職業(yè)化視域下的香港廉政公署

余健明

香港廉政公署（以下簡稱香港廉署）以其高效的反貪而著稱于世，香港地區(qū)在2021年“透明國際”廉政指數(shù)調(diào)查中位居全球第12名，是亞太區(qū)表現(xiàn)最好的地區(qū)之一。香港廉署在反貪中的重要貢獻(xiàn)使其成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個重要研究對象。近年來，理論界對香港廉署的關(guān)注可以概括為以下方面：一是對香港廉署具體制度的研究。例如，有論者詳細(xì)考察了香港廉署的調(diào)查權(quán)，并從權(quán)力法定和權(quán)力制衡的角度對調(diào)查權(quán)的積極和消極方面展開了卓有成效的剖析。①陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉》，《政治與法律》2018年第1期，第28—43頁。也有學(xué)者從組織法意義上對香港廉署予以探究，指出“機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置方面具有的獨立性、反腐權(quán)力行使的集中性、職能的廣泛性等是其得以有效發(fā)揮預(yù)期功能的重要基礎(chǔ)和根本保障。”②石東坡、石東偉：《香港廉政公署的組織法分析——兼論對內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)組織法制發(fā)展的啟示》，《法治研究》2009年第5期，第35—40頁。二是對香港廉署運行實踐經(jīng)驗的研究。如有的認(rèn)為其成功經(jīng)驗在于香港廉署成立了以執(zhí)法、預(yù)防和教育“三管齊下”的反貪模式；③楊曉楠：《國家機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化視角下監(jiān)察體制改革——以香港廉政公署為借鑒》，《浙江社會科學(xué)》2017年第8期，第30頁。也有的認(rèn)為獨立的專業(yè)化反貪隊伍是其中的關(guān)鍵，具體包括以專業(yè)為基礎(chǔ)的人員構(gòu)成和機(jī)構(gòu)設(shè)置、以專業(yè)能力為基礎(chǔ)的晉升與考核以及以專業(yè)職級為核心的薪酬體系等；①薛彤彤、牛朝輝：《建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度》，《河南社會科學(xué)》2017年第5期，第24頁；任建明、薛彤彤：《廉政公署專業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗與啟示》，《河南社會科學(xué)》2021年第8期，第56頁。當(dāng)然，也有觀點將成功的原因歸結(jié)于香港廉署有效的教育策略和方法，讓民眾認(rèn)識到貪污腐敗的危害性，從而有力地推動廉署的肅貪倡廉工作。②Ian Scott，“Engaging the public:Hong Kong＇s Independent Commission Against Corruption＇s Community Relations Strategy，”Research in Public Policy Analysis and Management，No.23，2013，pp.79-108。三是對香港廉署的比較研究。在這方面，理論界主要集中在兩個方面：一方面是方法論的比較，即將香港廉署分別置于國家中心主義和社會中心主義的視角中，提煉其中具有一般性和普遍性的反腐制度經(jīng)驗。③李莉：《社會中心主義視角下的腐敗治理——基于香港廉政公署年度報告（1974～2013）的解讀》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2015年第5期，第81—91頁；李莉：《政治精英眼中的廉政公署——基于香港區(qū)議員的調(diào)查》，《公共行政評論》2016年第3期，第108—124、188—189頁。另一方面，是從相似性和差異性的角度來比較香港廉署與祖國內(nèi)地的相關(guān)制度。④楊軍偉：《誰來監(jiān)督監(jiān)督者？——試論香港廉政公署委員會監(jiān)督制衡機(jī)制與人民檢察院人民監(jiān)督員制度之差異及可資借鑒之處》，《延邊黨校學(xué)報》2009年第5期，第76—77頁。

以上不同角度的研究，對于我們理解香港廉署以及香港反腐敗的成功之道極具助益，但對于香港廉署職業(yè)化運作這一特點，筆者尚未發(fā)現(xiàn)專文探討，事實上，香港廉署的職業(yè)化特征及其職業(yè)化運行機(jī)制，對于其成為反貪典范并使香港地區(qū)躋身全球最為清廉的地區(qū)之一發(fā)揮了重要作用，本文擬對此略加討論。

一、公職人員的職業(yè)化問題

在近代國家組織體系中，職業(yè)化的論述較早見于公務(wù)員制度之中。無論是處于17、18世紀(jì)的普魯士，還是光榮革命前的英國，公務(wù)員均是以國家統(tǒng)治者附庸的形式而存在，體現(xiàn)為集權(quán)行政，無任何獨立性可言。“政府人員挑選與任用均以個人喜好、親疏為準(zhǔn)，屬于典型的以個人贍恩徇私為主要特征的人治時代”。⑤譚功榮：《公務(wù)員職業(yè)化：起源、內(nèi)涵及模式比較》，《中國行政管理》2009年第2期，第107頁。“分贓制度實行的結(jié)果是，政府雇員才能不勝任，正式的法定組織被削弱，非正式的政治機(jī)器控制了政府；官員不對其職務(wù)負(fù)責(zé)，只對其政治領(lǐng)袖效忠”。⑥譚功榮：《公務(wù)員職業(yè)化：起源、內(nèi)涵及模式比較》，第107頁。隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，這種以依附關(guān)系為基礎(chǔ)的公務(wù)員體系越來越多地遭到猛烈批評，改革公務(wù)員制度成為了時代的呼聲，而具有時代典型意義的英國“諾斯科特—特里威廉報告”和美國“彭德爾頓法案”，均將“功績制”作為公務(wù)員制度的基本原則。伴隨著國家治理的民主化、法治化與現(xiàn)代化，公務(wù)員逐漸走向了職業(yè)化道路。

