻礙著執行權的實施［2］。

一、“審執分離”下的民事執行現狀

（一）“執行亂”公正缺失

隨著民事案件急速增長，執行亂象也愈演愈烈，不遵守執行程序、違法執行等問題頻頻發生。

執行違法問題嚴重。執行違法指的是執行人員在操作過程中，違反相關規定非法行使民事執行權的現象。執行違法不僅在實踐十分常見，如對被執行的款項實施非法占有的，在采取強制執行措施前，未按照程序通知當事人等違反執行規定的行為［3］，隨著執行違法問題的暴露以及相關監督和制約措施的出現，一些執法人員更是看似合法地行使執行權，實則確實違反了執行程序，即看似合法實則違法的情形，如以為了完成本年度案件的執行結案率為由，對于當前沒有財產可以被執行的案件，在年終的時候對民事執行案件予以撤銷，次年再針對被撤銷的執行案件，以“新發現財產”［3］為由重新啟動。

執行不作為問題頻發。執行不作為，集中體現在需要執行人員依法主動行使職權的事項當中。在民事執行案件中，常常會發生轉移財產的問題，例如當事人為了逃避執行會在執行前以離婚的方式將財產轉移到配偶名下，以此來躲避法院的強制執行，針對這類行為，法院應當依職權對轉移財產的行為依法予以制止，以用公權力保護申請執行人的合法權益。而執行人員不作為正發生在這一階段。當執行人員發現被執行人以逃避執行為目的轉移財產時，并未依職權予以制止，而是對該行為放任不管，這直接導致申請執行當事人合法利益無法得到滿足。此外還包括對符合解封的財產不予解封的問題等，這種執行不作為的消極執行權行使現象比比皆是。

（二）執行效率低下

民事執行權包括執行裁決權和執行實施權，前者屬于司法權，后者則屬于行政權，民事執行權的雙重屬性，要求其必須確保執行效率的高效、迅速，只有高效的執行，其司法價值和執行價值才能得到體現。

法院民事判決結果的實現依賴于當事人的執行，但大多數的當事人內心都是拒絕執行的，接受度很低，這就依賴于民事執行權的行使，但當前，我國民事執行權的執行效率并不高，主要表現為：

對被執行人的財產查找難度大、效率低。為了躲避財產被強制執行，實踐中，被執行人轉移財產的現象數不勝數，例如通過虛假離婚的方式將財產轉移到配偶名下以躲避被執行的情形，以及虛假訴訟、設立關聯公司等轉移財產的情況［4］。而當前我國誠信系統尚在初步建立階段，很多非法轉移的行為無法得到有效的發現和制約，當執行機關調查被執行人財產時，被執行人可能很早就將財產轉移了，很難查清其財產的真實狀況，保障債權人的合法權益也就無從談起了。

地方保護主義屏障。在涉及到異地執行問題上，大多數的外地法院或政府機關對于被執行案件的協助是十分消極的，這主要是出于對地方利益的考量。雖然公檢法以及政府部門都屬于國家公權力機構，但出于對所在地區利益的保護，如協助執行案件的實施會對本地區經濟發展造成巨大損失的，協助方就會消極對待執行案件，更有甚者會采取一些方式阻撓被執行案件執行的開展，這種從內部消極或阻礙執行的情況對于執行來說更是一大難題。

二、“審執分離”下民事執行難原因分析

（一）執行裁決權與執行實施權相混同

目前，我國法院系統已經基本實現了“審執分離”，執行權不再由審判庭享有，而改為由執行局執行。但這一改革并不徹底，既沒有明確執行局行使的具體職權是實施權還是裁決權的某一個還是兩個都行使，這就導致“裁執混同”現象嚴重，如民事執行行為超出必要性與合理性維度的濫用現象［5］，如執行人員在行使執行權時濫用強制執行權，對當事人的財產違法執行的現象；如消極行使執行權導致申請人合法權益受損的不作為現象。權力集中所產生的“裁執混同”，為腐敗問題的出現提供了便利，執行局負責執行權的實施，同時對當事人提出的執行異議又負責裁決，這就導致當執行局收到當事人提出的執行異議而執行局本身不認為或不愿接受時，就會出現無視當事人申請的情況，導致當事人享有的申請異議權形同虛設，而在執行局內部則無疑就是典型的“一言堂”，而在“一言堂”的環境下，任何依法而行的執行程序，都會因各種內外因素導致無法正常執行，如該執行的未執行或不該執行的強制執行等情形，這不僅損害了當事人的利益，更嚴重損害了司法權的公信力。

（二）缺乏完善的執行系統協助機制

前文中提到執行效率低下的原因之一是地方保護主義阻撓，而歸根結底是缺乏完善的執行系統協助機制，導致執行協助僅憑協助人的意愿來實現，一旦出現因消極不作為或利益考量而抵制或拒絕協助的情況，卻沒有行之有效的監督機制來對此行為進行監管，導致執行率不高。協助系統缺失導致的問題最直接體現在跨區域執行案件和委托執行案件中，這類案件的執結率長期在40%以下，就是因為各地區的相關單位或部門在面對外省到本省強制執行的案件時，出于各種私人原因的考量往往不積極配合協助執行，導致民事執行活動的開展舉步維艱。此外，執行多涉及房屋、財產等，必然就要與房管部門、銀行等機關之間開展合作，但法院與上述部門之間并沒有協助協議，與公安機關、人民銀行等部門也不存在聯合發文、會議紀要等文件作為協作依據，導致協助工作缺乏規范化和常態化。

