生態文明建設視角下鄉規民約在農村環境治理中的適用研究

吳 剛 孫 琨

1.華中科技大學法學院，湖北 武漢 430007；2.華中師范大學國家文化產業研究中心，湖北 武漢 430079

一、問題的引出

在全面依法治國大背景下，城市居民由于文化素質較高，具備較強的守法意識。而我國廣大農村地區的文化水平較低，接觸到法治教育的機會較少，很難形成正確的法治觀。淡薄的守法意識影響自身的行為方式，影響到對于自身合法權益的維護、牢守權利的行使邊界等法律的遵守程度，因此，對于環境保護相關法律法規的遵守程度也有限［1］。鄉規民約制度“是由士人階級的提倡，鄉村人民的合作，在道德方面、教化方面去裁制社會的行為，謀求大眾的利益”［2］。環境本身就是一種公益，與鄉規民約制度追求的對象不謀而合，而農村的環境保護確實對于居民的習慣依賴很大，通過鄉規民約這種非國家制定法來規制是一種新的解決方案。

城市向農村轉移污染的現象層出不窮，以至于出現“大樹進城，污染下鄉”說法［3］。環境保護是人類發展中的永恒話題，人不能脫離環境而存在，農村環境保護已迫在眉睫。習近平總書記指出：“農村要留得住青山綠水，記得住鄉愁”，實現農村生態優美是黨和國家的重要政治任務。通過鄉規民約來約束村民不良行為、鼓勵弘揚良善風氣已成為我國基層環境治理常態化做法，鄉規民約作為法律在基層的基本形態，是村民自治的重要抓手。為更好發揮鄉規民約的治理功能，本文從農村環境治理層面研究鄉規民約，準確定位鄉規民約的地位，挖掘鄉規民約的治理價值，探索如何從法治角度對農村生態環境進行治理，從而為新時代美麗鄉村建設添磚加瓦。

二、鄉規民約的本質屬性分析

（一）與行政規范性文件的比較分析

部分學者認為鄉規民約是基層政府實現基層社會治理的一種行政管理的形式，研究鄉規民約是否具有行政管理的性質，首先要分析執行者即村委會是否具有行政法意義上的行政管理職權。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）第二條和第四條第三款規定了村委會的職權，可見村委會具有法律授權的對本村農民集體所有的土地和其他財產的管理權，有權教育村民合理利用資源、保護環境。

雖然村委會并非行政主體，但是其依法接受鄉鎮政府的指導，需要配合基層政府施展治安、計生、戶籍等公權力，這屬于村委會職責的一部分，這部分權力來源于國家宏觀的行政分權，其行為往往作用于村集體內部不特定的多數人，可以影響到多數人的利益［4］。行政法理論和實務界已經形成了共識，村委會可以成為行政訴訟的被告。那么主要由村委會起草的鄉規民約所約定的內容也主要圍繞村委會承擔的管理職責，也被認為是村委會實現村集體內部治理的一種行政管理的形式。鄉規民約和各級政府發布的行政規范性文件，兩者區別如下：

1.執行主體權力屬性不同。村委會并非國家行政機關，無法擁有行政主體所擁有的行政執法權限，其所起草和監督、執行的鄉規民約也當然不是行政主體制定的，不能通過國家強制力予以保障。而行政規范性文件的制定主體是各級行政機關，其以“規定”“通知”“意見”等形式發布，一經發布就對不特定公眾的利益產生了影響，如果違反了文件的規定，行政機關就可以通過國家強制力予以處理。

2.民眾參與程度不同。盡管行政規范性文件的制定過程中可能會有征求民眾意見的環節，有民眾參與的環節，但是這種環節過于局限。而鄉規民約更加深入地聽取了村集體成員的意見，而且直接結合了本村實際情況，創造性地將通過的權力交由村民大會，使得民眾的意見舉足輕重。行政規范性文件往往是行政機關直接制定，公眾的意見也只是制定過程的參考，公眾并不能直接決定該文件通過與否。

3.收獲的效益不同。行政規范性文件的制定過程需要經過層層審核，多級報批。相較于繁冗的行政規范性文件制定過程，鄉規民約只針對本村內部成員，規定大多具體而細致，只要征得村民們的意見，就可以草擬出初稿，進一步送交村民大會表決，村集體成員有很大的共性，鄉規民約從村民的共性習慣中提煉出規則，民眾對此沒有抵觸心理，往往能夠接受，因此，能夠節約立法的成本，是在潤物無聲中規范社會關系，具有節約程序和提高效率的功效。

