營商環境法治化的困境與出路

肖軍琪 劉菲菲

安徽建筑大學公共管理學院，安徽 合肥 230601

一、營商環境法治的內涵

“法治是最好的營商環境，營商環境本質上是法治化營商環境。”在當下這并不是一句口號，而是有豐富的制度做支撐的時代要求。［1］優化營商環境法治建設，是適應和引領經濟發展新常態的要求，我國要打造一流的營商環境，躋身于國際一流營商環境行列中，體現中國應有的責任與擔當，這也是習近平總書記的重要論述。

（一）制度體系法治化

制度體系法治化要求推動依法治國方針的貫徹落實，堅持頂層設計與改革創新相結合。例如南京市于2012年推行首部城市治理條例《南京市城市治理條例》，杭州市于2020年就《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例（草案）》向社會公開征求意見，將城市治理用法律條例的形式做出規定。法治建設更加明確、城市治理目標清晰，將改革和經驗提升到制度體系層面，利于營商環境優化中城市治理的制度創新及強化其制度的執行力，并將其轉化為治理效能。［2］

（二）政府建設法治化

推進營商環境法治化的主體是政府。在體系內要求政府依法行政、明確各職能部門職責、嚴格規范執法，建設法治政府，提升營商環境法治化水平。各省市積極響應并確定相關條例，例如廣東省為推進法治政府的示范建設，研究起草了《廣州市法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，并貫徹落實了《法治政府建設與責任落實督察工作規定》。此項綱要使政府推進營商環境法治化過程中所提出的各項決策更具法治化、科學化和民主化。

（三）市場環境法治化

市場是指各方參與交換的多種系統、機構、程序、法律強化和基礎設施之一，市場環境是否公正公平對于營商環境法治有很重要的影響。營商環境法治化與市場的關系不是分割的，而是相互依存不可分離的。李克強總理強調：“沒有法治化的營商環境，就難有市場的活力與公平。”在各個市場主體進入市場的過程中，保障市場環境的公平公正有序，這也可避免出現某一市場主體獨大甚至壟斷的局面，有利的競爭使得市場更加充滿活力。

二、營商環境法治化面臨的現實困境

（一）法律法規有待完善

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在市場經濟中，政府通過法律的手段來保證市場經濟的穩定運行。《民法典》和商事法律體系的確立為市場經濟建立了較為完備的法律體系，然而，這一系列法律體系仍有很多需要改進的地方。［3］

一是相關立法對于營商環境的促進作用不明顯，商事主體參與立法的渠道不充分。目前在大部分地方立法中重心更偏向于審批流程、稅收征繳以及相關采購的方面，而針對立法過程中程序的公正性卻沒有足夠的重視，導致立法的程序公開透明程度不高；并且立法中更多重視相關專家、政府機構等的審批意見，對于實施對象的知情權、參與權以及反饋建議等的權利未能有效地給予保障。［4］《中華人民共和國立法法》第五條規定“堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。這對于保障商事主體參與立法活動提供了法律支撐。

二是法律法規制度相對落后，未能起到相應的作用。優化營商環境法治的關鍵一環在于營商環境的制度建設是否有力。目前我國并未制定基于全國層面的營商環境法律，繼《優化營商環境條例》出臺后，各省市也出臺地方性的法規，例如《上海市優化營商環境條例》《天津市優化營商環境條例》《吉林省優化營商環境條例》等，以上地方性條例的性質屬于政府規章并未上升到中央層面，因此其對于主體的約束力及強制力存在明顯不足。

（二）市場環境及主體活力亟待提升

優化營商環境法治并不是以政府一己之力推進，而是在政府的統籌下，多元主體參與建設，共同謀劃、共同決策、共同推進現代化和可持續發展。［5］當下，在營商環境治理過程中，單一的政府主體管理形式已經難以適應現代化的發展，習近平總書記強調：“使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。”［6］新時代維護市場公平的競爭環境、提升市場主體的活力、加強監管力度，就要運用法治的力量優化營商環境。市場中存在的問題主要有以下三個方面：

一是市場環境缺乏足夠的公正性。市場經濟的本質是競爭，大企業吞并小企業一家獨大的現狀非常普遍，因此想要推進現代化的建設，打造公平公正的市場環境，就必須強化反壟斷和資本的肆意擴張。二是市場主體活力不足。要想市場主體最大程度地釋放活力、創造財富，從而推動社會的進步，就必須要有優質的營商環境。［7］三是準入門檻較高，這從源頭上就阻礙了一大批市場主體的發展。

（三）自查自糾意識較為薄弱

推動營商環境的建立，促使企業發展更有動力，并推動我國經濟的快速發展是我國政府不得不面對的問題。建設法治化營商環境是其關鍵的一步，但在建設法治化營商環境的過程中，涉及的范圍較為廣泛，政府有時難以面面俱到，對于工作的開展還需要進行自查自糾。

一是營商環境法治化包含的領域較多，對于工作的評估以及自身問題的糾正缺乏相對應的標準，導致很難對某一領域自身所面臨的問題及現狀進行準確的判定。因此要構建一個法治化的營商環境，就必須建立一個可量化的評估體系，能夠最直接地表現出當前的現狀。

二是提前預防和控制風險的發生對于優化營商環境有一定的作用，但是目前針對于此的意識還較為薄弱，不論是政府政策的制定、實施或者企業的經營、運作等風險，其本質都會以法律的形式表現出來，因此，對于風險的預判就顯得尤為重要。

