行政處罰中實施一事不二罰原則的問題及應對措施

皮中旭

湖北警官學院，湖北 武漢 430033

在我國，行政處罰屬于行政制裁范疇，是國家對違反行政管理法規的組織以及個人依法進行教育、懲戒的行為，其最終目的是讓行為人或組織不會產生同一違法行為的重犯。在“一事不二罰”原則中，“一事”指的是行為人的“同一違法行為”，這一違法行為指的是一個獨立存在的違法行為，并不是一類違法行為，對于這一違法行為的準確界定，是一事不二罰原則實施的前提和基礎。

一、行政處罰的概述

行政處罰指的是行政主體依照我國的法定程序與職權，對違反行政法規，但又尚且沒有構成犯罪的相對人或組織予以行政制裁的行政行為。行政處罰以對行為人的懲戒、教育為目的，與行政強制執行的根本區別就在于二者目的的不同，行政強制執行的目的就在于促使行為人義務的履行［1］。同時，行政處罰與我國的刑罰也存在不同，即適用違法行為的不同、懲罰程度的不同、制裁性質的不同、處罰形式的不同等等。

行政處罰在進行實際處罰時有以下幾方面原則需要遵循：第一點是公開公正原則，在進行處罰時，不能夠以任何人的主觀意愿為轉移，要保證處罰的客觀性以及公正性；第二點是法定原則，行政處罰的合法性就集中體現在法定原則之中，具體表現為，實施處罰的主體是法律規定的、相關的處罰程序是法律規定的、相關的處罰依據是法律規定的、實施處罰的職權也是法律規定的；第三點是處罰追究時效原則，從違法行為終止之日開始計算，兩年內為處罰追究時效，如果沒有進行責任的追究，就不再進行處罰，當然，在單行條例中有規定的依照規定執行；第四點是結合教育原則，雖然行政處罰歸屬于法律制裁范疇，但是它兼具教育與懲戒的雙重效用，以處罰作為手段達成“教育”的目的，始終將“處罰”與“教育”進行有機結合［2］；第五點是申訴和賠償原則，相對方對于行政處罰有異議的，可以依法享有申辯權以及陳述權進行復議，如果因行政處罰行為受到損害，可以提出賠償要求，在進行行政處罰時，為保證相對方的權利，必須提供充分的救濟；第六點是民事刑事責任適用原則，該原則指的是不取代刑事責任以及不免除民事責任的原則，在行政處罰中，如果行為人構成嚴重犯罪，要依法追究刑事責任，對他人造成損害的則要追究其民事責任。由于行政處罰案件和刑事案件以及民事案件的針對對象、性質的不同，不能以已經給予行政處罰為借口免于追究刑事責任或民事責任；第七點就是本文需要重點強調的一事不二罰原則，在這一原則中，有四個方面內容的體現，即一行為不再罰、一行為不再兩次以上罰款、一行為不再理以及一行為不再同種罰四方面。但是，一事不二罰原則并不是恒定不變的，其中有以下幾方面的例外情況，首先是一事罰多人；其次是合并處罰；再次是一事多層罰；最后是一事多行為。

行政處罰的種類在進行處罰時也根據程度有不同的劃分，第一是進行警告，行政機關對相對人進行告誡與譴責，對相對人的違法行為正式的進行否定。警告的產生會對相對人一方產生不利的影響，要納入法律約束的范圍，同時也會對相對人造成心理上的壓力，相應的社會輿論也會產生，警告的目的就是讓相對人對違法行為有正確的認識并且進行及時糾正；第二是罰款，罰款是用于多重行政行為的制裁，對相對人強制剝奪一定財產的方法；第三是沒收非法財物以及違法所得，是行政機關將相對人非法占有的物品、財產等進行沒收，歸于國家所有的制裁方式；第四是責令停業整改，是行政機關命令相對人暫時性的或是永久性停止經營的一種制裁方式；第五是許可證、營業執照的暫時扣留或吊銷，是行政機關暫時或者永久的撤銷相對人依法享有的權利與資格的制裁方式；第六是情節嚴重者，采取行政拘留的強制性制裁措施，對于行政拘留這種措施的實行，是在相對人嚴重觸犯法律法規的前提下進行的，所以在我國的法律法規中，對于這種措施的適用情況做出了嚴格而明確的規定：首先就是在適用對象上，不適用于不滿14周歲的公民、精神病患者以及處于哺乳期，哺乳1歲以內嬰兒的婦女等，一般僅適用于嚴重違反相關管理法律法規的自然人；其次是在適用時間上，通常規定在1至15天；再次是在適用機關上，這項權利僅能夠讓公安機關進行決定以及執行；最后是在適用程序上，規定流程必須經過傳喚、訊問、取證、裁決以及執行等程序的進行。

