中國檢察官職業保障制度的背景現狀和完善路徑

安樹旺 張淄博

1.青島理工大學，山東 青島 266520；2.山東政法學院，山東 濟南 250014

一、中國檢察官職業保障制度的背景及現狀

（一）中國檢察官職業保障制度的建立背景

檢察官職業保障制度是司法制度的重要組成部分，是為了保證和落實檢察官依法履行職責，避免外界非法干涉檢察權的行使，而在檢察院內部系統內和外部建立的制度體系。檢察官是法律的捍衛者和執行法律的監督者，檢察權是檢察部門在憲法和法律的規定下，依法正確執行監督的權力，是國家權力在社會現實生活中的體現。而作為個體的檢察官，是現實生活中執行檢察權的主體，因此需要建立特殊的檢察官保障制度，從多方面多維度做好對檢察官依法履職行權的保障，使檢察官全身心地投入到檢察工作中。

我國檢察官職業保障制度涵蓋的范圍較廣泛，檢察官職業保障制度主要包含以下幾個方面：職業權利保障、職業身份保障、職業收入保障、職業安全保障。職業權利保障就是檢察官依法履行檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的非法干涉。職業身份保障是指檢察官的招錄、任用、遴選都要依據法律的規定，按照一定的程序進行，檢察官的身份一經確定，非經法定程序或法定理由不得隨意更換、免職、降職等。職業收入保障指的是檢察官的收入應當與其身份、職責等相一致。職業安全保障是指檢察官在從事檢察過程中，要保障其人身不受到案件利害關系人的打擊、報復、陷害等危及人身安全的威脅。

（二）中國檢察官職業保障制度的現狀

從目前看，我國檢察官職業保障機制還不夠系統，職業保障受到許多社會人為因素的干擾，有的在檢察工作中，不遵守組織紀律、法律法規，根據主觀思想去做出決定，甚至檢察機關為了利益而指揮檢察官開展相應的工作，制約了檢察工作的開展。另外，檢察官在辦理案件期間因為案件本身受到不公正的責任追究，阻礙了檢察官辦理案件的積極性。其次，司法體制改革后，入額的員額檢察官與其他兩類工作人員相比工資上差距太大，同時員額制檢察官名額有限，造成了晉升空間有限，部分檢察人員流失，從現在看，檢察官單獨職務序列配套的薪酬保障制度尚未真正建立，檢察官待遇提高的期望值與現實相比差距較大。最后，職業安全保障方面的保障制度還不夠完善，檢察官和檢察工作人員因公犧牲、意外傷害等相關保障制度沒有跟上，相關的待遇沒有落實完善。

二、中國檢察官職業保障制度建立的意義

司法工作人員是法律的生命線，司法公信力需要由人來維護，檢察官是堅守正義的最后一道防線，在訴訟中扮演著十分重要的角色，特別是在刑事訴訟中，檢察官起著偵查與審判的銜接環節，承上啟下，必須保證檢察工作的公正。建立檢察官職業保障制度有利于檢察官在履職工作中保持廉潔正派的品質，有效抵御丑陋的市儈風氣，保證國家公權力得到正確履行。國家職業保障體系的建立所給予檢察官在社會中的生活水平和社會地位，也決定了檢察官在依法履責中實際具備的抗壓能力，有效地保證司法工作公正、公平、有序地進行。

中國的檢察制度除具有檢察職能外，我國《憲法》還賦予了其法律監督的職責，對司法工作人員的監督、對公民的監督，給予了檢察機關很大的自由裁量權，但是這也很容易導致行政權力的膨脹，威脅公民個人的權利。黨的十八屆四中全會提出了探索檢察機關提起公益訴訟制度，這些是《憲法》賦予檢察機關法律監督的職能，進一步對檢察官隊伍提出了更高的要求和標準。檢察官履行職責，并不是僅僅代表檢察機關，而是代表《憲法》賦予的法律監督的地位，如果面對其他行政機關、社會團體、個人的非法干涉而退卻，勢必會弱化檢察制度的社會效力。檢察官是實施檢察制度的唯一主體，更是保證司法的純潔性和公正性的代表，如果連其本身的正常履職都受到社會大眾的質疑，我們的司法公信力又有什么威信可言。檢察官本身應當遵守檢察官職業準則，不超越權力邊界，保證檢察群體的職業榮譽感。檢察官不可避免地要面對來自各個群體的壓力，要使檢察權行使的各個環節保持獨立地位，避免檢察權本身和檢察機關的憲法地位受到挑戰，這成為司法體制改革需要解決的問題。［2］構建科學合理的職業保障體系可以從多方面保障檢察機關的檢察權，讓司法過程更加透明。

