高校貧困生資助監管法治化探究

耿華昌 夏 民

江蘇大學，江蘇 鎮江 212013

高校貧困生資助監管，是高校行政主管部門對高校家庭經濟困難學生的認定，各類獎學金、助學金、助學貸款、困難補助的發放，勤工儉學、學費減免和綠色通道等資助體系實施方面進行的監督檢查，其要旨在于使該項關乎教育公平、脫貧攻堅和教育現代化的惠民工程，能夠在高校執行得更有力度，貧困學生感受到更有溫度，社會各界覺察到更有效度。從歷史來看，我國高校貧困生資助監管經歷了從人民助學金制度的節約型監管，到以獎代助的粗放型監管，再到現今多措并舉的精細型監管的歷史變遷。當下，以法治化建設為標志的社會轉型已成為高校貧困生資助監管的基本語境，從“依法治教”到“法治校園”的教育法治發展的轉型升級，呼吁法治在高校貧困生資助監管中發揮出更為基礎性的作用。而從實踐來看，貧困生資助過程中違法腐敗行為的頻發狀態，①為了解貧困學生資助方面的違法犯罪情況，本文作者通過alpha法律智能操作系統，以“貧困學生資助”為關鍵詞進行了檢索，共發現相關案例446條記錄。其中，與學生資助相關的貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪的相關案例文書即達156條。檢索時間2021年7月12日。這些數字大體說明，針對貧困學生資助領域的法律監管，是極為必要的。也不斷向我們提出警醒，積極推進高校貧困生資助監管的法治化已經成為社會的現實要求。本文立足前人研究基礎，以法治理念與法治思維為主線，審視高校貧困生資助監管的全過程，以法治手段和法治方式為主導，提出相應的完善對策，以期構建制度完善、程序公正、權利義務相一致、權利救濟渠道通暢的高校貧困生資助監管法治化模式。

一、資助監管的制度完善

高校貧困生享有資助權，是憲法規定的公民受教育權的延伸。我國《教育法》第三十八條以及《高等教育法》第九條都對此予以了明文規定。為了保障法律條文的具體施行，教育行政部門加大了對高校貧困生資助的監管力度，單獨或者聯合有關部門制定了一系列政策文件，高校貧困生資助監管體系逐步完善。特別是2007年教育部出臺的《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，有力推動了高校貧困生資助監管的法治化進程，初步形成了國家政策完備、行政監督到位、高校有序實施、學生權利保障的貧困生資助監管機制。與之相適應的是，高校貧困生資助體系也得到豐富和完善。《2018年中國學生資助發展報告》對高校貧困生資助現狀描繪了如下圖景：“在本專科教育階段，建立了國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、國家助學貸款、基層就業學費補償貸款代償、應征入伍國家資助、師范生公費教育、新生入學資助、退役士兵學費資助、勤工助學、校內獎助學金、困難補助、伙食補貼、學費減免及新生入學綠色通道等相結合的資助政策體系。”［1］高校貧困生資助政策體系已經較為完備。

在高校貧困生資助政策體系日漸完備的情況下，政策制度的實施問題日益重要。這其中，如何建立完備的監督制度，更是關鍵所在。尤其是伴隨著新時代全面依法治國方略在高等教育領域的扎實推進，高校貧困生資助監管法治化提檔升級無疑更為迫切。作為資助監管法治化基石的制度完善引發資助部門的高度重視，制度的制訂和修改步入快車道。目前，我國高校貧困生資助監管部門正逐步通過制度建設的杠桿，從健全監管責任、規范監管程序、共享監管信息、強化監管隊伍等方面著力提升資助監管的法治化水準。僅以2018年為例，資助監管部門先后頒發了三部涉及高校貧困生資助監管的規范性法律文件。一是《關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，聚焦貧困生認定中缺乏精準度的難題，細化了貧困生認定的工作對象、基本原則、工作程序；二是《高等學校勤工助學管理辦法（2018年修訂）》，提高學生勤工助學的薪資水準，突出勤工助學的育人功效，夯實高校勤工助學的管理責任，著力擺脫高校勤工助學的工作困境；三是《關于加強生源地信用助學貸款受理標準化建設工作的指導意見》，以推動貸款設備標準化、操作流程規范化、檔案管理電子化為立足點，提升助學貸款辦理的實效。這些文件對于增強高校貧困生資助的監管，是具有積極作用的。但從法治角度來看，其中也存在一些不足。例如，目前與高校貧困生監管相關的規范性文件，主要是部委規章，其立法的層級相對較低；在監管對象上，對于社會捐贈的法律規范還不夠完備；在學校內部的資助管理、績效考核等方面，相關的制度規范仍舊缺乏。

