我國未成年人權益受到侵害的立法缺失
——從未成年人監護制度的現狀談起

劉佳彤 臧 紅

天津邏英律師事務所，天津 300381

一、我國未成年人權益受到侵害的現狀及特征

近年來，在對未成年人的保護方面存在不能滿足社會現實需求的問題，從家庭到村民委員會、居民委員會、行政部門、社會救助機構最終到法院，缺少完善的操作銜接機制。現有法律也只是規定了監護人不履行監護職責或者侵害被監護人合法權益的，應當承擔法律責任，并沒有明確細化法律責任如何承擔等實際問題，這也從某一方面導致了出現嚴重后果趨多的情況［1］。

下面就主要存在的未成年人受到侵害的現狀和特征分述闡明：

第一，從數量上看，侵害未成年人犯罪案件數量呈上升趨勢。從《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》可以了解到，2017年將侵害未成年人犯罪納入未成年人檢察工作統計以來，截至2019年12月，共批準逮捕侵害未成年人犯罪121358人，提起公訴161119人。可想而知，這些數字也只是統計出來的進入司法程序的案件數量，當然還有未被發現或者沒有國家公權力進行干預的事件。

第二，從類別上看，未成年人受到侵害的類型主要為家庭暴力、性侵害、虐待、安全事故等。暴力，包括冷暴力，小到體罰、過激言語的批評教育，大到毆打致傷致殘，或者在未成年人成長過程中的冷淡、輕視、放任、疏遠和漠不關心等冷暴力行為，使未成年人精神上和心理上受到侵犯和傷害。另一些未成年人侵害行為出現在女性未成年人，甚至是幼女身上，針對未成年人的性侵害事件總是令人發指的。除此之外，未成年人安全事故觸目驚心［2］。未成年人周邊的不安全因素增多，例如公共場所的設施建設不符合法定的安全防護要求，監護人監管不力以及有關部門監督不到位，而導致未成年人受到偶發性被傷害事故、暴力性傷害，以及在日益發達的網絡社會里，網絡信息的不良因素給未成年人尚不健全的心理造成的網絡傷害。這種損害心理成長的“無形殺手”給未成年人的身心健康造成的影響更是不容小覷。

第三，從傷害程度上看，未成年人受傷害的程度比較嚴重。未成年人身心正處于成長階段，一旦被忽視，可能伴隨終生，這種不良的結果也會直接或間接地影響家庭和社會的和諧和進步，父母甚至會因為孩子的不幸出現各種各樣的負面問題，嚴重者不乏產生重度的精神問題，甚至輕生，這種惡性連鎖反應又會給社會帶來不良影響和壓力。

第四，從受害群體的范圍上看，留守兒童和流動性人口中的未成年人受到傷害的事件比例更高，后果更嚴重。這類未成年人大多遠離父母缺乏家庭的溫暖和陪伴，在教育上也存在很大程度的缺失。還有一類群體，因監護人本身存在無能力或不合格的情況，比如父母死亡的或者出現無法監護的情況時，由祖父母、外祖父母或者其他近親屬進行監護，無法完全照顧到未成年人的身心健康和成長問題，甚至出現流浪乞討、無家可歸或者放任自流的形態；父母親自進行監護的，也不乏存在監護不力、疏忽大意而產生無法彌補的后果的情況。該等監護只是變成了一種形式，無任何監護實質。

第五，從侵害人的主觀方面看，又分為故意侵害和過失侵害。而僅僅是監護人疏忽過失導致未成年人受到侵害甚至失去生命的事件屢屢發生。這些監護人、社會相關部門的“過錯”而釀成的對于未成年人或大或小的傷害，應該引起整個社會的強烈重視。

第六，從對侵害人責任追究的方式上看，除了一些故意犯罪之外，在大多數人的觀念里，如果這些侵害事件發生在非父母、親屬作為監護人的情況下，監護人當然應該受到法律的制裁；但如果監護人是父母、親屬的，特別是當監護人是父母時，是否該受到法律的制裁就會產生不同的聲音。這也是立法上應該更加明確和完善的。

