村民自治中的軟法之治

王 星

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 山西 晉中 030801)

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”已成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系發(fā)展的重要目標(biāo)， 十九大報(bào)告提出了集自治、 法治、 德治于一體的總體要求， 在這一總體要求的指導(dǎo)下， 鄉(xiāng)村治理迫切需要向現(xiàn)代化的局面發(fā)展。 針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村熟人屬性強(qiáng)、 村民法律意識(shí)相對(duì)淡薄、 空巢化老齡化等情形， 鄉(xiāng)村治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理中的多方平衡。 軟法作為一種非強(qiáng)制性的公共治理模式， 本身具備高度自治性、 民主性、 靈活性等優(yōu)勢(shì)， 不僅能夠充分維護(hù)鄉(xiāng)村治理的平衡問題， 還有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展， 符合集“三治融合”于一體的總要求。

1 軟法與村民自治的關(guān)系

軟法理論研究興起于20世紀(jì)后半期， 軟法與硬法相對(duì)而言， 是指不需通過立法機(jī)關(guān)制定， 主要由各方通過共同溝通、 協(xié)商等途徑確立， 且不依賴國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的規(guī)范。 我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于軟法理論的關(guān)注， 伴隨著國(guó)民社會(huì)化程度的提升， 對(duì)于選擇有效社會(huì)治理途徑的探討而展開。 可以說， 軟法治理是一種非強(qiáng)制的公共治理模式， 更傾向于體現(xiàn)自治精神， 它體現(xiàn)出上下互動(dòng)的過程： 即政府、 非政府組織以及其他社會(huì)主體通過構(gòu)建協(xié)商式的伙伴關(guān)系， 采用激勵(lì)、 調(diào)解等柔性手段， 處理社會(huì)公共事務(wù)。[1]作為一種不依賴國(guó)家強(qiáng)制性的治理模式， 軟法治理通過柔性手段彌補(bǔ)了硬法治理中的僵化模式， 可以調(diào)節(jié)硬法治理所不能觸及的細(xì)節(jié)關(guān)系， 有效促進(jìn)了治理模式現(xiàn)代化發(fā)展， 豐富了治理模式的內(nèi)涵。 因此， 在鄉(xiāng)村治理過程中， 實(shí)現(xiàn)集“三治融合”于一體的治理模式不僅需要強(qiáng)有力的硬法規(guī)范， 同時(shí)， 也需要軟法規(guī)范的補(bǔ)充作用。

國(guó)家民主化的推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變， 促使村民自治制度取代人民公社化制度快速普及起來， 作為農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容， 村民自治成為一種新的鄉(xiāng)村治理模式， 其主要內(nèi)容是廣大農(nóng)民群眾直接依法行使自己的權(quán)利。[2]我國(guó)農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊， 人口較多， 地區(qū)發(fā)展差距較大， 通過村民自治制度可以使村民作為決策者， 親自參與自己關(guān)系密切的事務(wù)， 維護(hù)基層群眾的利益， 實(shí)現(xiàn)有效的基層社會(huì)治理。 村民自治制度將軟法治理方式在農(nóng)村社會(huì)付諸實(shí)踐， 加強(qiáng)了農(nóng)村生活的法治化程度。 在鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中， 軟法作為一種非強(qiáng)制性的公共治理模式本身具備高度自治性、 民主性、 靈活性等優(yōu)勢(shì)， 不僅能夠充分維護(hù)鄉(xiāng)村治理中法律與習(xí)俗文化平衡的問題， 更有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