針對我國高校貧困生資助監管制度建設存在的問題，還需從以下幾個層面加以完善。首先，應加快社會捐贈的立法。高校貧困生資助資金來源主要有政府、銀行、高校和社會（包括社會團體、企事業單位及個人）四類渠道。據統計，2018年高校貧困生資助資金共計1150.30億元。其中財政資金530.31億元，占高校資助資金總額的46.10%；銀行發放國家助學貸款325.54億元，占高校資助資金總額的28.30%；高校從事業收入中提取并支出的資助資金278.55億元，占高校資助資金總額的24.22%；社會資金15.90億元，占高校資助資金總額的1.38%。［1］僅從上述數字看，社會捐贈所占比例相對偏小，但考慮到學生資助的長遠發展，針對社會捐贈行為制定規則，通過強化監管增強社會對貧困學生資助的信心，通過規范捐贈行為明確激勵政策，調動社會力量參與高校貧困生資助的積極性，是極有必要的。其次，強化高校內部資助制度的審查。高校依據政府規范性法律文件，制訂高校內部的資助實施細則是習慣做法，無可厚非。但不少高校基于自身利益的考量，自覺或不自覺地加重貧困生的義務。例如，國家獎學金是一次性發放，有高校卻擅自改為每月發放，美其名曰為了防止貧困生鋪張浪費，助其養成勤儉節約的品質；有的貧困生無力交納學費，申請國家助學貸款。高校要求先交納學費，再申請國家助學貸款。國家助學貸款下發后，高校又不及時退還所交學費，而留作下一學年學費。類似如此的做法，不僅有違法治精神，也與國家助學制度的預設目標不相吻合。因此，通過高校內部制度的合法性審查，補助內部制度的不足，是值得認真對待的。再次，優化考核指標體系。如前所述，我國高校貧困生資助已從保障型資助向發展型資助轉向。發展型資助更加凸顯受助學生的主體地位，更加突出多樣化的資助形式，更加側重受助學生的能力提升、素質拓展和健康成長。而每年高校主管部門都要依照一定的指標體系，對高校貧困生資助績效進行考核。這種考核的做法是非常必要的，但在我國資助體系和模式不斷發展的背景下，高校貧困生資助考核指標體系也應隨之優化，以便更好地適應發展型資助的需求。

二、資助實施的程序公正

中國社會傳統的思維習慣是“重結果、輕過程”，造就了法律文化傳統“重實體公正，輕程序公正”的特征。實體公正和程序公正兩者相互依存、互為補充，共同構成法治價值追求的兩翼。依照法治思維，程序公正是實體公正實現的前提，實體公正是程序公正自然推導的結果。因此，缺乏程序公正的實體公正是不完備的，而缺少實體公正的程序公正則是一種虛無。法諺曰：正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現。所謂“看得見的方式”就是指程序公正。因為程序是否公正，無論是當事人還是旁觀者，對此都能夠耳聞目睹，感同身受。雖不能說有了程序的公正，就一定會實現實體的公正，但沒有程序的公正，就一定沒有實體的公正。所以，程序公正和實體公正具有同等重要的法治價值，二者不可偏廢。

高校貧困生資助同樣涉及程序及其公正與否的問題。一般意義上，高校資助實施的程序是指高校依據貧困生資助的制度規定，按照一定的順序、方式和步驟對貧困生作出認定，分配資助數額，并將其發放至貧困生賬戶的過程。高校資助實施的程序公正，要求高校在上述過程中，應當允許當事人充分公開地表達自己的觀點，全面聽取涉事各方的意見，全程公布評定結果，并接受社會公眾的監督。從高校貧困生資助監管法治化的視角分析，高校資助實施的程序公正的重要性是不言而喻的。如果說資助監管的法律完善起著基礎性、前提性的作用，那么高校資助實施的程序公正則發揮著關鍵性、決定性的作用。這正如學者指出的那樣，“一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序法執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［2］程序之于高校貧困生資助的意義，也是如此。