三、營商環境法治的優化路徑

（一）源頭治理，規范營商環境法律法規

營商環境法治近幾年成為重點的話題，我國營商環境法治化的建立也在從中央到地方、從點及面地有序展開。

第一，在法律法規的制定方面，政府在進行重大決策時應該向企業家征求意見。《國務院辦公廳關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》明確了“科學合理選擇聽取意見對象”“運用多種方式聽取意見”“完善意見研究采納反饋機制”“加強制度出臺前后的聯動協調”“注重收集企業對制度建設的訴求信息”的程序規范。

第二，在構建法治化營商環境過程中，市場主體在各個準入環節里對法律法規的規范性依據產生了更高的期待。首先，立法機關方面，要對營商環境法治化建設積極地回應。完善《行政許可法》《行政強制法》《反壟斷法》等公法規范，以此來保證行政環節的優化，提高監管的效率；針對私法范圍，要不斷推進其規范發展，使得私法的規范體系不斷合理化，有效調整各個主體之間的關系。其次，行政機關要根據實際，結合優化營商環境各個環節的規范化需要，不斷推動相關法規、部門規章以及地方法律法規的修訂和完善。最后，司法機關應當與營商環境優化的相關規定進行對接，及時出臺相應的司法解釋以及指導意見，保障法律法規在營商環境的治理中得以更好適用。［7］

第三，沖破制度的限制實現法治先行。在優化營商環境法治過程中促進經濟的發展，需要對負面清單制度進行不斷的調整和更新。優化營商環境法治要在法治先行上多下功夫，加速營商環境法治建設的步伐，緊跟國家發展速度、打破現存法治對于營商環境法治方面的限制，讓法治先行成為助推優化營商環境法治的力量。加快營商環境法治化，建立健全各地區營商環境法治制度，營造公平公正的、制度體系健全的法治環境。

（二）公平公正，優化市場環境

營商環境法治建設就是通過法治的手段為市場主體提供一個更加公平公正的法治環境，其中包括立法、執法、守法等多個維度。

第一，要打造公平公正的營商環境，促進各市場主體能夠公平地開展競爭。市場經濟核心是公平競爭，促進市場的公平競爭是優化營商環境法治的重要內容。［8］建立公平公正的營商環境就要政府把工作落實到實處，平等地對待各個市場主體，讓其在遵守相同的法律規則的同時，平等地承擔法律規定的責任。［9］

第二，要激發各市場主體的活力、激發其自身的積極性和創造性。為了實現此類目標則必須要在法律上保障各個市場主體的相關合法權利。產權制度的法治化是建設營商環境法治化的重要因素之一，產權的保護對于市場經濟有較大影響，推進產權以及各種所有制的權益是營造良好法治環境的保障。依據法律的設置，保護市場主體的產權能夠增強其參與優化營商環境的積極性。

（三）深入落實，實施“法治體檢”

近些年來，我國營商環境的地位雖然在國際上有所提升，但是與其他國家仍然有較大的差距，營商環境也存在一些問題，這些問題成為阻礙我國經濟社會發展的障礙，因此如何解決好此類問題是我國政府必須要做的事。法治化的營商環境給政府提供了一條解決路徑，推動建設法治化營商環境對于我國經濟轉型升級，全面建設小康社會，踐行依法治國、依法治企有很強的助推作用。［10］而“法治體檢”就是運用法律工作者的專業和優勢，根據收集到的需求，有針對性地對某一領域進行審查，幫助企業發現存在的法律問題和風險，并及時提出具體的解決方案。

第一，在法律允許的范圍內施行“法治體檢”，堅持對企業負責的態度，堅持法律的相關規定，并將其作為規范自身行為的準繩，完善頂層設計，提高立法、執法的質量。在開展“法治體檢”的過程中，注重依據程序進行，建立健全對“法治體檢”的責任監督以及對企業的相關救濟機制。在政府財政部門成立專門針對“法治體檢”的項目，對其進行撥款；此外對于政府內部的自我監督，防止權力的濫用以及以權謀私的現象出現。在推行“法治體檢”的過程中，還應注意其程序的合法化，保證實施過程的公開透明以及合法化。

第二，基于大數據技術，建立符合新時代要求的多元的“法治體檢”平臺。在推進營商環境法治的過程中，仍然會出現行政程序繁瑣、行政成本較高以及行政效率低下的問題，而科學技術的發展對于此類問題的解決有助推作用。運用互聯網技術，以服務網站、微博、微信等網絡信息終端為基礎，連接“法治體檢”的信息平臺，建立不同平臺之間的融合機制，大大提升了“法治體檢”的效率。此外，信息之間的互聯互通，各個地區之間協同合作，再與法律進行連接，可收集到足夠多的法律樣本，幫助政府分析營商環境中存在的法律問題，為政府推進營商環境法治化提供信息依據。

第三，要著重對法律人才的培養，政府推進營商環境法治化，運用“法治體檢”的方式自查存在的問題，這就需要有大批的法律人才作為基礎保障。此外，還需引進社會中各種其他力量的參與，壯大法律人才隊伍，不斷加強隊伍的專業素質，建立人才培養機制，提升“法治體檢”服務隊伍的專業素質。［11］

四、結語

“營商環境”已經成為我國經濟發展的重要議題之一。現代市場經濟的平穩運行離不開營商環境法治化，當前中國優化營商環境的重點和關鍵亦是法治。完善法律法規、建設法治政府、保證市場環境公平公正以及推行“法治體檢”等措施可使我國更好地建設法治化營商環境，從而躋身于一流國際營商環境行列。