二、現行監護制度及審判實踐

（一）現行監護制度及其缺陷

我國現行的監護制度過于概括，缺乏系統性。我國《民法典》規定未成年人的父母是未成年人的監護人，實際上存在將親權制度納入監護之中的深層涵義。但筆者認為，涉及親權部分的當然屬于身份關系，除去親權部分的監護顯然不屬于身份關系，非親權關系的監護是一種法律確立的保護、監管、代理等法律擬制關系，因此應將二者分開。我國現行監護制度的不足主要體現在：

1.監護的理念和具體內容上，我國對于監護的理念還習慣或停留于親屬化、自治化觀念中，這就體現了公權力對于監護干預的缺失，缺乏外部監督機制，只有在出現問題，甚至是較為嚴重的惡性結果的時候，才會引發外部力量的關注，而此時可以說為時已晚。

2.從現行法律來看，監護人權利規定不完備，不符合權利義務相統一的立法原則。首先，如監護人只有職責和義務，那么在非父母或近親屬擔任監護人的情形下，可能致使未成年人的權益得不到切實保障的風險提高。其次，將親權和監護權不加區分缺乏合理性，應將該兩種制度加以細化區別才能更好地保護被監護人的權益。再次，監護人的監護機制得以有效監督有待補充和完善。

（二）法律實踐中對未成年人權益的保護體現

現行法律關于監護人如何履行監護職責并無細則規定，這就出現了何為履行了正當、充足的監護職責的客觀問題，對此，在實際操作中較難認定。

實踐中，保護未成年人的法律也在緊隨社會現實而變遷，下面列舉幾個近年來在法律實踐中針對保護未成年人權益的規定和政策。

第一，2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）正式實施。為更好貫徹落實《未成年人保護法》相關規定，6月1日上午，北京青少年法律援助與研究中心（以下簡稱“中心”）就某平臺運營的某個手機網絡游戲侵害未成年人權益一案，向北京市第一中級人民法院提起未成年人保護民事公益訴訟，這是全國首例由社會組織提起的未成年人保護民事公益訴訟。一方面，國家從立法層面對于法律進行了修訂；另一方面，由社會組織提起保護未成年人的公益訴訟，也彰顯了司法層面對于未成年人保護的重視。《未成年人保護法》中也特別規定了強制報告制度，這也為更好地建立國家監護干預制度奠定了基礎。

第二，《刑法》中對未成年人權益保障的體現。最新的《刑法修正案（十一）》特別明確加大了對未成年人的刑法保護，對于侵害未成年人犯罪的懲處力度的加大，以及對于未成年人犯罪的法定減輕處罰的規定。

第三，最高人民檢察院、國家監察委員會、教育部、公安部、民政部、司法部、國家衛生健康委員會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯合會關于印發《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》的通知和最高人民檢察院制定印發《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》有關情況的通報，專門強調了對侵害未成年人案件的強制報告制度的重大意義。

第四，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，2015年1月1日開始實施的該項規定明確和細化了侵害行為以及對于侵害行為的制裁措施，規定了報告和處置程序，設置了臨時安置和人身安全保護裁定，從政策上強化了監護的監督力度。

第五，2021年3月，筆者從《常州日報》獲悉，常州市婦聯、市見義勇為基金會日前聯合出臺《關于給舉報家暴及侵害未成年人違法行為的人員實施見義勇為獎勵的通知》，在全省率先將“舉報家暴和侵害未成年人違法行為”納入見義勇為獎勵范疇。這表明了地方政府層面對于未成年人保護的高度重視，也是政府干預的體現。

第六，家事審判改革中對未成年人權益的保障和完善。

在離婚案件中，更加注重對于未成年人的保護，對于孩子撫養權的判定問題也以更加有利于未成年人身心成長的原則予以判定。

上述法律法規的規定、政策精神和司法審判原則在司法實踐中也得到了應用。

三、建立國家對未成年人監護的干預制度的必要性

在中國的固有觀念中，監護權從孩子出生的那一刻起便理所應當地成為了親生父母的天賦之權，這種思維對我國的監護權也產生了非常深固的影響，因而當有一天國家公權力能夠介入家庭，人們想必是難以接受的。

