社會治安治理視域下“交所合一”基層警務新模式研究

王勇利 史興旺

1.山東警察學院治安系，山東 濟南 250200；2.山東警察學院刑事科學技術系，山東 濟南 250200

時代發展的需要對公安機關社會治理能力和水平提出了更高的要求，創新基層警務模式、形成平安聯創工作機制、健全社會治安協調聯動機制、完善社會治安治理體系，對彌補傳統基層警務模式不足、滿足社會多樣化治安需求、提升公安機關社會治理效能、推進社會治安防控體系現代化、實現我國治理體系和治理能力現代化的目標任務，尤為重要。

2021年3月，在四川成都召開的全國治安管理工作座談會上公安部明確要求，要進一步打牢社會治安基層治理的根基，在新形勢下，持續改進派出所工作，將“楓橋式公安派出所”創建工作同“一室兩隊”改革同步進行，不斷提升社會治安掌控力。本文以創新社會治安基層治理模式這一現實問題為總抓手，以目前傳統基層警務模式現狀以及出現的弊端為出發點，分析了基層交警中隊與派出所兩警融合一體化具體實施方式，通過闡述“交所合一”的必要性、迫切性以及現實意義，為實現“一警多用”“一警多能”的“交所合一”新型警務模式提供可行性參考。

一、傳統警務模式下基層派出所、交警中隊問題現狀分析

自我國實施全面深化改革開放以來，我國經濟活力不斷釋放，國民經濟得到迅猛發展，與此同時，新舊文化交融，新舊觀念交織引發的社會不穩定因素增加，隨之而來的是違法犯罪種類不斷增加、層出不窮。面臨著日益嚴峻的多重挑戰，基層傳統警務機制模式矛盾突出，基層公安機關在打擊各類違法犯罪中底氣不足、后勁不夠，派出所、交警中隊機構設置和工作模式上的問題逐漸暴露，派出所、交警中隊的執法勤務模式，傳統警務機制亟待改革完善。

（一）基層警力嚴重不足，“零碎化”現象突出

基層派出所是保障社會穩定和公共安全最前沿的平安堡壘，擔負著社會治安管理，維護公共秩序，保障人民生命財產安全，保障國家長治久安的重大職能任務。派出所既要履行管理職能，又要提供相應的社會服務，對維護社會大局穩定、建設平安中國意義重大。但是，近年來，我國社會不穩定因素不斷增加，違法犯罪種類多樣、數量巨大的現實社會治安狀況，使得我國基層警務工作量不斷加大、警情類型逐漸多元，同時，我國基層警力不足的狀況更為嚴峻，在多重壓力與挑戰下，基層派出所面臨著嚴重警力不足以及產生的其他次生問題的嚴峻考驗。

近年來，我國居民總體收入和消費水平穩步提升，交通道路不斷延伸，我國機動車數量呈現“井噴式”增長。據公安部統計，截至2021年3月，全國機動車保有量達3.78億輛，其中汽車2.87億輛［3］，交通問題形勢也變得更加嚴峻，這無疑對基層交警勤務產生巨大的挑戰，交警中隊警力不足問題也日漸顯現。交所兩警在面對著社會治安管理和交通管理的重重壓力下，警力不足的問題已經成為嚴重影響我國基層社會治理的痛點。我國目前的警務模式過度強調一警一用，面對基層警力嚴重不足的狀況，過分強調一警一用，造成警力“零碎化”問題嚴重，則會使基層所、隊警力不足的狀況變得更為嚴峻。

（二）人、財、物資源配置不合理，內部運行成本高

派出所擔負社會治安管理、違法犯罪案件查處任務，交警中隊負責交通管理，二者擔負的職能任務不同，在運行模式上也相對獨立，則會出現內部運行成本過高、行政資源浪費的問題。交警中隊和派出所分別占用著兩種不同的社會資源，各自占有的人力、物力、財力等資源往往不能共享，比如農村鄉鎮派出所用來巡邏執勤的車輛不足，而交警中隊車輛相較于派出所是比較充裕的，在本身車輛不足的情況下，如果執勤車輛發生損毀，無法協調車輛時，往往很難利用上交警中隊閑置的車輛，一定意義上講就浪費了社會資源。

