企業合規監管框架構想

龐敏英

河北政法職業學院，河北 石家莊 050000

在企業合規經營的大潮下，自2020年3月起，最高人民檢察院在上海、江蘇、山東、廣東等地已經開展了第一期試點工作，最高人民檢察院的企業合規不起訴改革試點工作取得了一定的成就，對規范企業合法經營起到了重要的作用。2021年4月，最高人民檢察院下發了《關于開展企業合規改革試點工作的方案》，正式啟動第二期企業合規改革試點工作。這對于企業發展而言很明顯是個利好消息，國家出臺這個政策，主要也是出于維護企業和經濟穩定發展的考慮。但如果我們認為僅僅依靠刑事司法權限的行使來完成企業合規經營的任務是遠遠不夠的。企業的運行程序復雜多樣，經濟形勢千變萬化，企業實現合規經營不僅需要法律的規范和制約，還需要發揮各相關職能部門的日常作用，各機關協同合作，多種方式互相配合，才能夠達到實現市場經濟主體有序長遠發展目標［1］。

一、刑事監管——合規不起訴分析

刑事司法對企業合規經營的主要方式是通過刑事訴訟程序對犯罪的企業及其相關責任人追究刑事責任，定罪量刑，進行懲罰。近幾年檢察機關提出的合規不起訴制度是對企業違法犯罪的一種新的處理方式。合規不起訴是指檢察機關對于辦理的企業犯罪案件，如果企業有建立合規體系的意愿，可以責令其針對違法犯罪事實，提出專項合規整改計劃，通過設定一定的考察期限，督促涉案企業履行合規承諾，積極整改落實，根據企業在考察期內的表現，結合辦案實際，作出最終的起訴或不起訴決定。這樣做，可以促進企業合規守法經營，減少和預防企業犯罪，實現司法辦案政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。合規不起訴的目的不是懲罰，而是希望通過不起訴這種從寬處罰的方式去掉企業的犯罪化標簽，倒逼企業制定合規經營方案并遵守，激勵企業自我管理，規范企業長期發展。其目的是挽救，著眼點在于矯正。矯正企業過往的不良經營行為習慣，甚至改變其經營理念，這需要一個長期的過程。在合規不起訴中，就是要注重企業在考察期內的表現，考察的結果直接決定和影響著企業的命運，所以考察期限長短的設置和由誰對企業進行監管考察并作出評估這兩個問題極為重要。

（一）考察期限的設置問題

目前檢察院對合規不起訴企業確定的考察期限受制于《刑事訴訟法》規定的檢察機關辦理刑事案件審查起訴期限的限制，一般為1-2年，大部分都不超過1年［2］。合規不起訴作為附條件不起訴的一種形式，是對案件一種暫時性的處理，案件仍然處于一種“懸而未決”的狀態，最后是提起公訴繼續追究企業的刑事責任還是作出不起訴決定終止訴訟，主要取決于犯罪企業在考察期內的表現是否達到檢察院規定的合規要求。而企業運行復雜多樣，生產經營活動往往有一定的周期性，一些生產制度和經營理念在生產經營中的效果需要較長的時間才能發揮實質性作用。所以即使企業制定了詳盡的合規方案并著手實施，但要想看到明顯的效果，還需要時間的檢驗。而要想達到長期穩定的效果，時間要求就更高。對于大部分企業來說，一年的時間是遠遠不夠的。所以考察期限的設置非常關鍵，如果設置的考察期限過短，“雨過地皮濕”，難以考察合規效果的穩定性和持續性，達不到矯正違法、實現合規經營的目的，因此應當根據企業的規模、經營模式和經營范圍來確定合適的考察期限。對于如何解決考察期限設置與《刑事訴訟法》規定的辦案期限相沖突的問題，可以在《刑事訴訟法》中對這類案件的辦案期限做出特別規定：合規不起訴的考察期限不計入檢察機關的辦案期限。

（二）誰來考察和評估的問題

對涉案企業提出合規整改計劃由誰來促進、檢查、落實，以實現涉案企業自我規范、守法合規經營，這是合規不起訴制度的重中之重。目前對涉案企業的考察模式有三種，檢察機關主導監管模式、獨立監管人模式和行政部門監管模式。

