對檢察機關行政公益訴訟等外領域拓展的思考

天津市武清區人民檢察院課題組

天津市武清區人民檢察院，天津 301700

一、拓展行政公益訴訟等外領域的理論基礎

（一）檢察機關的司法監督屬性

一般認為，行政機關普遍遵循合目的性，這與司法機關遵循合法性有明顯區別。檢察機關只能在行政機關存在違法且有損害公益的情況下進行監督，但對于行政機關有關社會管理和綜合政策等事項則由于無法進行綜合權衡，因而需要保持足夠的尊重。即便檢察機關可以對行政機關作出危害公共利益的行政行為提起公益訴訟，也要注意檢察權對行政權監督的界限，檢察權對公民個人權利的必要尊重。在現有國家權力架構中，國家立法機關把確定具體行政公益可訴行為的權力“讓渡”給了檢察機關，自己僅僅保留了這個范圍的“邊界”劃定權。然后，檢察機關在對“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”作具體化過程中，必須受立法要旨的引領，不可恣意。［1］

（二）檢察機關的公益屬性

公益屬性決定了行政公益訴訟范圍的靈活性，也決定了訴訟的一體性，即作為保護公益的主體，無論是刑事附帶民事訴訟，還是行政附帶民事公益訴訟，其訴訟的目的從根本上來看是一致的。隨著時代的發展，公益的概念也隨之不同。在我國，對于公益的理解是根據我國法制傳統以及國民意識變化的。從目前檢察機關開展的未成年人公益訴訟、英烈保護公益訴訟等均能體現出我國特色。實際上，英烈保護本身作為公益事項并沒有太多的爭議。在行政公益訴訟設立之前，我國對于侮辱英烈造成社會不良影響的案件，普遍由治安警察對其進行行政處罰，影響特別惡劣，造成嚴重社會影響的，由公安機關刑事處理。雖然行政乃至刑事處理的理由普遍是尋釁滋事，造成社會不良影響，但作為公安機關介入個體侵犯個體名譽的案件來看，其本質上仍然是國家機關對侵害國家公益事項的案件進行的處理。

（三）行政公益訴訟范圍拓展的正當性

行政機關作為社會治理的主要職能單位，其職能行使的領域是廣泛的，在每個職能領域都可以找到相對應的行政機關職責。因此只要侵害了國家利益或社會公共利益，就應該允許檢察機關提起行政公益訴訟。從目前的司法實踐中看，例如消防、電梯運行等涉及公共安全領域、個人信息保護、網絡安全等領域同樣涉及公益保護問題，對上述幾個情形來看，無論是從保護國家利益和社會公共利益的現實需要，還是從長遠目標構建權力監督體系來看，應當從具體的司法實踐中總結實際經驗，積極應對人民群眾反映強烈的、與其利益密切相關的公益損壞問題，適度擴大行政公益訴訟受案范圍是十分必要和迫切的。［2］

二、拓展行政公益訴訟等外領域的現實意義

（一）檢察機關引領社會法治意識的必然要求

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中明確指出，檢察機關要將社會主義核心價值觀融入法律監督，通過促進嚴格執法、公正司法，規范社會行為、引領社會風尚。檢察機關廣泛關注社會熱點問題，通過多種渠道了解社會公益熱點，結合公民、社會組織的控告申訴請求、訴訟與執法對接等途徑及時發現侵害公益的行政行為，以及隨著時代發展需要而衍生出新的需要保護的公益，采取提起訴訟、參加訴訟等方式，在維護社會風氣，提高社會道德水平，促進全民法治觀念養成等方面發揮廣泛的作用。

（二）檢察機關深度參與社會治理的迫切要求

為了能夠在深度和廣度上為檢察機關充分參與社會治理提供立法支撐，立法在采用了等外的方式，為檢察機關能夠在范圍的廣度上更加廣泛地介入社會治理，防止由于法律的滯后性導致公共利益受損而無人維護。同時在部分特定事項中也能夠充分有力的介入，實現深度治理。這種既具有現實性又具有開放性的立法例，為實現等外拓展提供可能。立法者為了防止立法限制檢察機關參與社會治理，因而采用了這種類似于不確定性的法律概念。而這種概念的不確定性也恰恰為檢察機關深度參與社會治理提供了深度和廣度的可能性。這種深度既體現在了檢察機關在行使具體檢察職能時，能夠充分發揮檢察監督職能的各項優勢，實現監督的效果。而深度參與社會治理的第二層含義就是檢察機關能夠通過自身的檢察職能，廣泛參與社會事務，實現綜合治理的效能提升。