軟法治理在村民自治中的主要表現(xiàn)形式有兩種。 一種是村規(guī)民約。 在鄉(xiāng)村治理的過程中， 通常會(huì)依據(jù)村民約定俗成的規(guī)范處理相關(guān)事務(wù)。 根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定， 村集體依據(jù)法律法規(guī)和各項(xiàng)政策制度， 參考當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣， 制定社會(huì)規(guī)則協(xié)助村民實(shí)現(xiàn)決策和管理。 在村民自治中， 村規(guī)民約作為軟法治理的重要表現(xiàn)形式,有效補(bǔ)充了硬法治理在村民自治中的漏洞， 充分體現(xiàn)了法治精神。 另一種是村民自治章程。 一方面， 與村規(guī)民約相比， 村民自治章程具有更強(qiáng)的體系性和規(guī)范性， 廣泛地涵蓋了包括經(jīng)濟(jì)、 道德、 組織等各方面； 另一方面， 與國(guó)家法律法規(guī)相比， 村民自治章程通常是經(jīng)過村民廣泛的民主協(xié)商制定而成， 充分體現(xiàn)村民自主性， 是村民自治事務(wù)的內(nèi)部調(diào)整規(guī)范， 有助于村民實(shí)現(xiàn)參與決策、 相互監(jiān)督的民主功能。 村民自治章程具有軟法的獨(dú)特性質(zhì)， 實(shí)現(xiàn)法律許可范圍內(nèi)村民的充分自治， 為村民自治提供了民主基礎(chǔ)與引導(dǎo)性作用， 充分彌補(bǔ)了村民自治過程中硬法治理所不能涉及的領(lǐng)域， 豐富了村民自治的內(nèi)容。

2 軟法治理在村民自治中的意義

2.1 化解社會(huì)矛盾， 推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化

根據(jù)現(xiàn)代化發(fā)展理論， 事物發(fā)展的軌跡是否可以預(yù)測(cè)， 是判斷事物是否達(dá)到現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。[3]198我國(guó)基層鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程與西方民主現(xiàn)代化進(jìn)程不同， 就村民自治制度而言， 受起步較晚與跨越式發(fā)展的影響， 這一現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)出由各種曲線交錯(cuò)而成的開放式平面型軌跡， 不同發(fā)展階段之間的界分不明顯。 同時(shí)， 我國(guó)農(nóng)村治理現(xiàn)代化面臨著不同文明習(xí)慣的矛盾和挑戰(zhàn)。 軟法可以最大程度地化解這些矛盾， 在軟法治理的影響下， 誠(chéng)實(shí)守信、 締約自由等社會(huì)契約基本原則， 以及包容、 平等、 協(xié)商、 民主等現(xiàn)代化觀念更容易得以實(shí)行。 在村民自治中， 加強(qiáng)軟法治理的地位與功能將有利于普及契約基本原則與道德觀念， 協(xié)調(diào)各方的矛盾與沖突， 建設(shè)多元和諧的民主自治格局， 進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、 法律等各方面全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 優(yōu)化治理效率， 節(jié)約鄉(xiāng)村治理成本

鄉(xiāng)村作為基層社會(huì)生活單位， 遇到糾紛不能簡(jiǎn)單地推向基層司法部門。 如果一切糾紛都采取法律手段解決的話， 需要村民基本了解法律規(guī)則、 基層法律工作者后備充足， 同時(shí)， 還需確保村民之間的糾紛能夠得到有效解決。 為此， 政府必將花費(fèi)大量的社會(huì)資源， 這將導(dǎo)致社會(huì)公共資源的不合理利用。 與此同時(shí)， 受到中國(guó)人情社會(huì)特質(zhì)以及農(nóng)村熟人社會(huì)的影響， 對(duì)訴訟的不了解使得村民普遍存在“排訴”心理， 面對(duì)糾紛村民通常會(huì)選擇訴訟以外的協(xié)商方式處理。 因此， 軟法治理的存在與發(fā)展是適應(yīng)村民自治需要的必然選擇， 作為村民自主自愿共同建立的治理模式， 村民往往會(huì)加強(qiáng)自身的自我約束， 不僅能夠利用內(nèi)部資源高效解決糾紛， 還能有效從源頭減少糾紛的產(chǎn)生， 有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效率， 節(jié)約鄉(xiāng)村治理成本， 建設(shè)和諧村民自治格局。

2.3 促進(jìn)多元共治， 激發(fā)治理活力

在村民自治制度的發(fā)展過程中， 治理主體較為單一的問題始終存在。 隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展， 由鄉(xiāng)政府、 鎮(zhèn)政府、 村委會(huì)長(zhǎng)期作為主要治理主體的局面已經(jīng)不能滿足農(nóng)村社會(huì)對(duì)于村民自治主體擴(kuò)展的需求， 鄉(xiāng)村治理主體應(yīng)當(dāng)包括除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之外的農(nóng)村社會(huì)組織、 農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體等。[4]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展， 多元主體之間會(huì)產(chǎn)生新的利益分配訴求、 新型管理組織形式以及類型各樣的民間糾紛。 如果新興主體自主參與、 協(xié)調(diào)各方利益， 不僅可以滿足它們近距離接觸村務(wù)治理的要求， 還有利于各主體從不同角度共同協(xié)商確定治理細(xì)則， 既可以兼顧各方利益訴求， 最大化發(fā)揮內(nèi)部資源， 又能從源頭上減少利益糾紛， 激發(fā)和諧共治的村民自治活力。