三、中國檢察官職業保障制度的不足

（一）未建立獨立的檢察官職業保障制度

檢察權的行使受到司法地方化和行政化影響嚴重，檢察機關辦理案件所需要的各方面都要依賴于地方來解決，導致檢察官在履行職責時無法擺脫地方行政機關的干擾。檢察官的錄用與晉升受到其他行政機關的制約，無法適應現在社會發展中案件增多的需求。檢察官的相關權利、保障沒有明確規定，有的主張權利還要借鑒公務員法等其他法律規范。沒有健全的檢察官職業保障制度，甚至是從事檢察工作的人員自身都對此缺乏足夠的了解，更別說普通的社會大眾，他們并沒有認識到檢察工作是充滿風險的，檢察官也是需要得到充分的尊重和保護的。現在我國的《檢察官法》對檢察官群體的保護規定只是一個原則性的規定，缺乏具體的規范化和實用性，因此應當建立完善的檢察官職業保障制度的法律。

（二）員額制檢察官改革不符合實際需求，晉升空間有限［3］

檢察官員額制改革與檢察官辦理案件終身負責制兩者是統一的，員額制改革意味著只有入額的檢察官才是依法辦理案件的主體，但是39%的員額比例在實際的辦理案件過程中是不能滿足辦理案件的需要的，案件多而辦案人員少的問題非常突出，在這樣的大前提下，案件增多，員額制法官的人數是相對固定的，一般是一年一調整，增加了檢察官的工作數量，弱化了質量，從而影響檢察官的司法公正。受客觀體制影響，員額法官中除具有一定行政級別的領導外，從事專門辦案的員額法官數額更是少之又少，在一定程度上大大影響了助理檢察官的積極性，形成了惡性循環。

員額制改革還存在檢察官入額標準上未做出明確規定、入額程序不完善、未完善員額退出機制等問題，這些問題都導致了員額制改革的不確定性，員額制人數比例偏低，未建立完善的檢察官職業晉升保障制度［4］，導致檢察官看不到晉升的希望，另外入額的法官與未入額的法官在經濟收入上有20%左右的差距，從而致使一些未入額的法官走出檢察機關，流入社會，造成了人才的流失。

（三）未建立完善的薪資、保險、意外傷害等經濟保障制度

與經濟保障制度最直接相關的就是檢察官的工資收入水平，目前為止，隨著員額制檢察官改革的深入，入額檢察官的工資相較于以前有了30%的提高，雖然未入額的檢察官的工資也有所提升，但是與入額相比有20%左右的差距，仍舊處于一個較低的水平，雖然有一系列的津貼和辦案經費的發放，但是相對于檢察官的工作強度來說，仍舊是不成正比。另外，檢察機關的各項經費都依賴于地方財政的支付，隨著這兩年我國經濟環境的變化及貿易戰的發生，我國地方財政處于一個困難時期，特別是偏遠地區，已經連正常的工資發放都很困難。如果一個職業都不能滿足從業人員日常的生活需求，又談何職業認同感和自豪感，因此要建立檢察官獨立的薪酬體系，完善相關經濟保障制度，使檢察官真正解除后顧之憂，全身心地投入到檢察工作中來。