（三）缺乏民事執行權運行監督機制

缺乏有效的民事執行權運行監督機制。當前，在“審執分離”背景下，執行局既實施執行裁決權，同時行使執行行使權，但兩權力之間并沒有有效的相互制約。實踐中，執行裁決權可以裁決執行權行使過程中的實體和程序問題，這實現了裁決權對行使權的反向約束，但執行權職能實施執行裁決的結果，卻無法對其裁決是否合法進行制約。此外，當前對民事執行工作負有監督職權的機構只有檢察院，監督機構單一，此外監督方式是檢察建議或抗訴等，此類監督屬于外部監督，并無法從內部對其執行權的運行進行監督監察，此等情形下，即使檢察院能夠發揮有力的監督作用，但由于檢察機關事務繁重，人員有限，其監督效果仍舊大打折扣，加之與同級法院之間的“合作關系”，往往導致監督只是一句空談，并沒有實際效用。

三、“審執分離”下民事執行的新出路

（一）構造合理的民事執行模式

通過“審執分離”試點地區的執行模式改革，在我國試點區域內出現了多種執行模式，如上海將執行裁決權與執行實施權進行明確劃分，由審判庭負責執行裁決，由執行局單獨負責執行實施，實現執行效率的提升和增加威懾力；再如四川針對被執行人財產難以及時發現的問題設立了技術部門，由技術室負責被執行人財產的查找工作等等。對比國內各試點區域的改革模式，都是選擇了“深化內分”的模式。可見，積極開展民事執行的“內分”，構建合理的民事執行模式是針對“審執分離”下新的執行難問題的有效解決途徑。

針對“裁執混同”的問題，要從實體權和程序權的角度出發，將執行中屬于實體權的民事執行裁決權單獨分離出來，這一改革的主要目的是避免程序與實體混為一談，明確裁決是裁決，執行是執行，裁決與執行必須分屬兩個權力部門行使，而不能由一個部門既進行裁決，又負責執行。同時還要將與裁決和執行相符的事項進行分離，即依附于實體裁決權的爭議性裁決事項剝離開執行程序，以達到執行裁決權和執行實施權涇渭分明、互不干涉的狀態。例如，法院可單獨內設“執行裁判庭”，負責行政權的審判和裁決，包括執行異議之訴、變更追加執行當事人的裁決、公證債權文書的執行力審查等，其與普通審判庭地位相同。

明確執行局專門行使執行實施權，明確執行局的職能唯一。執行權作為一種行政權，追求高效是其內在要求，因此，要明確執行局負責民事執行案件的執行權的實施，包括搜查被執行人財產、開展具體執行措施等，將裁定權剝離于執行局外，并規定執行局隸屬于同級人民法院和上級執行權的領導，從管理上和職能上優化執行局執行實施權的有效開展。

（二）推進執行信息化建設

提高民事執行效率依賴于執行透明度的提升，開展民事執行信息化建設，能夠在優化執行流程管理的同時，提高執行透明度，保障執行效率。

一是要構建健全的執行管理流程，法院可以將立案、審判階段的信息通過信息系統告知當事人，告知其保全申請與強制執行存在風險，引導當事人盡早對債務人財產加以關注，及時行使訴前/訴中的財產保全權利，從當事人處降低債權人轉移財產的風險，減少執行人員追查債務人財產的工作量和難度。

二是將信息透明公開落實到執行全過程，包括執行立案、財產查找、強制措施等，通過透明執行，實現對執行的全程監督、記錄，方便當事人查詢。此外，通過構建統一執行案件信息管理系統，將與執行相關的信息，如房管、車管、稅務、銀行、工商等都納入其中，有助于協助執行的開展。

三是開展法院信息化建設，完善執行信息化體系，主要通過信息化將執行相關的事宜及時準確記錄在信息檔案中，能夠從源頭上對導致執行難的問題，如違法執行、執行不作為等現象加以遏制，確保執行效率的提升。

（三）完善民事執行監督機制

完善民事執行監督，必須從內外兩個角度構建監督機制。

內部，構建“雙重領導”體制，落實執行局內部監督。“雙重領導”制度就是要從直屬和同級兩個方面、從縱向和橫向兩個角度進行雙重監督。具體指的是，執行局在縱向結構上，接受上一級執行局的監督指導，當發現執行局存在不正當執行權實施行為時，上級執行局應予以提出并糾正；若發現其存在違法的執行權行使時，則應依據職權追究其行政責任。在橫向結構上，執行局還應接受同級別的法院的監督，集中體現在執行權的裁決權方面，即由執行裁決庭，對當事人提出的執行異議進行審查核實，若違規或違法情況屬實的，則做出相應的裁決。通過審判監督與行政監督相結合的監督模式提高其執行的正當性與合法性。

外部，完善外部監督制度。外部監督主要包括檢察監督和監察監督。檢察機關雖然具備監督執行事務的職能，但實際功效卻不盡如人意。對此，檢察部門要行使好自身的監督權，例如，檢察機關可以針對執行案件定期抽查，通過定期抽查的方式，以一定概率來發現執行中的違法問題，以此能夠避免因工作繁忙導致檢察權行使不到位的情況。此外，當事人可以通過抗訴和檢察建議的方式申請監察部門來監督執行客體。完善監察監督機制主要是針對民事執行中可能發生的任何違反執行法定程序、違反執行相關法律規定的行為進行監督，當事人在發現執行中存在上述問題時可以向監察機關反映情況，由監察機關調查核實后對核實的貪腐行為進行責任追究。

四、總結

民事執行模式的改革不是一蹴而就的，在“審執分離”背景下，要完善民事執行模式，提高民事執行效率，打破新環境下的民事執行困境，需要從實踐出發，積極發現問題，探索新模式。本文針對“審執分離”背景下民事執行的新困境進行分析，認為必須將“審執分離”的改革貫徹得更加徹底，打破“裁執混同”，由內而外地推動“內分”模式建立，完善內外監督，才能從根本上改善民事執行難的問題，切實提升民事執行效率。