按照職業(yè)主義者的解釋，“職業(yè)的標(biāo)志是從事這一工作要求有非常高的專業(yè)知識，而這種知識只有通過正式教育或某種精細(xì)的學(xué)徒才能獲得。”⑦［美］波斯納：《道德和法律理論的疑問》，蘇力譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第217頁。“職業(yè)是這樣一種工作，人們認(rèn)為它不僅要有訣竅、經(jīng)驗以及一般的‘聰明’，還要掌握一套相對（有時則是高度）抽象的專業(yè)知識，科學(xué)的或人們相信有某種智識結(jié)構(gòu)體系的專業(yè)知識，如神學(xué)、法律或軍事科學(xué)的知識（研究軍事戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略的一般規(guī)則，科學(xué)意義上的規(guī)則）。”①［美］波斯納：《超越法律》，蘇力譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第34頁。以經(jīng)濟(jì)學(xué)和商業(yè)為例，“經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種職業(yè)，商業(yè)卻不是，理由是你可以成為成功的商人卻無需掌握一套抽象知識，但是成功的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就不可能。”②［美］波斯納：《超越法律》，第35頁。那么，判斷職業(yè)化的基本標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？或者說，職業(yè)化的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋哪些方面呢？一般認(rèn)為，至少應(yīng)當(dāng)包含：（1）職業(yè)人員必須具備系統(tǒng)的理論知識；（2）職業(yè)人員對于自身工作有較大的自主性；（3）職業(yè)人員通常形成聯(lián)合體，管理職業(yè)內(nèi)部事務(wù)，對外則代表職業(yè)人員的利益；（4）職業(yè)人員需要參加職業(yè)考試，并獲得許可證；（5）職業(yè)人員必須遵守職業(yè)道德，否則將可能被開除出職業(yè)。③轉(zhuǎn)引自朱景文：《現(xiàn)代西方法社會學(xué)》，北京：法律出版社，1994年，第103頁。對以上內(nèi)容，可做如下重點理解：

一是具有一定“門檻”的職業(yè)準(zhǔn)入。職業(yè)準(zhǔn)入是說，只有在滿足一定資格和條件的情況下方可從事相應(yīng)職業(yè)、進(jìn)行相關(guān)活動。從公共管理層面來說，職業(yè)準(zhǔn)入體現(xiàn)的是公共團(tuán)體對特定行業(yè)或職業(yè)的管理和干預(yù)，即通過設(shè)定特定學(xué)識、技術(shù)或能力條件，將不符合要求的人群排除在職業(yè)團(tuán)體之外。而設(shè)定何種學(xué)識或技能要求，則體現(xiàn)了公共團(tuán)體對特定行業(yè)的界定，我們所熟知的法律職業(yè)考試即為此類。

二是具有常規(guī)化的職業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)是特定職業(yè)人員掌握專業(yè)工作技能、明確業(yè)務(wù)行為的重要途徑，是不斷更新知識、學(xué)習(xí)新技術(shù)、提高行政效率的重要措施。在職業(yè)化中，常規(guī)化的職業(yè)培訓(xùn)具有兩個方面的意義：一方面，在時代變遷、技術(shù)發(fā)展的條件下，它能有效填補特定職業(yè)人員與特定職業(yè)現(xiàn)實需求之間的溝壑；另一方面，它能提高特定職業(yè)人員的專業(yè)能力、應(yīng)變能力、協(xié)調(diào)能力等，為其職業(yè)晉升或完善打開通道。

三是具有符合社會價值的職業(yè)認(rèn)同。職業(yè)認(rèn)同具有社會價值和個體價值。在社會價值的意義上，職業(yè)認(rèn)同反映的是社會對該職業(yè)的期待與評價；在個體價值的意義上，職業(yè)認(rèn)同反映的則是個體對該職業(yè)所承載目標(biāo)的理解與看法。某個職業(yè)之所以具有吸引力，因素是多元的，但社會和個人對它的認(rèn)同確實至關(guān)重要。

四是具有較為一致的職業(yè)倫理。實現(xiàn)特定職業(yè)人員角色逐漸從一般民眾角色中分離出來，是職業(yè)倫理的重要使命。以公職人員例，公職身份與公民身份集于一體時，時常會產(chǎn)生沖突性義務(wù)：前者所表達(dá)的是對組織義務(wù)的堅守和對公共利益的維護(hù)，具有公的意義；后者體現(xiàn)的是對個人利益的訴求和私人道德的張揚，具有私的屬性。兩種角色在同一個體身上并存，要做出徹底分離是不可能的，因此必須通過共同接受的職業(yè)倫理，以實現(xiàn)其所承擔(dān)的道德責(zé)任與義務(wù)。正如倫理學(xué)家?guī)扃晁裕骸八械墓补蛦T，都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點就是違背了受托責(zé)任，這也是對公民責(zé)任的否定。這是最基本類型的倫理關(guān)懷問題”。④［美］特里·L·庫珀：《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年，第47頁。