3 軟法治理視角下村民自治存在的問題

3.1 村民參與程度低

當(dāng)前， 村民對(duì)于村務(wù)決策參與程度普遍較低。 一方面， 多數(shù)農(nóng)村存在著空巢老人與留守兒童的現(xiàn)象。 由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后， 年輕勞動(dòng)力通常會(huì)選擇外出務(wù)工， 剩余的村內(nèi)居民普遍不具備積極參與村務(wù)治理工作的意識(shí)和能力； 另一方面， 受到傳統(tǒng)宗族觀念的影響， 一些村民對(duì)于“共同體”概念缺乏認(rèn)識(shí)， 權(quán)利義務(wù)意識(shí)淡薄， 參與村務(wù)管理的積極性不強(qiáng)。[5]村民對(duì)于權(quán)利的被動(dòng)接受導(dǎo)致了村干部等固定群體擁有較大的事務(wù)決策權(quán)， 軟法的存在形同虛設(shè)， 無益于實(shí)現(xiàn)真正的自治與民主。

3.2 軟法治理主體不清

在當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村中， 熟人社會(huì)、 宗族觀念依舊是意識(shí)形態(tài)的主流趨勢(shì)。 面對(duì)權(quán)利， 一些村民往往習(xí)慣性放棄， 鄉(xiāng)村治理的主體仍局限于政府、 村委會(huì)以及村里具有一定威望的人。 同時(shí)， 在幾個(gè)主要村民自治組織之間， 存在著權(quán)益范圍劃分不明確、 人員組成不符合規(guī)范的問題， 在本應(yīng)該作為決策、 監(jiān)督的村民會(huì)議與負(fù)責(zé)執(zhí)行的村民委員會(huì)之間， 權(quán)力的界限也十分模糊。[6]在自治過程中， 占據(jù)重要地位的監(jiān)督環(huán)節(jié)卻成為村民自治中最薄弱的一環(huán)。

3.3 軟法制定缺乏程序性

在實(shí)踐過程中， 由于基層自治組織與普通村民的地位不平等， 往往會(huì)導(dǎo)致他們之間缺乏良性溝通， 反而過分依賴政府決策， 通過政府直接制定出村民自治的相關(guān)規(guī)范， 這就相當(dāng)于剝奪了村民自治的權(quán)利。 在軟法規(guī)范制定的過程中， 由于參與主體缺乏程序意識(shí)， 或程序本身不完善都將導(dǎo)致治理缺乏實(shí)效。[7]不恰當(dāng)?shù)某绦虿粌H導(dǎo)致村民無法真正參與自治過程， 還將導(dǎo)致村民不了解、 不熟悉軟法治理的規(guī)范， 使規(guī)范僅僅停于文字， 流于形式。

3.4 軟法與硬法之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

受封建文化的影響， 多數(shù)村民的思想觀念較為落后， 村民自治過程中， 軟法和硬法之間發(fā)生沖突在所難免。 軟法與硬法之間的沖突與二者之間缺乏銜接協(xié)調(diào)有密切關(guān)系。 相對(duì)于城市而言， 法律在農(nóng)村的被認(rèn)同程度更低， 甚至于一部分村民對(duì)于法律依舊持抵觸排斥的態(tài)度， 他們更愿意以一種妥協(xié)或恣意的態(tài)度來解決問題。 這樣有可能導(dǎo)致軟法在治理過程中違背法律精神與原則， 更不利于村民自治制度的發(fā)展。