二、“一事不二罰”原則探究

（一）關于什么是“一事”

1.三種理論觀點

對于“一事”的概念在當前階段并沒有具體的定義，在行政處罰中來看，指的就是一個違法行為，但是，在發展的過程中，出現了三種相關理論的概括。第一種觀點是法律規范說，指的是同一個違法行為就是同一違法事實，其中包括的是同一違法行為違反一個或多個法律法規規定的情況，但是不包括多個違法行為；第二種觀點可以歸納為目的動機說，一個違法行為的產生是源于同一個目的動機，由于這一動機進而構成了完整的違法行為；第三點可以概括為構成要件說，這一理論出現的主要原因，就是有研究者認為是否構成同一違法行為主要是關注構成要件是否符合法律法規規定中的違法構成要件標準，如果存在一個違法行為符合兩個構成要件的情況，那么這就是兩個違法行為［3］。

三種觀點的側重點不同，所以關注的重點方向也就不同，但是，在這三種觀點中，法律法規說關注的是相對人的行為與法律法規的規定之間的聯系，進而對“一個違法行為”進行判斷，沒有對相對人的主觀意識狀態進行充分的考量，使得行政權力的使用缺乏科學性；而目的動機說關注的則是相對人的目的動機與一個違法行為之間的聯系，判斷的標準不夠客觀，使得行政權力的使用缺乏客觀性。所以，將三種理論綜合考量來看，構成要件說的可操作性、客觀性以及科學性更強，更具參考價值。

2.持續性的違法行為

持續性的違法行為指的是時間上這種違法行為一直是一種持續的狀態。例如在電視廣告的宣傳中的“虛假宣傳”現象，這種違法行為在其發布之日開始，到它對消費者的誤導結束為止，具有一定的侵害性以及不間斷性等的同一性的特點，以時間段來進行劃分較為符合構成要件說的理論。盡管違法行為在不同的階段表現不同，但是這一違法行為是產生于一個過失，具有一定的持續性，所以應該按照一事進行處罰。

3.連續性的違法行為

連續性的違法行為指的是在一段時間內反復進行同一種違法行為的情形，例如，在進行生產經營的過程中，相關企業或單位長時間生產或銷售劣質產品的行為就是典型的違法行為。在進行每一次的劣質產品銷售時都是一次獨立的違法行為，但是，由于這種情況的產生是同一種類的違法，在進行行政執法時仍然是歸屬于同種類的違法行為，并不分別進行相關的處罰。在進行連續性違法行為的認定時，違法行為必須處于同一違法形態，所以認定較為容易。

（二）什么是“不二罰”

