關于我國舉報人保護法律制度完善的建議

曹馨文

武漢大學，湖北 武漢 430064

合規舉報制度是企業在進行合規管理運營過程中的一項重要環節。隨著現代企業經營規模的擴大以及國際化，舉報人（“Whistleblower”，亦稱作“吹哨人”）保護制度應運而生。舉報人制度在商業合規中扮演著重要角色，而舉報人保護制度可以直接降低舉報人因為其善意揭露企業內部不當行為而遭到不利對待的風險，有利于保護舉報人的個人安全，以及激勵企業發現自身經營問題同時及時制止企業潛在的不法行為，培養企業內部合規透明的公司文化，從而避免惡性的企業競爭。本文將就歐美國家以及國際社會的舉報人保護制度作簡要介紹，希望能借此作為國內舉報人制度建設的參考。

一、國外舉報人制度的發展與借鑒意義

（一）英國舉報人制度

“吹哨人制度”起源于19世紀時的英國警察在發現罪案之后，會通過吹哨子的動作來引起同僚以及公眾的注意，這個概念延伸到今天就成為了“吹哨人制度”。為了引起公眾的注意來揭示政府或者企業的不法行為和弊端，以達到矯正的目的。英國對“吹哨行為”的保護源于1998年通過的《公共利益披露法》（“PIDA”），該法案通過的目的是保護企業雇員，由于一些重大公共安全事故以及企業舞弊案中，有雇員因為擔心遭到企業的報復因而對違法事件視而不見，導致錯過了及時采取預防措施的機會，因此在《公共利益披露法》中，通過增訂的行為設計了相應的保護性條款，該條款適用范圍較廣，并不局限于商業企業。為了加強對于“吹哨人”的保護，2013年發布的《企業以及管理改革法》（“ERRA”）對PIDA做出修訂，新修法案確定了企業內部舉報制度的判斷標準以及犯罪企業的責任人連帶責任，成為目前英國“吹哨人保護制度”的主要法律依據。

（二）美國舉報人制度

美國最早在立法方面制定了“對吹哨人的保護”的法律，聯邦法院于1863年訂立的《虛假起 訴法》（“False Claim Act”）為發軔。［1］制定該法案的政策背景是美國爆發內戰時，大量商人通過欺詐的方式謀取非法利益，根據“虛假起訴法”的規定，美國民眾可以依據該法案對企業提起代位訴訟，并且在勝訴之后獲得相應比例的獎勵金。此后美國出臺了一系列“吹哨人保護制度”的法案，例如于1989頒布的《吹哨人保護法》（“Whistlerblower Protection Act of 1989”），是目前美國“吹哨人保護制度”的主要依據。該法旨在保護聯邦體系下揭發政府不法行為、浪費和腐敗現象的雇員免受其在職業方面的不利影響。該法案能為那些被降職、減薪或者調職的舉報人提供庇護，其發揮作用的條款主要是根據民事保護標準中解雇無效、無效解除雇傭合同，以及在合同中的不利條款。而法院在其中同樣可以決定駁回案件起訴。但是，《吹哨人保護法》同樣在一定程度上受到限制，該法案并不涵蓋稅法或者從事政治活動方面的開支。就舉報行為具體而言，舉報人在檢舉問題時，必須出示可以支持其索賠的信息和有關的文件材料，不實的舉報可能會為舉報人招致刑事風險。該法案的主要設立目的是在于消除公司丑聞，并且正向促進公司簽訂合法合規的商業協議，該法在發揮企業監督的層面上發揮了實質有效的作用。