公安機關占有的社會資源在一定意義上講是一定的，不同警種和不同機關所占用的資源之間不能有效共享，資源閑置問題突出，就無法實現資源的科學配置、充分利用，存在著人力、財力、物力配置不合理，社會資源的浪費狀況，嚴重制約著我國公安機關實現公共資源的合理配置、有效利用的目標。

（三）“交所”職能交叉，權責交疊，協作不暢

在傳統警務機制中，基層派出所、交警中隊職能劃分相對獨立，兩警各自運行。這種警務機制在制度和政策安排上合理合規，從原則上分析不存在問題，但在具體的警務實踐中，往往出現兩警職能有所交叉、權力責任有所交叉重疊的問題，在出現問題時，交警中隊和派出所可能會互相推諉，不擔當、不作為。［1］在警情處理中，由于二者協作十分不暢，則會浪費及時化解各類社會矛盾的機會，從而導致問題加劇、矛盾更為尖銳，公安機關的社會管理效能大大削弱，基層社會治理水平受到嚴重影響。［1］

二、“交所合一”基層警務新模式的含義和特點

所謂“交所合一”，簡言之，就是把交警中隊同基層派出所進行融合，整合原交警中隊職能任務以及警力、財力、物力等資源，由派出所進行統一管理，全面整合原交警中隊、派出所全部業務和職能任務，實現交警和派出所民警合署辦公、聯合執勤。“所隊合一”警務模式的探索可以追溯到2004年，湖北省秭歸縣首先開展了“交所合一”警務體制改革試點，把農村交警中隊和派出所整合起來，有效緩解了當地警力不足的現實狀況。據當年數據顯示，通過兩年改革，在2006年，全縣交警協助其他部門偵辦各類案件80多起，全縣入室盜竊等案件降低9.1%［4］，改革成效十分顯著。

2018年以來，江西省吉安市、內蒙古自治區通遼市等多地公安機關先后進行基層警務模式改革試點工作，截至目前，已經有山東、內蒙古、河北、甘肅等14個省份在探索“交所合一”警務模式。通過這種形式的勤務機制和警務模式改革有效彌補基層警力不足，實現一警多用、一警多能的改革目標任務，致力于構建治安管理與交通管理相統一，保障安全與服務人民并重的基層警務新模式。

（一）一警多用、一警多能的特點突出

在傳統基層警務模式中，派出所和交警中隊分處兩地辦公，各自擔負不同的社會管理職能，運行模式也相對獨立，交警、派出所民警各有所司，分管治安和交管兩個不同領域，兩警種差距尤為明顯，呈現出一警一用、一警一專的特點。在“交所合一”的模式下，通過頂層制度設計，巧妙地將交警、治安警這兩警融合起來，戴“藍帽”的派出所民警既能夠進行社會治安管理，又能夠進行交通管理，實現一種警力多種用途、一種警力掌握多種警務能力，一警多用、一警多能是“交所合一”警務模式有別于傳統警務模式的突出特點。

（二）各種警務資源科學配置，有效利用

推動“交所合一”、兩警融合的改革，能夠在一定程度上破除傳統警務模式中兩警資源配置不合理，資源之間不共享，不能有效利用的弊病，有利于打破兩種資源的壁壘，將資源更有效地放在需要的位置上。在交警中隊和派出所占用的兩種社會資源進行整合中，可以有效盤活閑置的財力、物力等各種社會治安資源，進行資源的合理配置，使得兩種資源都能夠得到有效利用，從而實現各類警務資源真正意義上的價值，更好地服務于社會治安治理，同時基層社會治安綜合治理水平和治理能力能夠得到有效提升。

（三）較適合農村鄉鎮派出所，普適性不強

“交所合一”更適合農村鄉鎮派出所，城市城區不宜實行，這也是“交所合一”警務模式的一個弊端所在，相較于農村，城市城區經濟水平較為發達，人口規模大，社會治安狀況更為復雜，各類案件的發案頻率要遠高于農村，派出所所承擔的治安工作任務艱巨。同時，城區道路通達程度更高，交通更為便捷，各類交通工具數量眾多、結構復雜，也造成城區交警所承擔的交通管理任務量遠超農村。實踐表明，在這種客觀狀況下，如果將交所合一、兩警融合，往往會導致基層警力更不夠用、民眾滿意度降低、社會治理狀況更差的尷尬局面。從目前我國公安工作實際出發，“交所合一”的警務模式改革還是更適合各類警情較為簡單的農村鄉鎮派出所。