二、香港廉署的職業(yè)化特征

從上述各個方面考察，香港廉署完整滿足職業(yè)化的要求。不僅如此，它還在以下方面具有鮮明的特質(zhì)。

（一）香港廉署的高度獨立性

獨立性不僅是職業(yè)化的基本表征，也是特定職業(yè)生命線的重要保障。1974年，“葛柏案”促成了香港廉署的成立，而成立之初就賦予了其相對獨立的特殊地位。具體而言，可從兩個層面予以描述：一是香港廉署在外部體制的獨立。這種獨立是從香港廉署與香港其他機(jī)關(guān)的關(guān)系來說的。作為一個獨立的機(jī)構(gòu)，廉署人員不屬于公務(wù)員系列，也不接受公務(wù)員條例規(guī)制。即便是在香港回歸后，無論是《香港特別行政區(qū)基本法》，還是香港立法機(jī)關(guān)新制定的法律，均保留了香港廉署的獨立法律地位。如《廉政公署條例》第5條規(guī)定：“廉政專員在符合行政長官命令及受行政長官管轄下，負(fù)責(zé)廉政公署的指導(dǎo)及行政事務(wù)。除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄”。二是香港廉署內(nèi)部構(gòu)成的獨立。“適度的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置是開展有效執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)，一定的行政組織不僅是相應(yīng)的執(zhí)法職能的承擔(dān)者，還在很大程度上直接制約甚至決定著其職能的履行狀況，因為一定職能必然要具備一定物質(zhì)載體，并以此保障其行為的有效性”。①石東坡、石東偉：《香港廉政公署的組織法分析——兼論對內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)組織法制發(fā)展的啟示》，第38頁。香港廉署內(nèi)部構(gòu)成的獨立性有兩個方面的內(nèi)容：其一，香港廉署分為執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處和行政部四個部門，這四個部門之間有較為明晰的分工，內(nèi)部依不同的職能分為不同部門，彼此之間相對獨立。其二，香港廉署各類人員是相互獨立的，既表現(xiàn)為人員之間不能互相兼任，也表現(xiàn)為內(nèi)部人員基于細(xì)致分工的高度專業(yè)化。

（二）香港廉署的高度規(guī)范化

如果說獨立性的意義在于通過免受其他權(quán)力主體的干預(yù)來保障其地位的超然與利益的中立，那么規(guī)范化則是防止獨立性異化為權(quán)力濫用的制度機(jī)制。對于香港廉署而言，正是其高度的規(guī)范化，使其在較長的發(fā)展歷程中一直未偏離制度預(yù)設(shè)的初衷。通過考察香港《廉政公署條例》及其相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計的特點不在于“宏觀”意義上的約束框架，而在于非常細(xì)致的“末端化”努力。以廉署最為核心的逮捕權(quán)為例，《廉政公署條例》第十條首先規(guī)定了逮捕權(quán)的適用條件與程序，然后以專款專項的形式分別規(guī)定了逮捕后程序（包括逮捕獲準(zhǔn)保釋的人）、搜查令、搜查與檢取證物、獲取指模及照片、收取非體內(nèi)樣本、使用樣本及法證科學(xué)化驗結(jié)果的限制、樣本及紀(jì)錄的棄置等內(nèi)容，實現(xiàn)了逮捕程序和證據(jù)規(guī)則的全面覆蓋。同時，香港廉署為確保廉署人員正確行使權(quán)力，還建立了嚴(yán)密的內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制。在內(nèi)部，設(shè)立了一個內(nèi)部調(diào)查部門L組，負(fù)責(zé)內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察；在外部，設(shè)立四個獨立非官方組織的咨詢委員會監(jiān)督廉署的工作。當(dāng)然，由于香港廉署在成立之時是以打擊犯罪為目標(biāo)，在成立之初至上世紀(jì)九十年代的一段時期里，出現(xiàn)了較為明顯的犯罪控制與正當(dāng)程序的沖突，廉署執(zhí)法方式越界、違法調(diào)查行為受到司法制裁以及自身的腐敗等將廉署推到了輿論的風(fēng)口浪尖，以修法的形式不斷強化對廉署權(quán)力運行的程序限制和相對人權(quán)利保障成為主旋律。例如，2006年開始實施的《截取通訊及監(jiān)察條例》，對截取通訊與監(jiān)察措施的實施主體、適用條件、授權(quán)機(jī)制、授權(quán)期限等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，為實施秘密偵查等行為提供了法律依據(jù)，解決了過去香港廉署這一權(quán)力的非法制化問題。②陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉》，第31頁。由于香港廉署嚴(yán)苛的規(guī)范化，2021年廉署周年民意調(diào)查中，民眾對香港廉署工作的支持率超過九成。