（三）滿足人民群眾對美好生活向往的必由之路

公益訴訟范圍的確定是隨著國家和社會的需要而與時俱進的。黨的十九大報告指出，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。檢察機關提起公益訴訟正與以人民為中心之理念相契合。當前，侵害廣大人民群眾生命財產安全的公共安全事件仍時有發生，侵犯公民隱私權的騷擾電話等問題仍然備受社會關注，作為全民財產的歷史文物受損案件也仍頻頻被爆出。為使得人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有更多的獲得感和滿意感，檢察機關應當更好地履行公益訴訟檢察職責。不論是從社會發展需要的角度，還是從人民群眾對于公益保護的更高期盼的角度，都有必要對行政公益訴訟的案件范圍在列舉領域外進一步拓展。

三、行政公益訴訟等外領域的實踐探索

自全國人大常委會作出決定授權13個省市區開展公益訴訟檢察工作試點以來至今，從頂層設計到實踐落地，從在局部試點再至全國鋪開，公益訴訟檢察制度形成了公益司法保護的“中國方案”。面對社會生活中損害公益問題涉及面廣、危害大，各地檢察機關“積極、穩妥”地拓展公益訴訟檢察工作范圍、加強工作力度，在將有法律明確賦權領域內的案件辦好的基礎上，不斷努力探索辦理問題突出的其他領域案件，積極回應人民新期待。例如，2020年4月，重慶市人民檢察院出臺了《關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》中新增公共安全、互聯網公益保護、文化和國家尊嚴保護、未成年人和婦女權利保護、消費者與投資者權利保護五個領域；2020年6月，上海市人大常委會審議通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，提出依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和優秀歷史建筑保護等領域的公益訴訟工作；2020年11月，江蘇省人大常委會審議通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，提出積極探索拓展檢察公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產、公共安全、文物和文化遺產保護、個人信息安全等領域公益訴訟案件。

結合各地關于探索公益訴訟范圍拓展工作的新規定以及社會生活實踐中矛盾突出的侵害國家利益、社會公共利益的新問題，課題組認為檢察機關在依法加強5個領域的公益訴訟工作外，可以遵循積極、穩妥、審慎的工作原則，探索開展城市公共安全、個人信息安全、未成年人和婦女權利保護等領域的公益訴訟工作。

（一）城市公共安全

安全需求是人最基本的需求之一，不同于鄉村社會，城市當中人口密度更大，公眾共享公共空間或者發生交叉聯結的場景更多且更復雜，這就導致安全隱患較多、發生安全事故影響較大。近年發生許多起高空墜物案件，無法確定直接侵權行為人時，不能證明自己不是侵權人的可能加害的建筑物使用人被判決給予受害人補償，引發群眾熱議，給予補償的業主、其他建筑物使用人認為不公平，公眾在地面正常行走卻有墜物致傷的隱憂，缺乏牽頭監督管理指導的行政機關、社區業主對樓面加裝多處朝向上空的攝像頭、外墻維護和老舊窗戶整體改造重裝費用、戶內約束行為等不能達成一致或者無法良好履行，守護群眾“頭頂上的安全”似乎成為難題。

（二）個人信息安全

近年來，互聯網經濟在我國興起并高速發展，由此帶來的信息安全危機值得高度關注，互聯網平臺未經用戶許可收集其個人信息或者泄露、批量出售倒賣用戶的身份證戶籍信息、住址與電話號碼、酒店住宿登記信息、資產登記、個人生物識別信息等牟利，除非法收集、侵犯公民個人信息數據導致的民事侵權行為，還可能存在電信詐騙、敲詐勒索、非法追債、跟蹤騷擾等違法犯罪現象。如對于2020年底消費者反映強烈的售樓處擅自收集存儲人臉信息，檢察機關亦可從維護社會公共利益角度出發提前介入，對房地產企業違法收集公民生物識別信息進行調查核實，并協調住房和城鄉建設部門、電信主管部門、公安部門等相關部門助力依法行政，共同維護好人民的根本利益。［3］