三、完善“交所合一”基層警務新模式的措施

（一）加強隊伍建設，強化政治素養

實行“交所合一”，首先要加強領導核心地位和公安隊伍建設，這是改革的重中之重，要始終堅持政治建警，不斷提升民警的政治素養，保持政治自律，在思想上、政治上、行動上，始終和黨的要求、方針政策保持高度一致。同時，要加強領導班子建設，基層派出所領導班子要挑起改革的重擔，勇于擔當，敢于亮劍與創新，還要具備敏銳的洞察力，面對我國社會治安狀況的深刻變化，及時發現改革中暴露出的問題，確保改革朝著理想的路徑進行。

在“交所合一”的警務模式改革問題上，始終聽從黨委統一部署，嚴格按照黨的要求進行探索，避免出現改革過程中“錯改”“亂改”的傾向，牢牢把握黨在公安工作改革中的全面領導、絕對領導權。

（二）合理劃分職責權限，改革領導體制

交所整合后，原派出所民警、交警中隊民警合署辦公，將原派出所承擔社會治安管理和違法犯罪查處的職能，交警中隊擔負的交通管理、交通執法的職能進行融合，改革后的派出所既有管理社會治安，又有管理交通的職能，派出所將增加交通管理方面的業務窗口，承擔業務辦理職能。將派出所和交警中隊由原來“五指分散”的狀況，轉變為“聚指成拳”的模式，更能有效地提升警務效率。

同時，變革派出所所長領導派出所、交警中隊中隊長領導交警中隊的傳統領導模式，實行派出所所長總負責制，落實各項任務，同時接受上級交警大隊的指導與考核。交警中隊中隊長的角色轉變為派出所副所長，具體負責交通管理方面的職能任務。

（三）完善相關體制機制建設，打通兩警業務壁壘

傳統警務模式中，交警、派出所兩警資源不能有效共享，具體業務方面存在很多壁壘和隔閡。實行“交所合一”、兩警融合警務模式，要從變革體制機制上下足功夫，完善相關配套機制，加大政策制度支撐，保障改革有章可循。政府有關部門要科學決策，深度創新，制定新策，適應警務模式改革的需要，不斷建立健全相關體制機制，不斷推進高效能的警務新模式的健全與完善。同時，還要從制度層面上下手，實現兩警融合制度化，才能更好地打通兩警的業務壁壘，從而實現兩警資源的科學配置、有效共享，推動改革向縱深發展。［2］

（四）加強警察教育培訓，提升民警綜合警務素養

“交所合一”著力于打造綜合素質過硬、警務技能過硬的新型基層公安隊伍，合并后相對于合并前派出所承擔的業務職能更加廣泛，這無疑提高了對民警的要求，民警既要掌握治安管理方面的業務素養，又要掌握交通管理方面的業務素養。因此，加強警察的教育培訓，提升民警的綜合警務素養成為改革過程中不可忽視的重要內容，對改革成效來說意義重大。

政府和公安機關需要加大教育培訓方面的資金投入，不斷加大財政傾斜力度；調整民警培訓教材，組織有關部門進行相關教材編寫，實行內容多元的警察教育；對民警定期開展教育培訓，塑造一批具有專業性、綜合性知識的警務人才，發揮其引領帶動作用。基層民警綜合的警務素養很大程度上影響著改革的成效，只有基層民警不斷提高警務素養和能力，才能從現實意義上實現“一警多用”“一警多能”的目標。

（五）因地、因時施策，實行多樣化的“交所合一”警務模式

目前，我國各地治安情況和形勢錯綜復雜，不同地方的警務模式、警務機制現狀各不相同，不能一概而論。全國各地在進行警務模式改革時，要充分考察當地實際情況，一切從當地治安實際出發，杜絕盲從和一刀切的錯誤思想認識，避免漫無目的、不講規律地改。在改革進程中始終保持克制冷靜的狀態，摸清石頭再過河。在“交所合一”的改革過程中要多調研、多思考，切實做到“精、細、實”，以一種“精耕細作”“慢工細活”的改革態度為指引，根據當地治安狀況、警務模式現狀，因地制宜、因時施策，形成多樣化、有特色的“交所合一”的基層警務新模式。