（二）與民事合同的比較分析

部分學者認為鄉規民約是該村集體內部居民合意達成的一種民間契約，或者說是一種民事合同。民事意義上的合同是平等的民事主體在意思表示真實情況下達成的設定各方權利義務的約定。村集體經濟組織內部成員之間屬于平等的民事主體，制定過程中村民表達意見的渠道暢通，能夠真實表達其意見。鄉規民約的訂立過程滿足民事合同成立的所有要件，同時部分村集體的鄉規民約設定了村民違反約定的后果，這與合同違約條款極其類似。這種說法充分體現出了村集體成員的意思自治，具有一定的合理性。但是它混淆了鄉規民約的性質以及合同的性質，二者存在以下區別：

1.制定和修改的程序不同。鄉規民約的制定和修改并不要求村集體范圍內的所有成員簽字同意，如果要求征得所有人同意，對于鄉規民約推行的難度太大，不能高效地發揮其作用。但是民事合同的成立和改變需要征得合同相對人的一致同意，其中哪個相對人不支持的話，便無法訂立或者改變合同。2.參與主體不同。鄉規民約的制定過程中一般是由鎮政府安排，由村委會全程推動，并且鄉規民約的內容中會明確寫明村委會作為監督、執行鄉規民約的主體，不能忽視鄉規民約所具有的國家意志，鄉規民約具有法律文本的基本樣態［5］。但是合同訂立要求各方當事人在沒有外在力量的干涉下，自由簽訂協議，除了簽訂合同的雙方或者說合同的權利義務承受者，其他主體一般情況下并不能干涉合同的訂立和修改。3.追求的目的和法益不同。鄉規民約規定的主要是追求形成良善而穩定社會治安、環境資源、移風易俗、衛生防疫等公共利益，通過鄉規民約規范村集體成員的行為來實現公益的最大化。合同約定的主要是通過限定各方當事人的權利和義務來實現利益交換，從而實現各方利益的最大化。

（三）與內部管理性規定的比較分析

部分學者認為鄉規民約可以類比公司章程、高校校規等內部管理性規定，屬于自治規范，是村集體實現自治的工具。而這種自治規范具備行政管理和民間契約的雙重屬性。農村基層治理是國家治理的重要環節，國家追求的是農村善治的目標，從制度上作出了農村以村集體組織自治的頂層設計。從我國農村地區村委會的主體定位來分析，《村委會組織法》賦予村民委員會領導村民開展村民自治的職權，鄉規民約就是自治的手段，是實現農村善治的一種治理工具。在我國歷史上，鄉規民約體現出“官治”和“民治”相結合的特點［6］，而在當代，這種特點依然得到延續，鄉規民約其實是官民合作共治的結合點。也就是說，鄉規民約在珍惜民意的表達，激勵村集體內部更多的成員參與到鄉規民約制定和監督、執行的全過程的同時，還要注重體現國家意志。

三、農村環境治理中適用鄉規民約的作用

（一）彌補農村環境法治缺陷

目前農村地區的環境和資源保護難以形成精細化制度，訴訟活動難以開展，農村環境出現法制缺位的現象。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，法律并不是越多越好，我們也并非需要針對國計民生的各個領域都去立法。從目的上講構建完善的法律制度是為了更好地形成秩序，而秩序的形成可以有很多種方式，并非完全依賴于由國家強制力保障的法律。鄉規民約作為軟法，正好能夠扮演國家環境政策介入農村環境治理的角色，彌補法制缺位。在國家法律治理農村環境的作用力度較弱的情況下，鄉規民約憑借其特有的優勢，作用于法制力度薄弱的環節。法律法規對于公民個人的環保行為往往是宣示性的規定，而鄉規民約在制止這些細小的污染行為上作用尤其明顯。其作為軟法，從習慣上調整村集體成員的生產生活行為，構建一個穩定的環境保護秩序，這個功能正是法律在農村環境治理上難以達到的，可以說，鄉規民約可以切實彌補法制缺位。

