區域推進義務教育優質均衡發展的特征、難點及策略
——基于江蘇省的調研分析

俞明雅

在義務教育由基本均衡向優質均衡探路前行的過程中，以行政部門為主導的自上而下的區域推進模式是當前一種切實可行的方式。所謂“區域”，并不局限于某一行政區劃層級，它不僅包括省級統籌推進的區域樣態，還包括省（自治區、直轄市）下轄的市（縣）全域推進的樣態。本文中的義務教育優質均衡發展區域推進模式，可以理解為“一盤棋”式全域推進義務教育優質均衡發展的區域運作樣態。區域推進義務教育優質均衡發展的實質是通過一次次的政策再細化和再規劃，將義務教育優質均衡納入本地區政治經濟文化建設的系統之中，在區域黨委政府的支持下，由教育行政部門統籌推進義務教育高質量發展的一種實踐方式或運作樣態。［1］49基于此，本文擬就義務教育優質均衡發展的區域推進策略展開討論。

一、區域推進義務教育優質均衡發展的基本特征

（一）全域統籌

所謂“全域統籌”，是指以行政區域為單位，由教育行政部門對本區域的義務教育優質均衡發展進行統籌規劃、整體布局，進而有序推進。一般而言，將義務教育優質均衡發展納入本地區未來幾年教育事業發展的整體規劃之中，既應以區域義務教育事業發展的現有成績作為統籌推進的基礎，又應以當前區域實踐中的短板和難點作為切入點，通過對實踐困境的重點突破來實質性推動區域義務教育優質均衡發展。［1］53

（二）行政主導

從義務教育發展的價值取向以及實踐中面臨的現實困境來看，各級地方政府全方位參與并充分落實實施義務教育的主體責任，對區域推進義務教育優質均衡發展發揮著決定性作用。為此，區域統籌推進義務教育優質均衡發展實踐過程中需要黨委政府，特別是教育行政部門發揮統籌、組織、協調、保障等作用。從這個意義上說，統籌推進區域義務教育優質均衡，需要教育行政部門通過制度的頂層設計和政策的系統配套，為區域義務教育優質均衡發展提供前提保障，以確保義務教育優質均衡在全區域范圍內的持續推進和不斷深化。

（三）周期推進

所謂“周期推進”，是指教育行政部門精心設計區域義務教育優質均衡發展的任務書、時間表和路線圖，并伴以資源建設、政策支持、專業督導、績效評估等相關工作。通常情況下，由區域教育行政部門制訂工作流程和時間表，不同部門和學校在具體任務驅動下，按計劃、有步驟地開展相關工作，定期接受上級行政和專業部門的檢查督導，在一定周期內完成相應的義務教育優質均衡發展目標并接受質量評估或成果驗收。［1］79

二、區域推進義務教育優質均衡發展的實踐難點

（一）區域頂層設計有待完善

制度的系統配套和政策的頂層設計是區域統籌推進義務教育優質均衡發展的基本保障。目前，較為典型的有政策傾斜模式和資源擴大模式。但在實踐中，不同區域推進模式的頂層設計水平不一，這在很大程度上影響了義務教育優質均衡發展的實質性推進力度。

1.政策傾斜模式

政策傾斜模式指的是政府或者教育行政機關借助行政力量制定相關政策（財政傾斜、師資傾斜等），將人力和物力等教育資源向薄弱地區和薄弱學校傾斜，以促進薄弱地區和薄弱學校教育快速發展，從而實現義務教育均衡。［2］該模式主要從政策層面著眼，試圖用行政手段改變薄弱地區和薄弱學校的弱勢地位。但是這一模式在實施過程中面臨著配套政策供給不足、政策執行可能出現偏差等現實問題。

2.資源擴大模式

資源擴大模式指的是將優質教育資源向薄弱學校輻射，通過城鄉結合、校際合作等方式，促進區域義務教育優質均衡發展。目前，江蘇省義務教育資源擴大模式主要通過集團化辦學等形式推進。但集團化辦學的頂層制度保障仍然存在很大的改進空間，包括單一法人型教育集團校長職級制的確定、集團內部的組織架構不匹配、考核評價機制不健全等都直接影響集團化辦學在擴大優質教育資源、推動義務教育優質均衡發展方面的實際成效［3］。