無論是一個或多個行政機關對相對人的同一違法行為進行執法時，“不二罰”的相關要求在相關的行政處罰結束后，不能夠再進行新的行政處罰程序的啟動，對相對人進行同一違法行為的二次處罰。在進行“不二罰”的權力行使時，分為以下幾種情況，首先，相對人的同一違法行為觸犯一項法律法規，但有多個行政主體進行權力的行使，這時進行處罰的主體就出現了競合［4］。例如，在《中華人民共和國產品質量法》的相關規定中，質量監督部門以及工商管理部門都有權對生產國家明令禁止產品的違法行為進行處罰，這種情況的產生恰恰體現了我國在進行執法時的一權多授，說明我國的立法還需要進一步進行完善。在進行行政處罰時，為了保證相對人所接受處罰的不會產生程度過重的問題，處罰主體的競合問題也適用于“不二罰”的原則。在相對人接受了其中一方的行政處罰后，另一方的行政處罰機關則不需要對相對人進行二次處罰。當然，相對人在接受行政處罰后，如果出現了“二次處罰”狀況的產生，相對人可以行使申辯權，提供相關的證據，以證明自己已經接受過相應的行政處罰。其次，同一違法行為僅觸犯一項法律，行使權力的行政主體也僅有一個，這種情況是對于行政違法行為適用“不二罰”原則的最簡單、最直接的形式。在進行違法行為的處理時，處罰依據以及行政機關都僅有一個，只需要對相對人進行一次性違法處罰。當然，這里需要注意的是，一次處罰并不意味著處罰內容的單一［5］。最后，相對人的同一違法行為觸犯了多項法律法規，也產生了多個行政主體，但是出現了多個處罰事由，在法規上出現了競合。所以在進行行政權力的行使時，行政主體可以依據事由的不同進行違法行為的處罰，需要注意的是這些處罰屬于不同種類。

（三）“一事不二罰”原則在適用時產生的問題

在實際執法過程中，由于不同行政主體和單位的不同，每個單位和機關對于“一事不二罰”原則的理解也不同，這也就導致了該原則在實際適用時產生混亂的情況。相關問題的產生主要體現在以下幾方面，第一點是法規與原則上沖突的產生，相應的沖突使用原則沒有進行及時提供，進而導致了實踐操作的混亂；第二點是在《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定中，沒有對“一事不二罰”的處罰主體進行明確的界定，缺少唯一確定性，對于同一相對人的同一違法事件，多個機關都具有管轄權力，管轄權的平行也是造成“一事不二罰”原則實際操作混亂的原因之一。第三點是處罰機關沒有進行具體的明確，多個行政機關對于相對人的同一違法行為同時兼具管轄權力，但是，到底需要哪一個行政機關來進行具體權力的行使，沒有進行精確的劃分，這就會導致在實際執法時，由于各個行政機關所保護客體的不同，對行為人的權益造成侵害。以上三方面是實際執法時，貫徹“一事不二罰”原則所遇到的主要問題，具體的解決措施需要進行進一步完善與建設。

（四）“一事不二罰”原則實行時產生問題的解決措施分析

在當前階段我國的立法中，行政處罰存在著職權交疊、形式多樣、種類繁多等情況，“一事不二罰”原則并不能將重復處罰、多頭處罰的相關問題進行徹底解決，為了促進“一事不二罰”原則在實際行政執法中的貫徹落實，可以實行以下幾方面措施，對該原則的行使進行優化［6］。第一項措施是管理體制的改革，將管理的相關權限進行明確的劃分，將行政訴訟、行政復議等相關救濟制度進行完善，使相對人有法可依，予以相對人充分的抗辯權利，行政執法人員也要提升執法水平、端正執法態度，在將權力進行明確劃分后，進一步加強監督的職責與力度，從我國國民的合法權益角度出發，制定和體察真正有效的相關救濟途徑，從根本上杜絕重復處罰主觀故意現象的產生；第二項措施是將相關的法律法規進行梳理，以提升立法質量，減少法規的競合［7］。在進行行政執法的主體出現相關的矛盾時，專職的管理部門的行政執法要高于其他的一般執法部門，避免行政執法時的多頭執法造成的權責混亂。第三項措施就是，在實際進行行政執法時，一定要嚴格遵循新法優先于舊法、專項的特別法優先于普通法律的要求，將遵循比例原則進行貫徹落實。

綜上所述，“一事不二罰”作為行政處罰工作中的重要原則，對于行政權力的行使、行政機關權力的限制以及對相對人權益的保護等都具有充分的效力。但是，在當前階段的行政處罰工作中，“一事不二罰”原則的行使還存在法規與原則的沖突、行政主體規劃的不明確、處罰機關不具體等相關問題。所以，在實際進行行政處罰的過程中，行政部門還需要將這些問題進行充分的分析、總結與歸納，對于同一違法行為的權責主體、權力行使等作出明確的規劃，明確“一事不二罰”的真正意義，為行政處罰工作提供更為完善的指導原則，推動行政處罰工作的順利完成。