（三）香港廉署的高度專業(yè)化

職業(yè)的實現(xiàn)需要有與之匹配的技能，即與職業(yè)相適應(yīng)的專業(yè)能力與專業(yè)素養(yǎng)。因此，專業(yè)化是特定職業(yè)能稱其為職業(yè)的核心要素，也是特定職業(yè)得以立足于并服務(wù)于社會的“看家本領(lǐng)”。香港廉署的專業(yè)化體現(xiàn)為三個方面：一是職系分類的專業(yè)化。將同類或相似的職位合并為一個職系，對人員實行橫向的分類管理，將全體人員劃分為三大類，即首長級人員、專業(yè)人員、行政人員，并為每個職系分別建立不同的職級序列，使每一類人員都有專門的職業(yè)發(fā)展通道。二是以專業(yè)能力為核心的招聘、晉升制度。以廉政主任職系（包括調(diào)查職系、預(yù)防職系、教育職系）為例，招聘考核主要以考查專業(yè)能力為主，內(nèi)容包括英文、工作經(jīng)驗、專業(yè)資格、義工服務(wù)經(jīng)驗以及體能測試和心理測試等。如香港廉署防止貪污處現(xiàn)有64人，雖然只占廉政公署人員總數(shù)1402人的5%，但這些人員大多數(shù)都是來自工程、調(diào)查、會計、信息、軟硬件技術(shù)等領(lǐng)域的專家。①Ming-Li Hsieh，“A Case Study:Lessons from the Hong Kong Independent Commission Against Corruption，”International Journal of Criminology and Sociology，no.6，2017，pp.5-15.三是以分類分級為基礎(chǔ)的專業(yè)培訓(xùn)制度。廉署將一般培訓(xùn)與專業(yè)培訓(xùn)區(qū)分開來，不同的職系設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容，做到“由專業(yè)人員培訓(xùn)專業(yè)人員”。②任建明、薛彤彤：《廉政公署專業(yè)化建設(shè)經(jīng)驗與啟示》，第59頁。

三、香港廉署職業(yè)化的運行機(jī)制

香港廉署的職業(yè)化建設(shè)是香港反貪成功的有力保證。以職業(yè)化為導(dǎo)向的香港廉署從人事管理、業(yè)務(wù)管理、職業(yè)監(jiān)督、職業(yè)保障和職業(yè)操守五個維度，構(gòu)建了體系完備、程序嚴(yán)密、內(nèi)在統(tǒng)一的運行機(jī)制，保證廉署的廉潔高效運行。

（一）以專業(yè)為基礎(chǔ)的人事管理制度

一是招聘條件要求嚴(yán)格。香港廉署人員實行公開招聘，直接招聘的僅適用于助理廉政主任及廉政主任（丙）兩個職級人員，按不同崗位要求招聘，招聘考核主要包括筆試、集體面試、單獨面試等環(huán)節(jié)，以考查專業(yè)能力為主。一些專業(yè)性較強崗位還會增加考試科目。③王捍忠：《走近香港廉政公署》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2019年，第118頁此外，“人品”強調(diào)了要正直、清廉、誠實、無私等品格，“業(yè)務(wù)”則要求要專業(yè)，力求至善。

二是嚴(yán)格的晉升通道。除助理廉政主任和廉政主任（丙）兩個職級必須公開招聘，廉政專員由特首提名、中央政府任命外，其他高級專業(yè)人員都必須經(jīng)由內(nèi)部晉升而來。晉升主要考察個人專業(yè)能力和工作績效，還必須經(jīng)過必要的培訓(xùn)和考核才能獲得晉升資格，所有獲得晉升的成員必須通過背景調(diào)查。此外，除非首長級人員，其他人員必須逐級晉升，且不允許跨職系晉升。

首先，完善農(nóng)村社會保障制度有利于實現(xiàn)社會公平的公共要求。理想的社會保障制度應(yīng)該是公平與效率的有機(jī)結(jié)合，是全體公民平等地享受較高水平的社會保障待遇。但是由于我國社會保障制度誕生于上世紀(jì)末，相較西方國家而言我國社會保障制度起步較晚，明顯無法適應(yīng)當(dāng)前飛快發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會需要。而過大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距使得城鄉(xiāng)在社會保障問題上的非公平現(xiàn)象更加突出。不同地區(qū)的農(nóng)保制度在繳費標(biāo)準(zhǔn)、政府補貼、保障水平等方面不統(tǒng)一，差別比較明顯。在被征地農(nóng)保方面，部分地區(qū)土地補償費和安置補助費僅僅相當(dāng)于5年的農(nóng)民人均純收入和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工1.2年的平均工資，而且農(nóng)村社會保障水平低，城鄉(xiāng)差距大，很多地方甚至還沒有做到農(nóng)村低保應(yīng)保盡保。

三是注重成員的專業(yè)能力。香港廉署的任命很注重文化素質(zhì)和實踐經(jīng)驗，沒有本科以上學(xué)歷的文化程度和一定的實踐經(jīng)驗很難勝任。進(jìn)入香港廉署工作的都是經(jīng)過層層選拔的優(yōu)秀人才，很多都具有海外留學(xué)經(jīng)歷，具備優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)，能夠掌握和利用高科技破案，甚至不少辦案人員都有很強的查賬能力。④段龍飛、任建明：《香港反腐敗制度體系研究》，北京：中國方正出版社，2010年，第188頁。

四是建立內(nèi)部成員在不同部門流動的機(jī)制。香港廉署為了讓成員能夠充分地了解各個部門在有效預(yù)防腐敗方面所充當(dāng)?shù)慕巧?006年啟動了“廉政公署一體化”政策，成員可以在不同部門調(diào)任，改變了以往成員的職業(yè)生涯都是在同一個部門的情況。這樣有利于促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)，保持職業(yè)的吸引力，避免人才流失。