第一種模式，檢察機關主導監管模式。對合規不起訴企業的考察和評估權限應當屬于檢察院，這毋庸置疑，但如果由檢察機關對企業是否履行合規承諾進行長期跟蹤考察，對我們國家寶貴的司法資源是極大的浪費，更重要的是檢察官們是法律專家而不是公司治理專家，要求他們對每一起案件中企業制定的專項合規計劃是否有效實施進行識別并評估這是極不現實的，所以第一種模式不可取。

第二種模式，獨立監管人模式。2020年深圳市寶安區司法局聯合寶安區檢察院創設刑事合規獨立監控人制度。《深圳市寶安區司法局關于企業刑事合規獨立監控人選任及管理規定（試行）》第二條規定：“本規定所稱企業刑事合規獨立監控人（以下簡稱‘獨立監控人’），是指受犯罪嫌疑企業委托，對企業刑事合規情況進行調查、規劃、監督的律師事務所。”同時該規定第十二條也明確了獨立監控人的基本工作職責：“獨立監控人應就企業刑事合規情況進行調查，協助犯罪嫌疑企業制定合規計劃以及協助區人民檢察院監督合規計劃的執行，并針對其履職情況、企業刑事合規建設出具階段性書面監控報告，作為區人民檢察院作相應處理決定的參考。”獨立監管人屬于第三方組織，缺乏相關的制度約束，如果獨立監管人不能獨立履行職責，監管就流于形式。而且第三方組織一般都是營利性的，獨立監管人員的報酬和費用是由被監管企業來支付的，這種實質上的雇傭關系，使獨立監管人無法保持中立和客觀，所以監管的效果可想而知。

第三種模式，行政部門監管模式。所謂行政部門監管模式，是指檢察機關在審查起訴過程中，對于符合適用合規考察條件的企業，委托政府行政主管部門或者企業所在街道、鄉鎮政府部門擔任考察機關。企業犯罪一般都是因為違反行政法規情節嚴重才被采取刑事措施，行政部門既熟悉企業，也熟悉相關的法規，同時作為主管單位對企業進行監管本身就是他們的業務范圍。所以由行政部門進行監管考察不僅具有權威性，而且程序簡便，節約費用，更具有可行性。

二、行政機關的監管——行政處罰和解制度分析

行政機關作為企業的管理部門，本身就有對企業經營活動進行監管的職能。我國行政機關對企業的合規監管方式主要有六種，即發布合規指引、推行行政指導、實施強制合規、確立預防性監管機制、推動合規寬大處罰機制與試行行政和解制度。這六種方式既有對企業違規的事前預防性常規監管方式也有對事后的處罰性監管方式。發布合規指引、推行行政指導、實施強制合規、確立預防性監管機制屬于事前預防性方式，推動合規寬大處罰機制與試行行政和解制度屬于事后的處罰方式［3］。

目前行政機關監管部門主要是通過對企業發布合規指引，進行合規培訓、指導，引導和幫助企業建立合規管理體系。但行政機關的監管絕對不能僅僅止步于企業合規體系的建立，更重要的是推動和監督合規體系的實施。行政機關可以設立專門的合規監管巡視組，對企業合規體系的施行情況進行定期或不定期的檢查，制定相應的獎懲機制，對制定了合規體系且合規體系施行情況達標且能夠長期保持的企業，給予一定的獎勵，而對合規體系不夠完善或施行不到位、不達標的企業，進行必要的懲戒，并根據不達標企業的具體情況制定相應的幫扶措施，幫助督促其進行調整和改進，以達到長期效果。

如同法律無法消滅所有的犯罪一樣，即使企業已經建立了合規體系，但依然阻止不了它在利益的誘惑下鋌而走險，進行違規經營，一旦行政機關發現企業有違規經營行為，即可對其進行整改和處罰。《行政處罰法》規定的行政處罰種類主要有：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。對這些常規的行政處罰方法我們在這里不再解釋。這里著重對行政執法中的行政處罰和解制度進行分析。

早在2015年，中國證監會第發布了《行政和解試點實施辦法》。2021年11月29日，國務院發布的《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》，以行政法規的形式，確立當事人履行承諾后證券監管部門終止案件調查新型行政執法方式——行政處罰和解。