4 村民自治制度在軟法治理背景下的完善措施

4.1 提升村民參與程度

提升村民參與自治的積極性是促使軟法治理充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。 推動(dòng)現(xiàn)代化治理方式需要每一位個(gè)體都能夠積極主動(dòng)參與， 管理村務(wù)不僅僅是村委會(huì)、 村支部等組織的義務(wù)， 更需要每一位村民共同參與其中。[8]面對(duì)權(quán)利意識(shí)淡薄的村民， 相關(guān)自治組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)行引導(dǎo)與說明， 同時(shí)， 結(jié)合農(nóng)村孤寡老人、 留守兒童普遍的情況， 基層自治組織應(yīng)當(dāng)盡量避免在大多數(shù)人不在村內(nèi)或者農(nóng)忙時(shí)節(jié)進(jìn)行集體決策協(xié)商， 盡可能地確保每位村民的自治權(quán)利和個(gè)體訴求得以回應(yīng)。 以此使更多的村民提升對(duì)村務(wù)管理的積極性， 使得村民在決策過程中提升自身的權(quán)利意識(shí)， 并在參與過程中提升對(duì)軟法治理規(guī)范的認(rèn)同， 更有效地服從軟法規(guī)范的管理。

4.2 明確軟法治理的主體

軟法治理主體理應(yīng)包含村民、 村委會(huì)、 村支部以及其他村內(nèi)組織、 新型經(jīng)濟(jì)體等各主體， 這些主體在村民自治過程中擁有涉及村莊公共資源的各種合法決策權(quán)。 不同主體因立場(chǎng)不同， 需求也各不相同， 因此， 在村民自治的過程中會(huì)產(chǎn)生一定的利益沖突， 一旦多數(shù)群體與少數(shù)群體發(fā)生沖突， 少數(shù)群體的合法權(quán)益便無法得到保護(hù)， 很有可能產(chǎn)生對(duì)個(gè)體權(quán)益有不利影響的強(qiáng)權(quán)性自治。 因此， 明確主體在把握軟法治理時(shí)有重要作用。 多元主體不僅會(huì)從不同層面和利益角度呈現(xiàn)問題， 同時(shí)， 他們也會(huì)在自治制度下加強(qiáng)凝聚力， 最終將會(huì)作為農(nóng)村利益的反映者為村民謀取福利。 因此， 在不同情形之下， 村民、 村民委員會(huì)、 村民大會(huì)甚至是村民自治共同體都可以是村民自治中軟法治理的主體。[9]

4.3 落實(shí)軟法制定中程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)， 是制定軟法應(yīng)當(dāng)遵循的重要程序原則。[10]法治社會(huì)致力于程序正當(dāng)原則的落實(shí)， 在鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的過程中， 內(nèi)容和程序都應(yīng)成為基層治理的合法性依據(jù)。 具體而言， 在鄉(xiāng)土社會(huì)制

定規(guī)則程序上， 要盡量保證多數(shù)村民參與并落實(shí)村民異議權(quán)和表決權(quán)， 在最大程度上保障村民的根本權(quán)益。 在各主體參與協(xié)商過程中， 我們應(yīng)完善審議流程、 表決環(huán)節(jié)并配備專門的人員在各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督， 保證軟法制定程序透明。 各級(jí)政府也應(yīng)對(duì)基層自治組織進(jìn)行科學(xué)管理， 保證基層群眾自治組織行使自身的職能， 促進(jìn)軟法在實(shí)踐中的良性運(yùn)作。

4.4 建立軟法與硬法的有效銜接

在我國(guó)基層群眾自治的治理中， 單靠軟法、 硬法都不可取， 這就需要軟法和硬法結(jié)合發(fā)揮作用。 軟硬法之間主要分為主導(dǎo)與輔助、 分散與整合、 分工與合作三種關(guān)系。 在基層實(shí)行自我管理的環(huán)境下， 軟法和硬法之間的關(guān)系應(yīng)屬于一種主導(dǎo)與輔助關(guān)系， 當(dāng)達(dá)到一定條件時(shí)， 硬法可以轉(zhuǎn)化為軟法， 軟法也可以通過國(guó)家立法的程序轉(zhuǎn)化為硬法， 軟法與硬法之間通過立法機(jī)制實(shí)現(xiàn)整合。 因此， 我們要挖掘軟法的精華， 揚(yáng)棄村民社會(huì)的軟法規(guī)范， 通過國(guó)家程序?qū)⒕哂鞋F(xiàn)實(shí)意義的軟法規(guī)范上升為國(guó)家層面的法律， 凸顯法律的社會(huì)性和規(guī)范性， 提升農(nóng)村治理效果。