（二）以效率為核心的業(yè)務(wù)管理制度

為確保香港廉署人員人崗相適、專業(yè)高效，廉署建立了科學(xué)的業(yè)務(wù)管理制度。

一是實行專業(yè)化的業(yè)務(wù)管理模式。為提高反貪的效率，不同業(yè)務(wù)的工作由不同類別的專業(yè)人員承擔(dān)。根據(jù)不同部門的崗位工作特點，設(shè)置了不同類型的專業(yè)職系，包括廉政主任職系、廉政調(diào)查員職系、法證會計師職系，并建立了職級系列制度，實行專業(yè)化的業(yè)務(wù)管理模式。

二是科學(xué)配置調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是香港廉署的核心權(quán)力。為使調(diào)查權(quán)能夠高效運行，香港廉署對調(diào)查權(quán)行使進(jìn)行科學(xué)合理的分配，在實踐中以辦案小組的形式調(diào)查案件，并配置了相應(yīng)的技術(shù)和情報等后勤支援組。香港廉署執(zhí)行處，現(xiàn)有人數(shù)1026人，下設(shè)四個調(diào)查科。此外，在處長管轄下還設(shè)有一個技術(shù)服務(wù)部，雇有技術(shù)顧問。通過這樣的合理設(shè)置，履行調(diào)查權(quán)的力量得到優(yōu)化整合，而且為調(diào)查部門提供了強大的技術(shù)支援部門，為調(diào)查權(quán)的行使提供技術(shù)和信息等保障，打破了內(nèi)部合作的機(jī)制障礙，使得調(diào)查腐敗犯罪的專業(yè)性更強、效率更高。以香港廉署查辦的廣南集團(tuán)群體貪污案為例，1998年11月，廣東省人民政府委任的粵海企業(yè)財務(wù)顧問高盛發(fā)現(xiàn)廣南集團(tuán)巨額虧損，資不抵債13億元的問題。接到舉報后，香港廉署立即介入調(diào)查，隨著調(diào)查的深入，發(fā)現(xiàn)廣南集團(tuán)高層均涉及信用證詐騙活動。于是，香港廉署決定成立專案小組，在專案小組下面還專門建立了一個財務(wù)調(diào)查小組，由這個小組研究涉及的相關(guān)人事、母公司與子公司的復(fù)雜財務(wù)關(guān)系、涉案資金的來源和去向，對整個廣南集團(tuán)的信用證進(jìn)行全面審查。2000年8月16日，香港廉署拘捕了廣南集團(tuán)9名高層人士，其中包括董事總經(jīng)理黃曉江，董事岑庭標(biāo)以及財務(wù)總監(jiān)謝平3人。香港廉署還發(fā)出12張通緝令。這些人涉嫌以偽造虛假交易的形式，騙取銀行的信用證，將廣南集團(tuán)的財產(chǎn)秘密轉(zhuǎn)移到內(nèi)地某些公司，貪污公款，致使廣南集團(tuán)財產(chǎn)流失18億港元。這起案件先后起訴25人，案件調(diào)查的成功突顯了科學(xué)配置調(diào)查權(quán)的小組辦案優(yōu)勢。

三是權(quán)責(zé)一致的責(zé)任制。香港廉署賦予廉署人員充分的自主決定權(quán)，實行權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的責(zé)任制度。《廉政公署條例》對廉政專員、副廉政專員和其他廉署人員等的職責(zé)作了明確的規(guī)定，如其違反相關(guān)的職責(zé)要求就要遭到問責(zé)。如《廉政公署條例》第10A條規(guī)定，高級廉政主任或以上的廉署人員對被逮捕人的扣留或獲釋有充分的自主決定權(quán)。①參見《廉政公署條例》（2021年6月2日版）第10A的規(guī)定：“逮捕后的程序(1)根據(jù)第10條被逮捕的人——(a)可隨即被帶往警署，并在該警署按照《警隊條例》(第232章)處理；或(b)可被帶往廉政公署辦事處。(2)凡根據(jù)第10條被逮捕的人被帶往廉政公署辦事處后——(a)如職級為高級廉政主任或以上的廉署人員(在本條中稱為廉署高級人員)認(rèn)為為作進(jìn)一步調(diào)查，有需要扣留該人在該辦事處，則該人可被扣留在該處；(b)該人可按以下條件獲釋——(i)他將一筆由廉署高級人員所要求的合理數(shù)額的款項，存放于廉署；或(ii)他作出廉署高級人員所要求的擔(dān)保，以及提供廉署高級人員所要求的擔(dān)保人(如該人員要求提供擔(dān)保人的話)；或(由2008年第10號第39條修訂)(iii)他存放該筆款項及作出該項擔(dān)保。”同時，《廉政公署條例》第8條規(guī)定：“廉政專員如信納終止一名廉署人員的委任是符合廉政公署利益的，則在諮詢貪污問題諮詢委員會后，可終止該人員的委任。”

（三）以制衡為手段的監(jiān)督制度

為了保證香港廉署能獨立運行，《廉政公署條例》賦予了其廣泛的職權(quán)，但賦予職權(quán)的同時，也有相應(yīng)的內(nèi)部和外部制衡監(jiān)督機(jī)制來約束其權(quán)力。