（二）促進農村環境多元共治

無論是以政府行政為核心，抑或依靠市場進行調控，還是依賴于公眾參與的環境治理方法，均無法形成一個聯動的體系。可以這樣歸納，在當前時期，我國農村地區采用的保護環境的方法均在一定程度上起到了作用，但是沒有哪一種單一的治理方法能夠一勞永逸地解決農村環境問題，筆者認為鄉規民約就是這樣一個連接點，可以將現有的環境治理方法整合起來，使得市場調控的環境治理方法、以政府行政為核心的環境治理方法、公眾參與的環境治理方法都能夠發揮各自的優勢。鄉規民約能夠籌集村集體環保基金，便于村委會的環境管理工作能夠得到一定的經濟支撐。例如在鄉規民約中規定收取衛生費的做法，這是一種“誰受益誰付費”的原則，這正是市場化的環境治理手段，相當于村集體成員共同籌措資金，交由村委會來購買環境服務，受益者是村集體成員，這正是將環境公共利益進一步轉化為環境私益，使環境利益與每一個村集體成員的經濟利益掛鉤。

（三）促進公眾參與

鄉規民約實質上就是一種中國農村地區公眾參與的特有制度，可以充分擴大村民在環境保護中的參與程度。可以更廣程度、更大范圍宣傳農村環境保護知識，使農民的環境保護意識得以加強。鄉規民約要比相對缺乏力度的環境保護宣傳教育更有效，提高農民的環境保護意識。某些有條件的村集體在鄉規民約條款中加入了環保組織參與的條款，越來越多的環保組織開始關注農村地區的環保問題，環保組織相比于村委會和村民來說，技術力量更強，對于環境監測和救濟的經驗更為豐富，相對于行政機關來說，其相對獨立，不會考慮過多的經濟因素，僅僅為了解決環境污染的問題，是其他主體無法比擬的，也是公眾參與的重要形式。通過環保組織，城市居民或者更多愿意在環境保護上貢獻力量的人士能夠實現自己的志向，這就拓寬了公眾參與面，比單單依靠知識水平不高的農民來參與，達到的效果更好。也就是說，鄉規民約拓寬了公眾參與的人群范圍，極大地促進了公眾參與在農村環境保護中發揮作用，從而促使形成相互聯系和協作的環境治理機制。

四、農村環境治理適用鄉規民約的完善路徑

（一）加強合法性審查，處理好與制定法的關系

在農村環境治理的過程中，鄉規民約作為軟法規范，可以彌補國家制定法在農村地區觸角有限的缺陷。我國目前農村“鄉土性”大背景之下，村民對于其生活的土地有深厚的感情和依賴，因此不一定要上升到國家強制力的高度［7］，蘇力曾提到“在制定法上注意研究并及時采納社會習慣，不僅可以彌補制定法本身存在的種種不足和疏忽，而且可以消除由于社會變化所導致的過于嚴密細致的法律僵化現象；更重要的是，吸納習慣也是保持制定法富有生命力，使之保持社會‘地氣’，尊重人民首創精神的一種不可或缺的渠道”。在法律中采納鄉規民約這種農村地區的軟法規范，能夠促使立法貼合我國農村實際情況，更加具體容易落地。但是鄉規民約也不能違反法律的規定，合法性是其發揮功能的前提。從鄉規民約的歷史演進可以發現，它順應民意而生，是基于村民自我價值主張而演進，在其演變的過程中缺乏一定的制約，因而極有可能出現無序生長的情況。

在農村環境治理的相關法律中應當明確鄉規民約的地位，賦予鄉規民約一定的司法參照意義，在涉農或者涉環境保護的訴訟中，對于案件審理能夠發揮其指導作用。同時明確其可以作為基層政府執法的依據，使得基層政府能夠最大限度地依據村集體實際情況來有針對性執法，以期取得最大的民意支持，使得政府和民眾在環境執法上的訴求一致。制定的鄉規民約文本不能違反法律，不能限制公民的基本權利，不能隨意設定對于村民的處罰，尤其是對于村集體成員正常使用環境資源的權利，不能過多地干涉，更不能設定一些違反人權的條款。那么就要求鄉鎮政府，作為直接管轄農村地區的政權單位，要主動介入到鄉規民約的制定過程中，對現有的鄉規民約進行合法性審查，對于不合法的條款要明確指出，要求村委會及時組織村民做出修改。

