區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的特征、難點(diǎn)及策略
——基于江蘇省的調(diào)研分析

俞明雅

在義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡探路前行的過(guò)程中，以行政部門(mén)為主導(dǎo)的自上而下的區(qū)域推進(jìn)模式是當(dāng)前一種切實(shí)可行的方式。所謂“區(qū)域”，并不局限于某一行政區(qū)劃層級(jí)，它不僅包括省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)的區(qū)域樣態(tài)，還包括省（自治區(qū)、直轄市）下轄的市（縣）全域推進(jìn)的樣態(tài)。本文中的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展區(qū)域推進(jìn)模式，可以理解為“一盤(pán)棋”式全域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域運(yùn)作樣態(tài)。區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)質(zhì)是通過(guò)一次次的政策再細(xì)化和再規(guī)劃，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡納入本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的系統(tǒng)之中，在區(qū)域黨委政府的支持下，由教育行政部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展的一種實(shí)踐方式或運(yùn)作樣態(tài)。［1］49基于此，本文擬就義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域推進(jìn)策略展開(kāi)討論。

一、區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本特征

（一）全域統(tǒng)籌

所謂“全域統(tǒng)籌”，是指以行政區(qū)域?yàn)閱挝唬山逃姓块T(mén)對(duì)本區(qū)域的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，進(jìn)而有序推進(jìn)。一般而言，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展納入本地區(qū)未來(lái)幾年教育事業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃之中，既應(yīng)以區(qū)域義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)有成績(jī)作為統(tǒng)籌推進(jìn)的基礎(chǔ)，又應(yīng)以當(dāng)前區(qū)域?qū)嵺`中的短板和難點(diǎn)作為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)實(shí)踐困境的重點(diǎn)突破來(lái)實(shí)質(zhì)性推動(dòng)區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。［1］53

（二）行政主導(dǎo)

從義務(wù)教育發(fā)展的價(jià)值取向以及實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)困境來(lái)看，各級(jí)地方政府全方位參與并充分落實(shí)實(shí)施義務(wù)教育的主體責(zé)任，對(duì)區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展發(fā)揮著決定性作用。為此，區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實(shí)踐過(guò)程中需要黨委政府，特別是教育行政部門(mén)發(fā)揮統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、保障等作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，需要教育行政部門(mén)通過(guò)制度的頂層設(shè)計(jì)和政策的系統(tǒng)配套，為區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供前提保障，以確保義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡在全區(qū)域范圍內(nèi)的持續(xù)推進(jìn)和不斷深化。

（三）周期推進(jìn)

所謂“周期推進(jìn)”，是指教育行政部門(mén)精心設(shè)計(jì)區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的任務(wù)書(shū)、時(shí)間表和路線圖，并伴以資源建設(shè)、政策支持、專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估等相關(guān)工作。通常情況下，由區(qū)域教育行政部門(mén)制訂工作流程和時(shí)間表，不同部門(mén)和學(xué)校在具體任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，按計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相關(guān)工作，定期接受上級(jí)行政和專(zhuān)業(yè)部門(mén)的檢查督導(dǎo)，在一定周期內(nèi)完成相應(yīng)的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)并接受質(zhì)量評(píng)估或成果驗(yàn)收。［1］79

二、區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)踐難點(diǎn)

（一）區(qū)域頂層設(shè)計(jì)有待完善

制度的系統(tǒng)配套和政策的頂層設(shè)計(jì)是區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基本保障。目前，較為典型的有政策傾斜模式和資源擴(kuò)大模式。但在實(shí)踐中，不同區(qū)域推進(jìn)模式的頂層設(shè)計(jì)水平不一，這在很大程度上影響了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)力度。