四、中國檢察官職業保障制度的完善

（一）加強職業權利保障，保證檢察官行使檢察權不受非法干涉

進一步完善相關立法，建立系統的監督機制，保障檢察官在行使職權過程中不受外部因素的影響。檢察機關行政體制將由上級檢察機關和同級政府領導改為獨立垂直管理，僅受上級檢察機關領導，將檢察機關從地方行政管理編制中剝離出來，擺脫人、財、物等方面對地方依賴的現狀，在檢察機關內部建立人員分類管理制度，明確各人員分類，從而對履行檢察職責的人員做好檢察官的職業保障。做好內部監督，保障檢察官履行職務時不受內部因素制約，落實好辦案責任追究制、檢察官業務監督制度和檢察官懲戒制度。規范案件辦理流程，加強刑拘直訴、認罪認罰等輕刑快辦案件制度適用，提升案件辦理效率，減少案件中間環節外圍干預，提升案件辦理質效。進一步擴大檢察官監督權，在完善對犯罪偵查活動和法院訴訟活動進行監督的基礎上，增加對監獄、拘留所或其他采取強制措施場所的執法監督，為保障上述相關權利，就需要從國家法律層面來確保這一職權的履行。

（二）做好檢察官職業規劃，完善晉升渠道，保障職業收入

建立適合檢察官職業特點的招錄、選任、考核、退休、懲戒等制度，為檢察官的職業生涯做好規劃，將各方面保障制度化、規范化。建立與檢察官工作性質、強度等相符合的工資制度，按照《檢察官法》與其他公務員做好區別，建立獨立的檢察官工資序列。落實好檢察院日常的經費保障，將檢察院財政從地方上剝離，與垂直管理相一致。完善員額法官考評考核機制，將真正有意愿、有資格、有能力、想干事的人充實到辦案一線，將辦案數量、質量、業績表現、理論水平、業務能力等作為量化指標實事求是地記錄下來，體現在案卷上，通過實實在在的業績考核確定員額人選，在提供公平競爭的基礎上，形成一個積極謀事干事的良好氛圍，既能切實緩解一線辦案壓力、提高案件質量，又能真正做到能勤者上、慵懶者下。暢通晉升渠道，增加員額制法官的名額，擔任行政領導職務的不得作為員額法官人選，建立員額法官專職任職制，切實提升員額專注度，有利于提升辦案效率，從根本上提高檢察官對檢察事業的認同感和歸屬感，將人才留在檢察隊伍中。

（三）建立檢察官人身保護制度，完善相關立法，降低檢察官職業風險［5］

檢察官是維護司法公正的主體，首先自身要嚴格依照法定程序履行職權，保證程序、實體正義的伸張。即使這樣，檢察官自身也會因為客觀原因遭受各種威脅和傷害，切實保護好檢察官的人身安全，降低檢察官職業風險，是完善檢察官職業保障制度的落腳點，如果連檢察官自身安全都得不到保障，自己的權利都得不到維護，開展檢察工作的意義就不復存在。專門制定相關法律，對從事檢察履職工作而進行打擊、報復的嫌疑人進行處罰，保障檢察人員的從業風險。完善意外傷害、因公犧牲等保障制度，切實保護檢察官各項利益。進一步完善律師援助制度，要與司法行政機關做好銜接，完善法律援助機構在人民檢察院等場所的派駐值班，及時做好為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、代理申訴或控告等，切實提升犯罪嫌疑人、被告人對法律適用的規范性，從根本上避免因程序瑕疵造成檢察官職業風險。強化檢察官職業技能培訓，圍繞刑拘直訴、認罪認罰等輕刑快辦機制開展定期培訓，切實加強檢察官適用能力，在提升辦案效率的同時，降低辦案風險。

五、結語

要實現中國檢察官制度走上更加職業化的道路，就應當建立完善的檢察官職業保障制度，形成公平、公正、高效、權威的司法執法環境［6］。檢察工作是一項政治性很強的工作，既需要一定的業務水平，也需要一定政治覺悟。強化檢察官職業保障需要一手抓業務工作，一手抓政治保障，兩手抓兩手都要硬，只有把講政治抓實，隊伍建設才能上得去，各方面保障制度建設才有意義。檢察官職業保障制度是一個長期需要堅持完善的系統工程，不可能在短時間內一蹴而就，要不斷強化政治保障，將為人民服務落到實處。強化組織保障，建設按程序選人用人的導向。強化紀律保障，打造忠誠干凈擔當作為的檢察隊伍。強化改革和技術保障，促進檢察技術與業務辦案深度融合。要以習近平法治思想作為引領，努力推動檢察工作高質量發展，以更好地適應社會發展和檢察工作的與時俱進的要求，建立有中國特色的檢察職業保障制度，促進中國特色社會主義法治建設。