（二）教育資源供給與配置難度大

教育資源服務于學生，是推動義務教育優質均衡發展的基礎條件。當前區域推進義務教育優質均衡發展面臨著資源供給與配置方面的突出難題，亟待破解。

1.資源總量缺口大

目前，江蘇省義務教育資源供給面臨擴大增量與化解存量的雙重壓力。據2021年江蘇基礎教育資源需求預警報告分析，2020年全省義務教育階段新增學齡人口46.29萬人。按照省定辦學標準測算，學校增量缺口301所，教師增量缺口33858人；化解現有超班額、超校額辦學等存量缺口需新增學位70.53萬個、學校481所。綜合考慮增量和存量問題，全省義務教育學位總缺口116.82萬個，學校總缺口782所，教師總缺口69605人。按上述資源缺口測算，全省需新增學校建設用地約28923120平方米，學校建設資金1564億元。［4］

2.優質教育資源配置不均衡

當前，江蘇省優質教育資源配置不均衡的問題仍然較為突出。一是區域分布不均衡，蘇南、蘇北之間的教育差距進一步拉大。二是城鄉發展不均衡，郊區和鄉村學校在校園建設、教育裝備、師資配置等方面依然存在短板，城鄉教育質量差距呈進一步拉大趨勢。三是校際差異仍然較為明顯，義務教育階段擇校現象尚未得到根本性解決，同一行政區域內熱點校生源爆滿，薄弱校生源不足，實現零擇校目標仍有很長一段距離。

3.資源配置效能有待提升

當前，江蘇省義務教育資源建設受到多種因素的制約，嚴重影響了資源配置效能。一是資源供給的精準性較弱。江蘇針對不同區域、不同學校資源需求差異進行的精準投入還較為欠缺。二是多部門的聯動協同性較差。教育、財政、規劃、人社等部門之間尚未形成信息共享、統籌調度、聯動支撐的協同工作機制。三是資源配置的政策保障力度不夠，實踐中亟待破解的教師編制短缺等難點問題缺乏配套的政策支持和相應的制度建設。

（三）鄉村學校教育質量提升難

當前，優質均衡成為我國義務教育發展的主要目標。在這一過程中，鄉村學校特別是鄉村小規模學校的高質量發展問題尤為突出。

1.硬件指標仍有提升空間

鄉村學校的辦學條件優化是提升義務教育質量的基本保障。根據江蘇省義務教育學校標準化建設監測報告，截至2018年，全省農村義務教育學校標準化建設基本達標率為82.64%，僅比城市學校低1.63%。其中，農村初中基本達標率為87.08%，與城市初中基本持平。近年來，江蘇通過鄉村教育“底部攻堅”行動，有效、持續地改善了鄉村學校辦學條件。這些為城鄉義務教育一體化、均衡化發展奠定了良好的基礎。［5］但現實是，農村學校在“實驗儀器設備達到省定I類標準”“專用教室配有率”“心理健康室配備”等硬件指標方面，與城市學校仍存在較大差距，這在很大程度上制約著區域義務教育高質量發展。

2.師資質量保障難

師資隊伍建設是推進城鄉教育一體化和義務教育優質均衡發展的關鍵環節。當前，隨著城市化進程的不斷推進，城鄉師資質量的差距有進一步拉大的趨勢。就師資數量和結構而言，鄉村學校特別是鄉村教學點的音體美專職教師、心理健康教師等嚴重缺乏，其師資配備達成度遠低于全省平均水平，無法保證開齊開足所有國家課程；就師資質量而言，鄉村教師的學歷水平、職稱結構、培訓機會等也與城市教師存在明顯差距，直接影響鄉村學校的教育教學質量。

3.學業質量差異大

全面提升鄉村學校的學業質量是義務教育優質均衡發展的應然訴求。當前，受生源流失嚴重、師資水平低位徘徊、學校標準化建設達標率低等影響，鄉村學校的學業質量面臨巨大挑戰。江蘇省義務教育學生學業質量監測數據顯示，一方面，城區學校學生的學業成績顯著高于鄉村學校學生，其中英語等科目的差距十分顯著；另一方面，不同區縣之間的學生學業水平差距較大，小學段和初中段在校際差異（均衡）和學業質量（優質）兩個維度都較為薄弱的區縣主要集中在蘇北涉農區縣，其城鎮化率都遠低于全省平均水平（低20個百分比左右）。①