一是內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)察調(diào)查機(jī)制。為確保香港廉署及人員依規(guī)例行使職權(quán)，廉署內(nèi)部設(shè)立了專門的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組，主要負(fù)責(zé)調(diào)查涉及廉署人員的違紀(jì)行為、非刑事投訴和貪污指控。而凡是涉及廉署人員的刑事投訴，均須知會律政司長，由律政司長決定由廉署還是其他機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果必須報告律政司長和審查貪污舉報咨詢委員會，根據(jù)調(diào)查結(jié)果由律政司決定是否起訴。如2009年香港廉署總調(diào)查主任曹永年，與兩名下屬在調(diào)查“窩輪天王”吳鎮(zhèn)濤造市案時，誘使證人作假口供，被法院以妨礙司法公正及公職人員行為失當(dāng)罪判監(jiān)一年半至兩年半。

二是立法會、律政司和法庭的制約。香港的立法會有權(quán)要求廉政專員出席立法會會議，就廉署政策、經(jīng)費問題及議員關(guān)注的其他問題回答議員的提問。對于貪污罪的指控，須經(jīng)律政司決定是否起訴，即便律政司同意，最后的裁判權(quán)在法庭，即廉署的權(quán)力受到律政司和法庭的制約。

三是設(shè)立廉政公署事宜投訴委員會監(jiān)督香港廉署及廉署人員。行政長官設(shè)立、任命獨立運作的投訴委員會監(jiān)督廉署如何處理自身的非刑事投訴；并聽取和審議廉署關(guān)于非刑事投訴的調(diào)查報告，必要時可以建議應(yīng)采取的行政或紀(jì)律處分；發(fā)現(xiàn)廉署或廉署人員的工作程序有缺點時，可以提議對有關(guān)程序進(jìn)行檢討和改進(jìn)。如2021年接獲的13宗涉及廉署或其職員的非刑事投訴中，其中3宗有實據(jù)支持，第一宗涉及貪污調(diào)查的案件主管，因忙于其他調(diào)查工作及因病休假而未能盡早將調(diào)查結(jié)果通知投訴人；第二宗涉及貪污調(diào)查的新舊案件主管，在交接工作期間因疏忽未有盡早通知投訴人轉(zhuǎn)換了案件主管；第三宗涉及兩名舉報中心的香港廉署人員，他們不小心向一名市民提供了一個不準(zhǔn)確的廉署電子郵件地址。上述人員已被上司勸誡，香港廉署亦已檢討相關(guān)程序避免同類事件發(fā)生。

四是設(shè)立咨詢委員會監(jiān)督香港廉署工作。由行政長官委任社會賢達(dá)，組成貪污問題咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督廉署的整體工作方針及政策；審查貪污舉報咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)察廉署的調(diào)查工作；防止貪污咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督廉署防止貪污處；社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督社區(qū)關(guān)系處。咨詢委員會成員均由非官方的委員出任主席，民眾也可以向委員會投訴，共同監(jiān)督廉署的工作。

（四）以職業(yè)獨立為內(nèi)容的保障制度

香港廉署建立了較為完備的職業(yè)保障制度，確保廉署人員全身心投入到反貪工作中。

一是建立了權(quán)力行使的保障體系，確保廉署人員能夠依法獨行立使職權(quán)。香港《基本法》第五十七條規(guī)定，廉署獨立工作，保障廉署的工作不受干預(yù)。廉政專員直接向行政長官負(fù)責(zé)。廉署人員均不屬于公務(wù)員，獨立于香港其他的執(zhí)法體系，擁有廣泛的執(zhí)法權(quán)。同時，為了確保廉署權(quán)力的運用和行使，香港特別行政區(qū)《廉政公署條例》《防止賄賂條例》對于干預(yù)、阻礙廉政公署行使執(zhí)行、調(diào)查、處置財產(chǎn)、搜查、收繳旅行證件等權(quán)力的行為作出了嚴(yán)格的限制，任何人如違反法律規(guī)定便被視為犯罪，從而使廉政公署的權(quán)力有了剛性的法律保障。如《廉政公署條例》第13A、13B和13C條款對廉政公署行使執(zhí)行權(quán)進(jìn)行規(guī)制，分別規(guī)定了“抗拒或妨礙廉署人員——任何人抗拒或妨礙廉署人員執(zhí)行職責(zé)，即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可處第2級罰款及監(jiān)禁6個月。”“向廉署人員作虛假報告——任何人明知而——(a)向廉署人員作出或?qū)е滤讼蛄鹑藛T作出有人犯任何罪行的虛假報告；或(b)藉提供虛假資料或作出虛假陳述或指控，誤導(dǎo)廉署人員，即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可處第4級罰款及監(jiān)禁1年。”“冒充廉署人員等行為——任何人——(a)冒充廉署人員，或偽稱具有廉署人員根據(jù)本條例或《防止賄賂條例》(第201章)所賦予的權(quán)力，或根據(jù)該兩條例之一而作出的授權(quán)或發(fā)出的手令所賦予的權(quán)力；或(b)偽稱能夠促致一名廉署人員作或不作與該廉署人員職責(zé)有關(guān)的事情，即屬犯罪，一經(jīng)定罪，可處第4級罰款及監(jiān)禁1年。”