正是因為程序對于貧困生資助意義重大，近年來我國高校資助監管部門也采取了一系列措施，保障高校資助實施的程序公正。例如，2014年教育部和財政部聯合下發《關于認真做好高等學校家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，強調貧困生的認定必須嚴格工作制度，規范工作程序，做到公開、公平、公正，遵循由學生本人申請、基層民主評議和學校評定相結合的原則，高校主管部門加強對學校家庭經濟困難學生認定工作的監督與指導。2016年教育部辦公廳又下發了《關于進一步加強和規范高校家庭經濟困難學生認定工作的通知》，該通知要求各高校將貧困生的認定工作放在更加突出的位置，完善貧困生四級認定工作體系。即，學校學生資助工作領導小組領導、監督家庭經濟困難學生認定工作，學校學生資助管理機構負責組織、審核和管理全校的認定工作，院（系）認定工作組具體負責組織、審核本院（系）的認定工作，年級（專業）認定評議小組負責民主評議工作。此外，通知還要求高校貧困生資助工作在程序上，必須做到資助項目、申請條件、評審過程、資助結果的“四公開”。2018年教育部聯合六部門再次下發《關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，意見不僅強調了貧困生認定中的提前告知、個人申請、學校認定、結果公示、建檔備案五大必經程序，還對每項程序的公正性作了細致規定。例如，在“學校認定”中，要求高校從學生或監護人提交的申請材料，考察學生日常消費情況、家庭經濟狀況以及家庭突發變故等因素，綜合開展認定工作，并以此劃分貧困生的資助檔次。為提高貧困生認定的精準度，高校可采取到家庭所在地調查、班級同學訪談、消費大數據分析、整體量化評估、班級民主評議等方式進行。又如，在“結果公示”中，高校要在保護學生個人隱私和敏感信息的前提下，在適當范圍內對貧困生信息（姓名、戶籍所在地、資助檔次及資助金額等）予以公示。

上述程序規范的制定出臺，對于強化高校貧困生資助的監管發揮了重要作用。然而，由于貧困生資助在法律層面通常視為單方意思表示的民事法律行為，不需要雙方的合意即能完成，故其在法律的實施中更容易造成只注重實體的結果公正，而忽視程序的過程公正。近年來，高校貧困生資助因程序不公而引起的多起爭議，便是有力的例證。［3］這些爭議借助新聞媒體的報道，引發了社會各界的普遍關注，也受到高校資助監管部門的高度重視。貧困生的精準認定是資助監管的前置要件，是制約資助監管實效的重要基礎。雖然有前述文件為基礎，但其程序的規范性仍有待加強。建議針對高校貧困生，一方面要建立貧困生認定的標準，對學生貧困程度進行精確的量化評價；另一方面還應進一步完善認定的程序，從上述三個文件可以看出，高校資助實施的程序公正依然任重道遠，既是資助監管的重要環節，也是資助監管法治化的建設重點。

三、貧困生權利義務的一致性

法律關系是以權利與義務為主要內容的社會關系，權利與義務作為法律關系的基本構件，兩者是一致的，這種一致性表現為既對立又統一的關系。對立關系是指法律在調整人們的行為時，權利主要是以利益為導向指引人們的行為，明示哪些行為是可為的，法律保護當事人行使該行為；義務主要是以負擔為導向指引人們的行為，明示哪些行為是必為的，法律懲戒當事人不履行該行為。統一性是指權利與義務相互依存、互為條件。法治社會不存在只享受權利不履行義務，或者只履行義務而不享有權利的公民，權利義務的統一性是個人利益得到保障、彼此和諧相處、社會穩定有序的重要保障。“人在社會上的存在就必須處于不同的社會環境中，在這些環境中擔當不同的角色，例如，在家庭、學校、社團、國家等環境中皆是如此。在不同環境中，人與人之間能夠和諧相處而不發生大的矛盾，重要原因在于一個人在不同的關系中都既享有一定權利也負有一定的義務，彼此能夠得到利益的最大滿足。”［4］