在美國關于“吹哨人保護制度”的發展進程中，《塞班法案》（“Sarbanes-Oxley Act of 2002”）同樣引起國際社會的高度關注，該法案旨在協助公司治理對金融實踐方面進行監管，以幫助解決商業環境中的缺陷。由于安永（Enron）、世界通訊（WorldCom）等企業舞弊案件的發生，對美國資本市場造成巨大的負面影響，使得投資人對證券市場投資存在諸多負面情緒。在安永、世界通訊的企業舞弊案件中正是因為有舉報人的挺身而出，通過內部信息系統揭發了上述企業的不法行為，從而喚起了美國社會對“吹哨人制度”和企業內部合規的重視，從而促進了《塞班斯法案》的誕生，該法案其中第八百零六條和第一千一百零七條確定了對舉報人的保護措施以及對于企業施加“吹哨人”以報復行為的現象采取刑事制裁。

2010年，美國國會通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（下文簡稱“多德-弗蘭克法案”），該法案對“吹哨人制度”進行了完善，鼓勵企業內部雇員將其發現的企業欺詐以及其他不法行為舉報至美國證券交易委員會（SEC），該法案確立了“吹哨人獎勵制度”，并且規定對那些自主舉報揭露企業問題并且成功使得監管機構對該問題企業施加處罰的“吹哨人”，由SEC對其進行獎勵，獎勵的數額依據被罰企業的罰金來計算，范圍從10%到30%不等。該獎勵機制在實踐中取得了一些效果。SEC在實施該法案的過程中加強了執法力度，但也同時也考慮到了企業在接受調查過程中的配合程度，鼓勵企業完善自身的合規政策，以規范企業行為而非懲罰為首要目標。

二、國內現有的舉報人保護法律制度

（一）國內“舉報人”定義辨析

根據國際勞工組織、亞太經合組織的《反商業賄賂法》、歐盟2019年《違反歐盟法報告人指令》（“Directive on the Protection of Persons who Report Breaches of Union Law”）第四條的定義，“吹哨人”是指企業或者政府的內部“知情人”、內部舉報人，其身份大多是和企業的利益密切相關的。［2］而國內關于舉報人的定義較為寬泛，由于缺乏明確的立法文件參考，從我國《刑事訴訟法》的規定來看，舉報人可以是任何公眾知情人，屬于廣義上的“吹哨人”。雖然該廣義的定義與目前國際社會通行的“吹哨人”定義有所出入，但是也可以將其納入“吹哨人保護制度”的體系下。企業作為一個復雜的機構，在運作過程中難免出現雇員的不法行為，因此對于企業整體而言，合規和風險管理可以有助于約束雇員個人行為以及實現其他商業行為的規范化。此外，內部報告可以在很大程度上緩解公司由于違規行為帶來的直接和間接經濟損失。

（二）現有的舉報人保護法律制度尚未完善

“吹哨人保護”的法律淵源不僅來自國內法也來自國際法，除了上文所述的歐美“吹哨人保護法律制度”，在國際層面上，《聯合國反腐敗公約》第三十三條規定了各國應在各自的法律框架下納入對“吹哨人保護”的條款。歐盟則實施了《歐盟吹哨人指令》，通過該指令在歐盟范圍內的國家進行了廣泛言論自由保護，該保護普遍適用于公共部門與私營機構，適用于包括稅務欺詐、洗錢、與產品運輸安全、環境保護、公共衛生和消費者數據保護有關的違法犯罪行為，該指令鼓勵各個國家在立法中擴大對于舉報人的保護法律范圍。

目前，國內關于合規舉報問題出臺了諸多指引和規范文件，明確了舉報人保護的重要性。2009年7月，我國財政部等五部委聯合制定了《企業內部控制基本規范》（下文簡稱《基本規范》），鼓勵國內的上市企業以及非上市企業參照執行?！痘疽幏丁返谒氖龡l規定了舉報人保護制度，為實施舉報行為提供了具體指引，有效激勵了企業員工對企業問題的舉報行為。此后，2018年《中央企業合規管理指引（試行）》第二十一條規定：“強化違規問責，完善違規行為處罰機制，明晰違規責任范圍，細化懲處標準。暢通舉報渠道，針對反映的問題和線索，及時開展調查，嚴肅追究違規人員責任?！?019年《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》第十六條提出應當建立“吹哨人”和內部舉報人制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護?！镀髽I境外經營合規管理指引》第二十條規定了企業應當建立和完善內部的合規信息舉報體系，鼓勵企業員工乃至客戶和利益第三方對不法行為進行舉報和投訴。