二是建立了階梯式的薪酬制度體系。香港廉署實行符合職業(yè)特點的階梯式薪酬制度，確保廉署人員在經(jīng)濟(jì)上無后顧之憂。廉署人員通常以合約方式聘用，合約期滿后可獲約滿酬金，當(dāng)中約77%屬廉署特有職系，按廉署人員薪級表支薪。香港廉署的三個處分別設(shè)置了調(diào)查專業(yè)系列、預(yù)防專業(yè)系列和教育專業(yè)系列的等級制度，并根據(jù)不同職級領(lǐng)取薪金和享受福利制度。執(zhí)行處設(shè)置助理調(diào)查主任、調(diào)查主任、高級調(diào)查主任、總調(diào)查主任和首席調(diào)查主任五個不同的職位等級，并實行不同的薪金等級制度。防止貪污處設(shè)置了四個職級，防貪主任、高級防貪主任、總防貪主任和首席防貪主任，并根據(jù)等級領(lǐng)取相對應(yīng)的工資和享受各種福利待遇。社區(qū)關(guān)系處設(shè)置了五個職級，助理廉政教育主任、廉政教育主任、高級廉政教育主任、總廉政教育主任和首席廉政教育主任，并根據(jù)等級領(lǐng)取相對應(yīng)的工資和享受各種福利待遇（見下表①薛彤彤、牛朝輝：《建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度》，第24頁。）。

等級首席主任總主任高級主任主任助理主任執(zhí)行處/調(diào)查專業(yè)序列首席調(diào)查主任總調(diào)查主任高級調(diào)查主任調(diào)查主任助理調(diào)查主任防止貪污處/預(yù)防專業(yè)系列首席防貪主任總防貪主任高級防貪主任防貪主任社區(qū)關(guān)系處/教育專業(yè)系列首席廉政教育主任總廉政教育主任高級廉政教育主任廉政教育主任助理廉政教育主任月薪（港元）123355-132580 92040-118395 68640-88435 41860-65740 20345-36295

這種通過建立等級制度，并根據(jù)職級高低領(lǐng)取工資待遇的制度，符合職業(yè)發(fā)展的特點，實現(xiàn)了責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，有利于激發(fā)工作的積極性和創(chuàng)造性。

三是建立全方位的職業(yè)培訓(xùn)教育體系，提高成員的履職能力和職業(yè)素養(yǎng)。香港廉署為使新入職人員可以勝任廉署各部門的工作，根據(jù)不同的職位設(shè)置不同的培訓(xùn)課程，以加強新入職人員的實踐經(jīng)驗及持續(xù)的專業(yè)技巧。例如，加入社區(qū)關(guān)系處的助理廉政教育主任接受入職培訓(xùn)的課程內(nèi)容涵蓋反貪教育、防貪工作、法律條文及相關(guān)事項、傳媒溝通和演講技巧等；加入執(zhí)行處人員會接受調(diào)查技巧、認(rèn)知面談技巧、電腦、對抗管理及槍械使用等訓(xùn)練課程；加入防止貪污處的主任級人員，則會接受建立能力課程，以訓(xùn)練其基本防貪技巧和多元化的知識范疇，以使日后能有效地完成有關(guān)公營及私人機(jī)構(gòu)審查報告的工作。此外，在職廉署人員亦會被安排專業(yè)發(fā)展及定期內(nèi)部課程培訓(xùn)以加強其工作效率和能力，增強面對挑戰(zhàn)的能力和持續(xù)的專業(yè)發(fā)展。在職人員的培訓(xùn)課程主要有：領(lǐng)導(dǎo)才能、策略性管理、危機(jī)及突變處理、指揮課程、公共事務(wù)資訊、政策制訂及傳媒溝通等。同時，廉署也積極鼓勵所有人員采取終生學(xué)習(xí)態(tài)度，著重在職人員的專業(yè)發(fā)展機(jī)會，選派人員參加執(zhí)法機(jī)關(guān)及著名學(xué)府所舉辦的培訓(xùn)課程，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)包括：澳洲悉尼警務(wù)管理學(xué)院、美國聯(lián)邦調(diào)查局學(xué)院、美國史丹福大學(xué)、哈佛大學(xué)、我國內(nèi)地清華大學(xué)及北京大學(xué)等。②資料來源：香港廉政公署網(wǎng)站，http://www.icac.org.hk/，訪問日期，2022年1月4日。

四是建立了后勤等物質(zhì)保障體系，確保廉署工作能夠高效運轉(zhuǎn)。香港廉署專門設(shè)置了行政總部，負(fù)責(zé)管理廉署的人力、財力、物力和作業(yè)部門的后勤服務(wù)，尤其是給執(zhí)行處還配置了現(xiàn)代科技如電話截聽等技術(shù)調(diào)查的器材和配備槍支等工作武器。此外，還實行經(jīng)費獨立保障制度，香港廉署的年度開支由香港政府的財政預(yù)算單獨撥付，有利于確保廉政公署公正獨立行使職權(quán)。