對于高校貧困生而言，權利與義務的一致性原則也不例外。《高等教育法》第五十五條規定：獲得貸學金及助學金的學生，應當履行相應的義務。國家助學金評選條件中也明確規定，受助學生不僅要生活儉樸，還要接受公眾的監督。有的高校針對貧困生的生活儉樸進一步細化規定，如貧困生不得享有在校外租房、出境旅游、使用高檔奢侈品等與學習無關的“高消費行為”；高校一旦發現貧困生有上述“高消費行為”，可以降低貧困生認定檔次、減少貧困生資助金額，甚至撤回已給予的貧困生資助等。所以，將高校貧困生獲取資助視為“免費的午餐”的觀念是不可取的，它不符合法治內蘊的權利義務相一致原則。

對于高校貧困生而言，權利與義務的一致性原則，還蘊含著責任方面的要求。“權利與責任是對應統一的……不論是學校、教師，還是學生、家長，都應充分認識到，權利與責任是一致的，在自己享有權利的同時，必將負有相應的責任，只強調自己的權利，而不承擔責任，或是只強調責任，不尊重他人權利，都是極其錯誤的。”［5］因此，在高校貧困生資助監管過程中，對于受資助學生的行為，也應從權利義務一致性的角度，給以相應的引導，從而將法治的要求貫徹到資助過程之中。

為了引導貧困生樹立正確的權利義務一致觀，高校貧困生資助監管應當更加注重資助育人的工作導向。在這方面，2017年教育部黨組下發《高校思想政治工作質量提升工程實施綱要》對于這一工作導向有很好的指引作用。該“綱要”在“三全育人”思想指導下，提出構建課程、科研、實踐、文化、網絡、心理、管理、服務、資助、組織等“十大”育人體系。在資助育人方面，要求在育人理念上堅持“扶困”與“扶志”相結合，在育人方式上要體現物質幫助、道德浸潤、能力拓展、精神激勵相統一，在育人機制上要形成“解困—育人—成才—回饋”的良性循環，最終在育人實效中要讓貧困生養成自立自強、誠實守信、知恩感恩、勇于擔當的優良品質。［6］

在引導貧困生樹立正確的權利義務一致觀的過程中，也應充分考慮高校貧困生的特點。一般來講，高校貧困生作為高校學生的特殊群體，在成長過程中容易出現性格上內向自卑、心理上焦慮脆弱、行為上松散依賴的特點。在資助育人過程中，必須針對貧困生的上述特點，充分挖掘不同資助形式的育人要素，強化育人實效，讓權利義務相一致的觀點在貧困生中內化于心，外化于行，幫助貧困生真正實現從“物質脫貧”到“精神脫貧”的深層次轉變。［7］為此，在國家勵志獎學金資助中，應當全面考察學生的學業成績、道德品質、創新創業、社會實踐等方面的綜合表現，激勵學生自立自強的拼搏精神和感恩政府、回饋社會的健康心態；在國家助學金資助中，堅持開展個人勵志教育和社會公益教育，定期組織貧困生開展社會公益活動，引導貧困生對社會回報真情，向他人奉獻愛心；在國家助學貸款辦理中，扎實開展金融常識教育和誠信教育，培養學生風險防范意識和契約精神，大力宣傳積極還貸的貧困生典型人物；在勤工助學活動中，著力培養學生正確的勞動觀和義利觀，確立科學的消費觀，消除在消費中攀比、盲從和奢華等不良行為；在基層就業、應征入伍學費補償貸款代償中，培育學生樹立正確的就業觀和成才觀，樹立個人成長與國家需要、個人前途與國家命運相結合的理念。這些措施，對于幫助貧困生踐行權利義務一致的法治要求，降低貧困生資助監管的難度，可以發揮一定的保障作用。