1.政策傾斜模式

政策傾斜模式指的是政府或者教育行政機(jī)關(guān)借助行政力量制定相關(guān)政策（財(cái)政傾斜、師資傾斜等），將人力和物力等教育資源向薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜，以促進(jìn)薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校教育快速發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡。［2］該模式主要從政策層面著眼，試圖用行政手段改變薄弱地區(qū)和薄弱學(xué)校的弱勢(shì)地位。但是這一模式在實(shí)施過(guò)程中面臨著配套政策供給不足、政策執(zhí)行可能出現(xiàn)偏差等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.資源擴(kuò)大模式

資源擴(kuò)大模式指的是將優(yōu)質(zhì)教育資源向薄弱學(xué)校輻射，通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合、校際合作等方式，促進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。目前，江蘇省義務(wù)教育資源擴(kuò)大模式主要通過(guò)集團(tuán)化辦學(xué)等形式推進(jìn)。但集團(tuán)化辦學(xué)的頂層制度保障仍然存在很大的改進(jìn)空間，包括單一法人型教育集團(tuán)校長(zhǎng)職級(jí)制的確定、集團(tuán)內(nèi)部的組織架構(gòu)不匹配、考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等都直接影響集團(tuán)化辦學(xué)在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源、推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展方面的實(shí)際成效［3］。

（二）教育資源供給與配置難度大

教育資源服務(wù)于學(xué)生，是推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨著資源供給與配置方面的突出難題，亟待破解。

1.資源總量缺口大

目前，江蘇省義務(wù)教育資源供給面臨擴(kuò)大增量與化解存量的雙重壓力。據(jù)2021年江蘇基礎(chǔ)教育資源需求預(yù)警報(bào)告分析，2020年全省義務(wù)教育階段新增學(xué)齡人口46.29萬(wàn)人。按照省定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，學(xué)校增量缺口301所，教師增量缺口33858人；化解現(xiàn)有超班額、超校額辦學(xué)等存量缺口需新增學(xué)位70.53萬(wàn)個(gè)、學(xué)校481所。綜合考慮增量和存量問(wèn)題，全省義務(wù)教育學(xué)位總?cè)笨?16.82萬(wàn)個(gè)，學(xué)校總?cè)笨?82所，教師總?cè)笨?9605人。按上述資源缺口測(cè)算，全省需新增學(xué)校建設(shè)用地約28923120平方米，學(xué)校建設(shè)資金1564億元。［4］

2.優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均衡

當(dāng)前，江蘇省優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均衡的問(wèn)題仍然較為突出。一是區(qū)域分布不均衡，蘇南、蘇北之間的教育差距進(jìn)一步拉大。二是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，郊區(qū)和鄉(xiāng)村學(xué)校在校園建設(shè)、教育裝備、師資配置等方面依然存在短板，城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距呈進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。三是校際差異仍然較為明顯，義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象尚未得到根本性解決，同一行政區(qū)域內(nèi)熱點(diǎn)校生源爆滿，薄弱校生源不足，實(shí)現(xiàn)零擇校目標(biāo)仍有很長(zhǎng)一段距離。

3.資源配置效能有待提升

當(dāng)前，江蘇省義務(wù)教育資源建設(shè)受到多種因素的制約，嚴(yán)重影響了資源配置效能。一是資源供給的精準(zhǔn)性較弱。江蘇針對(duì)不同區(qū)域、不同學(xué)校資源需求差異進(jìn)行的精準(zhǔn)投入還較為欠缺。二是多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同性較差。教育、財(cái)政、規(guī)劃、人社等部門(mén)之間尚未形成信息共享、統(tǒng)籌調(diào)度、聯(lián)動(dòng)支撐的協(xié)同工作機(jī)制。三是資源配置的政策保障力度不夠，實(shí)踐中亟待破解的教師編制短缺等難點(diǎn)問(wèn)題缺乏配套的政策支持和相應(yīng)的制度建設(shè)。

（三）鄉(xiāng)村學(xué)校教育質(zhì)量提升難

當(dāng)前，優(yōu)質(zhì)均衡成為我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的主要目標(biāo)。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村學(xué)校特別是鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題尤為突出。