三、區域推進義務教育優質均衡發展的有效策略

（一）強化頂層設計，完善制度保障

實踐表明，義務教育優質均衡發展的區域推進需要強化頂層制度設計，從政策保障、資源配置、發展規劃等方面統籌謀劃，有序實施。

1.突出制度建設

當前，區域推進義務教育優質均衡發展實踐中的成功經驗，需要通過完善配套的政策和制度加以穩固。比如，揚中市多措并舉，加大農村教師隊伍建設，針對區域內的鄉鎮學校開展“助學興教”工程，通過提高鄉鎮教師津補貼，提供鄉鎮交流期間周轉房和租房補貼等措施激勵鄉村教師。南通市各區縣通過學費減免、生活補助、購房補貼等一系列獎勵辦法，吸引優秀高中畢業生報考重點師范大學并回原籍任教。這些在實踐探索中形成的創新做法為區域義務教育優質均衡發展提供了支撐和保障，可以進一步鞏固和優化。

2.強化督政問效

義務教育屬于國家基本公共服務事業，這一特征決定了政府在推動義務教育優質均衡發展過程中需要承擔主體責任。對此，一要將區域推進義務教育優質均衡發展工作納入教育督導范圍，將義務教育優質均衡發展作為地方政府履職的重要工作，把地方政府推動教育公平的社會性價值和優質教育資源增量等作為督政的重要內容。二是要加強市、縣兩級教育行政部門協調力，確保國家和省級層面關于推進義務教育優質均衡發展的各項制度規定能夠落到實處，避免以“文本政策”的方式推進，切實提升人民群眾對教育的滿意度。

（二）優化供給結構，提升配置效率

教育資源的充分供給和高效配置是提升教育質量、縮小義務教育發展差距、實現教育優質均衡發展的關鍵環節。

1.均衡配置優質教育資源

義務教育優質均衡發展最直接的體現是“讓更多的孩子能上家門口的好學校”。對此，一要優化教育資源空間布局，加強鄉鎮、城市新區、郊區、保障房片區等區域的優質教育資源規劃，保障新建校的優質教育資源供給，實現優質教育資源與學齡人口供需關系的匹配均衡；二要統籌城鄉資源配置，推進中心城區與郊縣的結對幫扶和資源共享，加大對薄弱學校、鄉鎮學校的持續性扶持力度；三要多措并舉，通過集團化辦學、一校兩址、學區制、名校托管等方式，進一步放大優質教育資源，努力縮小校際差異。

2.著力提升資源配置效能

義務教育高質量發展需要在全力保障義務教育資源供給的同時，解決好資源配置效能的問題。一要將資源配置思路從面上統籌轉向精準投入，加強不同區域、不同類型學校的資源需求分析，并進行有針對性的投入；二要建立以教育部門為主導，發改、財政、人社和自然資源等部門相配合的“朋友圈”，形成各部門協調聯動的工作機制。

3.瞄準薄弱環節，加大扶持力度

區域義務教育優質均衡發展的短板在鄉村，著力提升鄉村學校教育質量是區域統籌推進義務教育優質均衡發展的實踐難點，也是當前亟待突破的重點。為此，一要在國家嚴格控制編制總量的政策背景下，積極探索“縣管校聘”、城鄉交流、送教下鄉、政府購買服務性師資等教師供給新模式，緩解鄉村學校音體美等教師的結構性短缺問題；二要積極探索“連片教研”、跨區域的城鄉聯盟校、城鎮優質學校“一對一”幫扶農村薄弱學校等形式，將不同層次、不同區域的城鎮優質教育資源引入鄉村；三要充分利用數字化、信息化手段，打通城鄉校際資源邊界。特別是在“雙減”背景下，要盡快建立課后服務課程資源共享平臺，利用網絡平臺為師資薄弱的鄉村中小學校提供豐富多元的課后服務課程，以避免因為課后服務課程質量的差異，造成城鄉學校學業質量差距的進一步拉大。

注釋：

①2021年江蘇省國民經濟和社會發展統計公報顯示，江蘇省2021年末常住人口城鎮化率達73.94%，小學段和初中段在校際差異（均衡）和學業質量（優質）兩個維度都較為薄弱的區縣中，排名靠后的三個區縣的城鎮化率分別為53.97%、56.46%、64.18%。