四、權利救濟渠道的暢通

法學是權利之學，法治是權利實現之治。基于權利的動態實現過程，權利通常可分為應有權利、法定權利和現實權利。應有權利是權利實現的原初形態，是權利主體在一定的社會政治、經濟、文化傳統和現實條件顯現出來的權利認知和權利需求，是權利主體受到廣泛認可的應當享有的權利。法定權利是權利實現的中間形態，是指國家通過立法予以明文確認，并施以國家強制力加以保護的權利形態。現實權利是權利實現的終極形態，是權利主體在現實社會中實際享有和行使的權利。高校貧困生資助的監管，也應注重權利的實現問題。具體而言，在《教育法》《高等教育法》頒布之前，高校貧困生為了解決生活學習上經濟困難，順利完成學業，需要政府、高校和社會的資助是廣泛認可的權利，是一種應有權利。《教育法》《高等教育法》頒布之后，法律條文對此作出明確規定，貧困生資助權就從應有權利轉化為法定權利。一旦高校貧困生在校期間獲得了政府、高校或者社會的資助，就貧困生而言，資助權就從法定權利轉化為現實權利。因此，高校資助監管法治化水平的重要衡量標準，就是考量高校貧困生資助權從法定權利向現實權利的轉化程度。

基于高校貧困生監管的法治化視角，前述的資助監管的法律完善、高校資助實施的程序公正、貧困生權利義務的一致性共同構成了較為完整的貧困生資助權的保護機制，目的是促進貧困生的資助權從應有權利轉向現實權利。不可否認，現實社會的紛繁復雜，貧困生資助權從應有權利向現實權利的轉化過程并非一路坦途，總有這樣或者那樣的主、客觀條件制約著權利的轉化。因此，權利救濟就成為權利轉化過程中不可或缺的要素。從法理層面看，權利救濟主要分為兩種形式：私力救濟和公力救濟。私力救濟是指權利主體在法律允許范圍內，主要憑借自身的力量，實施自助行為或者自衛行為來維護自身被侵害的權利。公力救濟是指權利主體在法律許可的條件下，依靠國家的力量，通過信訪、申訴、復議或者訴訟的方式來維護自身被侵害的權利。私力救濟是人類社會最初存在的權利救濟方式，曾被廣泛運用。進入現代社會以后，公力救濟逐步取代了私力救濟，成為權利救濟的主要渠道。盡管私力救濟逐步式微，但依然保有自己的領地，與公力救濟相輔相成，互為補充，共同維護著社會的和諧與穩定。

從高校貧困生資助監管的視角，貧困生的權利救濟主要是公力救濟。其具體架構可以從三個層面來加以考慮：

第一，作為高校貧困生資助監管的主管部門，全國學生資助管理中心高度重視權利救濟渠道的暢通。例如，全年開設統一監督舉報電話，受理政策落實不到位的來電信訪工作；每年8月中旬至9月中旬，在新生入學期間每天從早上8點到晚上8點，專門開通高校貧困生資助工作熱線電話；通過教育部門戶網站設置的政策咨詢專欄，答復學生和家長反映的資助政策執行中出現的問題。這些舉措的積極意義是不言而喻的，但如何將這些措施轉化為規范化的操作制度，仍可以進一步考慮。

第二，由于高校是貧困生資助實施的主體，阻礙貧困生資助權實現的主要因素在高校，因此資助監管部門保障救濟權利暢通的重心還要向高校下移，督促高校內部也應采取相應的做法。這樣，學生與學校就有了理性對話的場所，通過雙方充分平等的意見表達，化解意見分歧，達成有效共識，使得貧困生資助工作得到最大公約數的認同，避免學校介入無謂的訴訟。

第三，權利救濟渠道的暢通需要以理性心態對待司法救濟。我國法治化早期司法救濟的重心，主要落在對國家機關行使的公共權力的監督和制約，相對而言，對諸如行業協會、社會團體、基層管理組織、國有事業單位等行使的準公共權力的審查不夠。隨著法治國家、法治政府、法治社會一體建設的深入，司法作為中立性、終極性和權威性的救濟方式，對高校貧困生資助中行使的公權力的監督，有效保護貧困生的合法權利，不僅是歷史必然也是現實使然。

五、結語

高校貧困生資助具有教育公平、維護社會公平等重要功能。以法治化手段推進高校貧困生資助監管進一步發展，提升高校貧困生資助監管的規范化水平，對于實現前述功能至關重要。考慮到我國高校貧困生資助體量巨大、事務繁雜的實際情況，法治化之于高校貧困生資助監管的重要性更為突出，值得在理論上和實踐上予以認真對待。