1.硬件指標(biāo)仍有提升空間

鄉(xiāng)村學(xué)校的辦學(xué)條件優(yōu)化是提升義務(wù)教育質(zhì)量的基本保障。根據(jù)江蘇省義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)監(jiān)測(cè)報(bào)告，截至2018年，全省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基本達(dá)標(biāo)率為82.64%，僅比城市學(xué)校低1.63%。其中，農(nóng)村初中基本達(dá)標(biāo)率為87.08%，與城市初中基本持平。近年來(lái)，江蘇通過(guò)鄉(xiāng)村教育“底部攻堅(jiān)”行動(dòng)，有效、持續(xù)地改善了鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件。這些為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、均衡化發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。［5］但現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)村學(xué)校在“實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備達(dá)到省定I類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)”“專(zhuān)用教室配有率”“心理健康室配備”等硬件指標(biāo)方面，與城市學(xué)校仍存在較大差距，這在很大程度上制約著區(qū)域義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展。

2.師資質(zhì)量保障難

師資隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化和義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。就師資數(shù)量和結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)村學(xué)校特別是鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)的音體美專(zhuān)職教師、心理健康教師等嚴(yán)重缺乏，其師資配備達(dá)成度遠(yuǎn)低于全省平均水平，無(wú)法保證開(kāi)齊開(kāi)足所有國(guó)家課程；就師資質(zhì)量而言，鄉(xiāng)村教師的學(xué)歷水平、職稱(chēng)結(jié)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等也與城市教師存在明顯差距，直接影響鄉(xiāng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。

3.學(xué)業(yè)質(zhì)量差異大

全面提升鄉(xiāng)村學(xué)校的學(xué)業(yè)質(zhì)量是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的應(yīng)然訴求。當(dāng)前，受生源流失嚴(yán)重、師資水平低位徘徊、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)率低等影響，鄉(xiāng)村學(xué)校的學(xué)業(yè)質(zhì)量面臨巨大挑戰(zhàn)。江蘇省義務(wù)教育學(xué)生學(xué)業(yè)質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，一方面，城區(qū)學(xué)校學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)顯著高于鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生，其中英語(yǔ)等科目的差距十分顯著；另一方面，不同區(qū)縣之間的學(xué)生學(xué)業(yè)水平差距較大，小學(xué)段和初中段在校際差異（均衡）和學(xué)業(yè)質(zhì)量（優(yōu)質(zhì)）兩個(gè)維度都較為薄弱的區(qū)縣主要集中在蘇北涉農(nóng)區(qū)縣，其城鎮(zhèn)化率都遠(yuǎn)低于全省平均水平（低20個(gè)百分比左右）。①

三、區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的有效策略

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善制度保障

實(shí)踐表明，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的區(qū)域推進(jìn)需要強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，從政策保障、資源配置、發(fā)展規(guī)劃等方面統(tǒng)籌謀劃，有序?qū)嵤?/p>

1.突出制度建設(shè)

當(dāng)前，區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，需要通過(guò)完善配套的政策和制度加以穩(wěn)固。比如，揚(yáng)中市多措并舉，加大農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校開(kāi)展“助學(xué)興教”工程，通過(guò)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師津補(bǔ)貼，提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流期間周轉(zhuǎn)房和租房補(bǔ)貼等措施激勵(lì)鄉(xiāng)村教師。南通市各區(qū)縣通過(guò)學(xué)費(fèi)減免、生活補(bǔ)助、購(gòu)房補(bǔ)貼等一系列獎(jiǎng)勵(lì)辦法，吸引優(yōu)秀高中畢業(yè)生報(bào)考重點(diǎn)師范大學(xué)并回原籍任教。這些在實(shí)踐探索中形成的創(chuàng)新做法為區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供了支撐和保障，可以進(jìn)一步鞏固和優(yōu)化。