（二）強化制定過程的科學合理

鄉規民約的制定過程尤為重要，要在制定過程中注重文本的科學合理。鄉規民約最重要的優勢之一就是因地制宜，即在不同村集體建立的規則不相同，鄉規民約一定要結合當地的風土人情，才能有更深的民意基礎，要緊密圍繞當地的環境資源現狀來有針對性地制定規則，從而對癥下藥，最大限度地在特定的村集體發揮其在環境治理中的功能。

1.注意制定過程的程序合理。鄉規民約雖然并不是國家統一的法律，制定過程并不是十分嚴苛，但是仍然需要保障程序合理，只有做到了程序合理，才能給實體上發揮作用提供條件。需要明確的是，村委會雖然是基層自治組織，具有管理村集體事務的職權，但是在農村基層自治中，根據《村委會組織法》的規定，村民會議才是村民實現直接民主的基本形式，村民會議是鄉規民約唯一的法定制定主體。因此，要注意村民會議召開的形式，必須要保證村集體成員的參與度，要做好村民資格確認工作，同時在村民會議召開之前要做好宣傳動員，使得村民能夠共同參加鄉規民約制定。

2.要注意鄉規民約制定過程的創新性。沒有哪一個統一的鄉約文本可以被機械教條式的復制，制度創新是推動農村治理變革的重要動力，要鼓勵和動員村民，特別是農村精英的先進帶頭作用，發動群眾中先進分子的創造能力，依靠群眾的智慧來使得鄉規民約的文本更加完善。因此，要保障制定過程的科學合理，從而最大限度地實現其在農村環境治理上的功能。

（三）提升村集體成員的民主參與程度

在農村環境治理中，完善鄉規民約的功能最需要重視的地方就是提高村集體成員的參與度。在起草鄉規民約之前先要在村集體內部進行廣泛宣傳，告知大家村集體正在籌備起草鄉規民約，需要村民們集思廣益，提出自己所關注的實際問題，需要經過對村民意見的廣泛調研，才能著手起草工作。依靠調研得到的民眾意見，村委會開展起草工作，應當成立專門的鄉規民約起草議事小組，由村干部擔任組長，村里賢達人士作為成員，在多次討論的基礎上，拿出相對完善的鄉規民約草案。在表決過程中，參加村民大會的村集體成員可以及時對草案提出意見，組織者應當及時將意見記錄在案，如果意見呼聲較大，且是對于草案修改很有價值的意見，那么可以當場就該意見進行表決，一旦表決通過，就將其加入草案中。

鄉規民約草案的審議表決是體現民意的重要階段，它在依照多數人意見、尊重少數人意見的基礎上對鄉規民約草案進行敲定。在這個環節，務必要保證公正透明，避免村集體內部某些家族姻親勢力把持，同時也要避免村干部獨斷攬權，因此需要由鄉鎮政府派員參加監督，對于村民大會的所有流程進行記錄，以公開透明的原則貫穿鄉規民約表決的全過程，使得民意能夠暢通地表達出來。在鄉規民約的執行過程中同樣也要保證村民的充分參與。如前文所述，我國農村地區地形開闊，而且村民們之間大多知根知底，對于村集體內部個別成員違反鄉規民約的行為，其他成員很容易發現，因此需要適當鼓勵對于違約行為的舉報，暢通舉報的途徑，并對舉報者的身份信息做好保密措施。通過村民的廣泛參與，來形成有效的監督機制，有助于鄉規民約的執行。

五、結論

農村環境污染是公益與私益相互沖突所造成的，就需要規則來進行約束，但是國家法律規則對于農村熟人社會觸及面有限。鄉規民約具有的國家治理屬性，使得其制定和監督、執行都是圍繞著黨的政策理論和國家法律法規，能夠將執政者追求的思想理論滲透到民眾的思維意識中去。利用鄉規民約來開展環境治理能夠增強村集體成員的當家作主的意識，從而使得村民提升環境保護意識，摒棄落后的習慣和污染行為。因此，應當從環境治理的立法上對鄉規民約給予支持，且鄉規民約的內容在合乎法律規定的同時，應當注重鄉規民約在制定過程中的民意表達。鄉規民約應當在符合客觀規律的同時盡可能滿足村集體成員的主觀愿望，才能更好地發揮鄉規民約在環境治理上的功能，成為實現基層社會治理現代化中的重要一環，為建設新時代的美麗鄉村貢獻力量。