上述的“吹哨人保護條款”存在的問題是缺乏體系性規定，分散在不同法律中的具體條款，［3］而條款制定大多使用政策性語言而非法律語言，難以從法律的角度為“吹哨人”提供法律上的事后保護。有學者認為應當將刑法威懾與企業合規懲罰機制相結合，為我國法人犯罪治理的司法實踐提供新的借鑒。也有學者認為應設計并執行一套用以鼓勵成員個體對企業犯罪事實的舉報人制度。［4］

三、如何完善舉報人保護法律制度體系

首先，應當建立企業內部舉報制度。為了更好地保障企業的良好運行，企業內部應當設立較為完善的內部舉報制度以便更好地檢測到組織存在的潛在經營風險。由于不法行為的實施通常具備合法性的外觀，其隱蔽性的特點使其難以及時識別。因此，內部舉報制度的設計，應當以更廣泛和更深入地獲取有效信息并且揭示潛在的合規風險為設計目的。國際標準化組織發布的ISO 37002《舉報管理體系指南》，為我國國內舉報人保護制度的缺位提供了很大的借鑒意義，該國際標準旨在支持與保護舉報人以及其他的利益相關者，為保護舉報人方面提供了更為具體的指引。但是該指南作為一項國際標準文件，無法直接在國內直接援引適用，還需要由立法轉化為國內法才能夠于國內適用。

其次，應當合理處理收集到的舉報信息，對信息的真實性和可靠性進行篩選，并確定舉報信息處理的調查標準，設立相應的舉報系統。整個舉報的流程應當由企業專設的合規部門運營，用以防止錯誤信息可能對企業員工帶來的不利影響。同時，還應該對篩查之后的信息進行深入研究分析，確保企業足夠重視收集到的信息，并且判斷舉報信息是否適格。員工在舉報時應當以揭露某一事件作為先決條件，并且衡量員工舉報該事件的主觀目的是否合理，排除為其個人牟利的可能性，綜合上述因素即可判斷該舉報信息是否適格。

最后，應確保舉報流程的透明度與清晰度。企業可以定期展開員工的合規培訓，邀請合規專家進行講座，為企業員工普及企業和合規制度中舉報制度的流程。企業可以設立相應的投訴處理郵箱，以防止內部郵件隱私的泄露，確保舉報者以郵件或者其他形式投遞的舉報信息不會被公開，防止公司管理者將自我利益置于股東利益之上。［5］舉報人可能因為舉報行為被減薪、調職乃至解雇，無法繼續從事該種職業。［6］如果企業雇員由于舉報事件而被其上級解雇，企業內部舉報制度應當確保該解雇行為為無效；如果舉報人遭到被舉報人的報復，例如降薪、恐嚇、調職等行為。應當賦予舉報人申請勞動仲裁的權利，由企業恢復該員工的職業福利待遇至其舉報前的正常狀態，并且給予額外的賠償。

四、結論

舉報人保護制度是一項與現代企業管理高速發展相匹配的制度，舉報人制度可以幫助企業有效彌補合規管理中的薄弱環節，完善公司治理的制度設計。在如今網絡媒體高度透明的時代背景下，企業負面新聞持續曝光，日益增長的企業內部違規事件也走進了公眾的視線。歐美國家在“吹哨人”的制度建設上具有領先優勢和更為完善的法律體系，國內在進行舉報人保護制度的建設方面可以借鑒國際社會對于舉報人的獎勵制度，對被舉報人的報復行為施加刑事制裁，同時提供具體、明確、可靠、完善的合規指南，納入民法、刑法的體系標準，配套完善的司法解釋，為企業合規的實務運作提供適時有效的參考。