但試想如果在孩子受到傷害的時候，沒有外部權力介入進行監控，那么受到傷害的孩子將如何維護自己的權益？更多的傷害事件，只有出現了惡劣的后果才會引起外部權力的關注和重視，而此時惡果已經釀成。相反，如果有外部權力的主動介入，那么可以盡量有效防止不良事件的發生，至少是惡性事件的發生。

相比國外，這種情況卻是完全不同的，不會產生“無人管”或者“認為外人無權管”的思維模式，這也會從另一方面使得監護權本身變得讓監護人有所顧忌。

隨著我國法治的不斷發展和健全，當觸及底線、觸犯人權的時候，法律則應該義不容辭。

四、完善我國未成年人監護制度立法之思考

《民法典》在監護方面已經作出了一些新的規定，《未成年人保護法》的修訂也較之以前對于未成年人保護作出了范圍更廣、內容更具體的規定，但大部分可以說還是原則性和概括性規定。鑒于目前未成年人受到侵害的事件日漸增多，更加凸顯了法律保護上的欠缺，或者說至少現有的監護制度得不到嚴格執行和有效監控，因此完善對于未成年人保護的立法也變得不容忽視。

（一）建立國家監護制度的基本原則

基于我國基本國情和監護制度的現狀，我國在建立未成年人國家監護制度時，應遵從三大原則：

第一，未成年人利益最大原則［3］。國家機關和社會各界在處理一切親子關系或社會關系中涉及未成年人利益的問題時，應當給予未成年人首要的優先考慮。對未成年人的監護必須以其最大利益為原則，特別是形成對侵害未成年人“零容忍”的社會氛圍，以確保其合法權益得到充分保障。

第二，國家干預原則。監護制度發展至國家主義形態，應該已經超出私法的范疇，國家的監護形態不應該停留在被動處理的階段，而應轉變成以義務為中心內容的一種社會職責。基于現有《未成年人保護法》等法律法規、政策，需要建立更加完善的法律規制體系和執行系統，使得每一位監護人都切實履行監護職責［4］。

第三，國家連帶補充原則。在國家和家庭之間構建的相對平衡的責任體系，體現了親權與國家監護的分工與合作。在監護和親權競合時，優先以親權進行調整，再以國家監護的方式予以保障。這樣既有利于單純依賴親權而造成的被監護人利益受損，也有助于防止國家權力的過度干預而引發的其他風險［5］。

（二）對完善我國監護制度立法的幾點建議

針對我國監護制度的現狀，我們真正需要的不僅是法律條款，而是具有可操作性可實施性有針對性的高效機制，更是在所有傷害發生前的預防體制，因此對于我國在此方面的立法給出幾點建議［6］：

第一，在立法層面，尚未有專門的未成年人監護法，這就導致在具體涉及到監護人侵害未成年人時如何適用法律進行懲處陷入了司法困境。建議應盡快建立未成年人監護法，改變過于原則和概括性的規定。

第二，加強國家干預，只有外部公權力的介入才能更好地保證對于未成年人的保護，可以考慮建立專門機構實行監護職責，可以分層級設立系統機構，形成各自的工作機制，使各機構之間相互協調，互相監督。

第三，明確監護人的任職資格，平衡監護人的權利和義務。只有將權利與義務統一了，才能在規制監護人履行職責的同時賦予他們一定的權利，權利和義務平衡了才能促進履行職責的積極性。

第四，完善變更、撤銷監護人的程序。在監護人不能勝任監護職責的時候，監督部門可以依申請或依職權主動撤銷或變更，細化評判標準，明晰程序，做到有法可依有法可循［7］。

第五，建立完善的責任追究機制。建議建立專門的行政部門和司法機構，對不履行監護職責的行為，進行嚴厲的處罰和制裁，承擔相應的民事責任、行政責任，甚至刑事責任［8］。

五、結語

對于家庭和社會來說，未成年人的健康成長是社會和諧穩定的基礎。未成年人權益受到侵害的現狀，凸顯了監護人監護職責存在的各種問題。我們更要明確的是監護不僅僅是某個家庭內部的責任，或者是某個被法律確立的監護機構的單方面責任，而應該是全社會共同的職責。因此從我國立法層面來看也需要填補不足，并且需要更加細化和明確，建立健全具有可操作性的法律規范和規章制度以期最大程度保證未成年人的權益。