2.強(qiáng)化督政問(wèn)效

義務(wù)教育屬于國(guó)家基本公共服務(wù)事業(yè)，這一特征決定了政府在推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過(guò)程中需要承擔(dān)主體責(zé)任。對(duì)此，一要將區(qū)域推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展工作納入教育督導(dǎo)范圍，將義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展作為地方政府履職的重要工作，把地方政府推動(dòng)教育公平的社會(huì)性?xún)r(jià)值和優(yōu)質(zhì)教育資源增量等作為督政的重要內(nèi)容。二是要加強(qiáng)市、縣兩級(jí)教育行政部門(mén)協(xié)調(diào)力，確保國(guó)家和省級(jí)層面關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的各項(xiàng)制度規(guī)定能夠落到實(shí)處，避免以“文本政策”的方式推進(jìn)，切實(shí)提升人民群眾對(duì)教育的滿意度。

（二）優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提升配置效率

教育資源的充分供給和高效配置是提升教育質(zhì)量、縮小義務(wù)教育發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.均衡配置優(yōu)質(zhì)教育資源

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展最直接的體現(xiàn)是“讓更多的孩子能上家門(mén)口的好學(xué)校”。對(duì)此，一要優(yōu)化教育資源空間布局，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市新區(qū)、郊區(qū)、保障房片區(qū)等區(qū)域的優(yōu)質(zhì)教育資源規(guī)劃，保障新建校的優(yōu)質(zhì)教育資源供給，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源與學(xué)齡人口供需關(guān)系的匹配均衡；二要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，推進(jìn)中心城區(qū)與郊縣的結(jié)對(duì)幫扶和資源共享，加大對(duì)薄弱學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的持續(xù)性扶持力度；三要多措并舉，通過(guò)集團(tuán)化辦學(xué)、一校兩址、學(xué)區(qū)制、名校托管等方式，進(jìn)一步放大優(yōu)質(zhì)教育資源，努力縮小校際差異。

2.著力提升資源配置效能

義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展需要在全力保障義務(wù)教育資源供給的同時(shí)，解決好資源配置效能的問(wèn)題。一要將資源配置思路從面上統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)投入，加強(qiáng)不同區(qū)域、不同類(lèi)型學(xué)校的資源需求分析，并進(jìn)行有針對(duì)性的投入；二要建立以教育部門(mén)為主導(dǎo)，發(fā)改、財(cái)政、人社和自然資源等部門(mén)相配合的“朋友圈”，形成各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。

3.瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，加大扶持力度

區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的短板在鄉(xiāng)村，著力提升鄉(xiāng)村學(xué)校教育質(zhì)量是區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)踐難點(diǎn)，也是當(dāng)前亟待突破的重點(diǎn)。為此，一要在國(guó)家嚴(yán)格控制編制總量的政策背景下，積極探索“縣管校聘”、城鄉(xiāng)交流、送教下鄉(xiāng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)性師資等教師供給新模式，緩解鄉(xiāng)村學(xué)校音體美等教師的結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題；二要積極探索“連片教研”、跨區(qū)域的城鄉(xiāng)聯(lián)盟校、城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校“一對(duì)一”幫扶農(nóng)村薄弱學(xué)校等形式，將不同層次、不同區(qū)域的城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源引入鄉(xiāng)村；三要充分利用數(shù)字化、信息化手段，打通城鄉(xiāng)校際資源邊界。特別是在“雙減”背景下，要盡快建立課后服務(wù)課程資源共享平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為師資薄弱的鄉(xiāng)村中小學(xué)校提供豐富多元的課后服務(wù)課程，以避免因?yàn)檎n后服務(wù)課程質(zhì)量的差異，造成城鄉(xiāng)學(xué)校學(xué)業(yè)質(zhì)量差距的進(jìn)一步拉大。

注釋?zhuān)?/p>

①2021年江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，江蘇省2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)73.94%，小學(xué)段和初中段在校際差異（均衡）和學(xué)業(yè)質(zhì)量（優(yōu)質(zhì)）兩個(gè)維度都較為薄弱的區(qū)縣中，排名靠后的三個(gè)區(qū)縣的城鎮(zhèn)化率分別為53.97%、56.46%、64.18%。