五是建立社會福利保障體系。香港廉署為了救助一些經(jīng)濟(jì)或生活等出現(xiàn)困難的成員，在廉署設(shè)立了“廉政公署福利基金”。該基金資金的主要來源有：各種自愿捐贈；立法會撥予該基金的款項；及該基金在投資中滋生的股息和利息。該基金由廉政專員掌管，用于為廉署人員及雇員或為已停止受雇或已退休而領(lǐng)取退休金、酬金或其他津貼的廉署前任人員或雇員提供政府一般收入不予撥付的援助、方便或其他福利、貸款；或資助曾在廉署工作過的人員、雇員去世時完全或局部受他供養(yǎng)并需要經(jīng)濟(jì)援助的人。

（五）以自律為目標(biāo)的職業(yè)準(zhǔn)則

香港廉署通過制定專業(yè)行為準(zhǔn)則等來規(guī)范成員的職業(yè)操守。其主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，通過設(shè)定職業(yè)的價值目標(biāo)和使命宣言來樹立使命擔(dān)當(dāng)，即廉政公署致力維護(hù)香港公平正義，安定繁榮，務(wù)必與全體市民齊心協(xié)力，堅定不移，以執(zhí)法、教育、預(yù)防三管齊下，肅貪倡廉。其次，通過制定《專業(yè)守則》來規(guī)范職業(yè)行為準(zhǔn)則。廉政公署人員無論何時都致力維護(hù)廉署的良好聲譽，并嚴(yán)格遵守以下的專業(yè)守則：堅守誠信和公平的原則；尊重任何人的合法權(quán)利；不懼不偏，大公無私執(zhí)行職務(wù)；絕對依法行事；不以權(quán)位謀私；根據(jù)實際需要嚴(yán)守保密原則；為自己的行為及所作的指示承擔(dān)責(zé)任；言行抑制而有禮；在個人及專業(yè)修養(yǎng)上力求至善。①資料來源：香港廉政公署網(wǎng)站，http://www.icac.org.hk/，訪問日期，2022年1月4日。第三，宣誓“服務(wù)承諾”。香港廉署對外的網(wǎng)站宣誓，“我們承諾要達(dá)到下列服務(wù)承諾：四十八小時內(nèi)對貪污舉報作出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對非貪污性質(zhì)舉報作出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對要求提供防貪意見的人士作出回應(yīng)；兩個工作天內(nèi)對要求提供倡廉教育或資料的人士作出回應(yīng)。”②資料來源：香港廉政公署網(wǎng)站，http://www.icac.org.hk/，訪問日期，2022年1月4日。香港廉署規(guī)范的職業(yè)操守促使廉署人員非常自律，例如，香港特別行政區(qū)的現(xiàn)有法律和廉政紀(jì)律，沒有規(guī)定廉署人員不能投資股票交易，但是廉署1400多名職員中，竟沒有一人投資股票。

此外，還建立了維護(hù)職業(yè)操守的懲戒機(jī)制。香港廉署非常重視調(diào)查員的品德，一旦發(fā)現(xiàn)有觸犯貪污行為等違反職業(yè)道德者給予嚴(yán)格處理，并逐出公門。如1993年底，廉政專員根據(jù)《廉政公署條例》第8（2）條的規(guī)定，將因與品行不端的人交往的廉署執(zhí)行處高級助理處長徐家杰解聘。

總之，人事管理確保香港廉署人員具備相應(yīng)的專業(yè)能力，業(yè)務(wù)管理確保廉署人員能夠人崗相適、專業(yè)高效，全方位的監(jiān)督制度確保香港廉署人員廉潔行使職權(quán)，職業(yè)保障確保香港廉署人員無后顧之憂、全身心反貪，職業(yè)操守規(guī)范香港廉署人員的職業(yè)行為。這種外部制約和自我約束的內(nèi)在統(tǒng)一，激發(fā)了香港廉署人員反貪的積極性和創(chuàng)造性，造就了香港廉署高度的專業(yè)化和職業(yè)化，使得香港廉署高效廉潔運行，有效地治理了香港的貪腐問題，使香港成為清廉之區(qū)。

結(jié)語

香港廉署能夠被視為堅毅的反貪典范，香港能夠躋身全球清廉的地區(qū)之列，香港廉署的職業(yè)化建設(shè)功不可沒。從制度建設(shè)的角度來說，“獨立、有權(quán)威、體系完備、強有力的廉政機(jī)構(gòu)是廉政建設(shè)所不可缺少的”③石東坡、石東偉：《香港廉政公署的組織法分析——兼論對內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)組織法制發(fā)展的啟示》，第38頁。，職業(yè)化建設(shè)是其重要內(nèi)容。當(dāng)然，香港廉署之于香港廉政建設(shè)的意義亦不能被無限夸大，因為如果組織機(jī)構(gòu)不能從社會中獲得源源不斷的力量，無論它多么強大都無法對抗整體性的社會問題。在香港，由于“市民已經(jīng)培養(yǎng)起了成熟的廉潔文化，社會參與的動力一直持續(xù)不斷，因此其已經(jīng)成為制度缺陷的重要彌補措施。成熟的市民文化、積極的社會參與，使得民眾對于官員及公權(quán)力的監(jiān)督成為一種自覺。”④李莉：《社會中心主義視角下的腐敗治理——基于香港廉政公署年度報告（1974～2013）的解讀》，第88頁。也就是說，持續(xù)有效的反腐，既需要公共權(quán)力的強力推動和堅定決心，也需要民眾的廣泛參與和廉潔文化的培育。