（三）未成年人和婦女權益保護

1.未成年人權益保護

《中華人民共和國未成年人保護法》自1991年公布至2020年10月17日進行了第四次修訂，將于2021年的六一兒童節正式生效施行。其中的第一百零六條授權檢察機關在未成年人保護領域有權提起公益訴訟，法律雖然已經明確規定將未成年人保護納入公益訴訟案件范圍，課題組認為仍有必要在此處著墨，未成年人是國家未來的建設者，少年強則國強，全社會應當給予關愛與正確引導，司法機關、執法機關應當堅決打擊侵害未成年人合法權益的行為，結合實踐與法律新規定就未成年人保護領域的具體方面研究如何深入地展開公益訴訟檢察工作，為增強實踐中的可操作性提供微薄的力量，仍有其意義?；ヂ摼W飛速發展深刻地改變了社會生活各個方面，國家、社會、學校和家庭應當加強未成年人網絡素養宣傳教育，增強兒童少年科學、文明、安全、合理使用網絡的意識和能力，保障未成年人在網絡空間的合法權益，網信部門應當為未成年人提供安全、健康的網絡環境，未成年人的監護人應當加強對未成年人使用網絡行為的引導和監督，合理安排其使用網絡進行娛樂和在線教育的時間，有效預防未成年人沉迷網絡。

2.女性權益保護

對于女性少年兒童，應重點保障其完整接受義務教育，中小學校、教育行政部門應開展好控輟保學工作，落實免費義務教育和教育資助政策，確保女童、少年不因貧困失學，民政部門、社會救助機構、福利機構對于當地留守女童監護照料要發揮兜底作用。

保障平等就業不受歧視亦是男女平等的題中之義，除特殊工種、崗位外，用人單位在錄用職工時，不得因性別拒絕錄用女性或提高對女性職工的錄用標準，損害女性應聘者的就業平等權和人格權①最高人民法院關于弘揚社會主義核心價值觀典型案例鄧某某訴某速遞公司、某勞務公司一般人格權糾紛案，用人單位實施就業性別歧視給勞動者造成一定的精神損害的，應承擔民事責任。，用人單位與職工之間的勞動合同或服務協議中不得對女職工結婚、生育等進行限制，使女職工對個人婚育為其他形式的限制性承諾或者變相限制女職工結婚、生育的個人權利與自由的，均應被禁止，人力資源社會保障部門應當加強宣傳與指導，如對于群眾多次舉報反映特定企業進行前述就業歧視行為，損害多人合法權益的，或者人力資源社會保障部門轄區內存在多起案件，其未依法履職損害社會公共利益的，檢察機關可及時介入，通過訴前檢察建議、圓桌會議、公益訴訟等多種手段，保護女性合法權益，維護社會公共利益。

農村婦女享有平等權益，包括農村土地承包經營、農村集體經濟組織收益的分配、土地征收或土地征用的補償費使用、宅基地使用等方面，實踐中常出現村集體以女性村民外嫁到該村組以外為由，非法剝奪外嫁女合法的土地承包權等其他有關經濟權益②云南省昆明市中級人民法院（2008）昆民一終字第483號案（承包地征收補償費用分配糾紛）。，不得以未婚、結婚、離婚、喪偶等理由侵害女性在農村集體經濟組中的各項權益，村集體組織不得以集體決議侵害婦女的合法權益，無論是否婚嫁，農村婦女都應與相同條件的男性村民享有同等權利與村民待遇，任何組織和個人不得剝奪其合法權益，不得因性別進行歧視性區別對待③浙江省溫州市中級人民法院（2015）浙溫民終字第2091號案（承包地征收補償費用分配糾紛）。，對農村土地承包經營糾紛，縣級以上人民政府應當加強對村民委員會、鄉（鎮）人民政府組織調解工作與農村土地承包仲裁委員會仲裁工作的指導④《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第六條第一款：“縣級以上人民政府應當加強對農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作的指導?！?，對于頻發損害女性村民合法經濟權益問題的鄉鎮，檢察機關可以調查核實是否存在行政機關怠于履職情況，依法維護農村婦女合法經濟權益不受侵犯。