行政處罰和解是指行政機關發現企業有違規行為，在對其進行行政執法調查過程中，企業可以和行政機關協商，提出申請并做出承諾后，行政機關中止調查程序，規定一定的考察期限，等考察期滿時，根據被調查人履行承諾的情況，來決定是否終止或者恢復調查程序。這種行政處罰和解，不同于以往的行政復議和解和行政訴訟和解的事后處理機制，而是屬于在行政執法過程中發生在行政機關與被調查的行政相對人之間的執法和解。這種和解的前提條件是，首先被調查人承認自己有違法違規經營行為并主動糾正，并采取措施彌補損失，消除損害或不良影響，繳納和解金，積極配合調查。其次，行政機關在接受被調查人的申請后，中止調查程序，給被調查人改過自新的機會，在考察期內對被調查人履行承諾的情況進行監督、跟蹤和考察，來決定是否終止行政執法調查程序。這也意味著，原本通過行政處罰實現的公益維護、市場秩序修復、損失補償等監管目的能夠以行政和解的方式實現，從這些方面來看，行政處罰和解制度完全可以成為行政處罰的替代性措施。

三、企業的自我監管現狀及分析

無論是刑事合規不起訴還是行政處罰和解都屬于外部監管，在市場經濟下，企業要想走得更長更遠，立于不敗之地，就必須要自覺合規。目前我國只有極少一些企業制定了合規體系，設立了專門的合規機構，努力實現企業內部的自我監管，但大部分企業尚未建立完備的合規體系，主要是企業普遍缺乏自主建立合規體系的動力，因為企業的本質是要營利，而合規制度本身不能直接產生經濟效益，甚至合規部門的設立會直接消耗企業利潤。大部分企業的合規體系是迫于壓力被動建立的，所以往往停留在書面文件上，流于形式，即使在合規考察期內和行政和解考察期內實施，也是為了應付監督考察，難以保持長期性，尤其是當具體的合規制度與企業的營利行為模式發生沖突的時候，企業的決策者或決策部門都難免會做出更傾向于后者的選擇。所以僅僅依靠企業自身的力量要求其做到合規是比較難以實現的。

四、企業合規框架構想

通過以上分析我們可以看出，在刑事合規不起訴中，獨立監管人員對企業進行監管不僅增加了檢察機關的辦案費用和企業的經濟負擔，達不到監管目的，甚至有時會起反作用，檢察院對企業直接進行監管也存在較大的困難。合規不起訴制度的目的是挽救企業，去除企業的犯罪化標簽，保護企業，我們完全可以通過在行政領域采取替代性解決機制，解決輕微的違法違規行為。

試行行政處罰和解制度與檢察院的合規不起訴制度無論在適用條件、協商內容、考察過程和結果上均有重合之處，它們都屬于企業違規之后處罰過程中的暫緩機制，并且合規不起訴案件往往是先經過行政程序處理后再進入司法程序的，也就是說在行政處罰過程中已經對其進行過合規考察，如果在刑事司法程序中再對企業進行合規考察，容易造成程序的拖沓和資源的浪費。對于此類違規違法案件，可以設置一個企業合規考察前置程序，把對企業的合規考察放在行政程序中進行。行政機關發現企業有違規違法行為時，先由行政部門與企業達成行政和解協議并提出實施合規計劃的要求，如果企業在行政和解考察期內能夠達到和解承諾的合規要求，就不必再移送刑事司法機關啟動刑事程序，行政監管為第一道過濾網，通過這樣的程序設置，分流一部分輕微的違規違法案件。只有對那些在和解考察期內沒有達到和解承諾合規要求的企業，再移送刑事司法機關按照刑事司法程序追究其刑事責任即可，這樣可以讓刑事司法機關將力量集中到難度較大、危害較大的案件中，更能節約司法資源，提高辦案效率，更符合當前市場的法治需求。

綜上所述，無論是企業的自我監管，行政監管還是刑事監管，要想取得長遠穩定的效果，都離不開行政機關的長期和日常性監督，所以在對企業的監管中，行政機關應當發揮主要作用。行政機關通過行使行政管理職能，引導幫助企業制定實施合規體系，通過常規監督檢查，保證企業合規體系的長期有效實施，做好事前預防性監管工作；在發現企業違規違法經營后，通過事后的行政處罰性措施和刑事司法程序相銜接，不同的監管方式層次分明，輕重有度。所以對企業的合規監管工作應以行政機關事前監管預防為主，事后行政處罰承上啟下，刑事處罰做后盾，形成一個內部監管與外部監管相結合、主動監管和被動監管相結合、事前預防和事后整改相結合的全方位、全覆蓋的監管體系。