行政檢察促進爭議實質性化解

蒿藤中

河北省魏縣人民檢察院，河北 邯鄲 056800

一、行政檢察化解爭議的現實路徑、具體做法

（一）充分發揮各級檢察機關的能動作用、形成上下聯動機制

一是線索移送機制。充分發揮各級檢察機關能動履職的作用，凡是發現案件線索的，由上級檢察機關同意把關后向基層檢察機關移送，一律由基層法院辦理，可以更好地幫助基層檢察機關開展監督。二是可以長期或不定期分批調用基層檢察人員組建機動化辦案組或專案組。有的地方在司法體制改革的基礎上，打破上下級限制，全員統籌基層力量，充沛辦案人員，擴大辦案團隊。三是上下級聯動化解。上級檢察機關堅持以上帶下，與下級檢察院共同承擔起化解責任，成立由檢察長牽頭的實質性化解工作辦案組，制定工作方案、倒排案件進度，形成上下聯動，合力解決爭議、化解糾紛的工作機制。

（二）增強業務能力，用好、用足化解方式

對于行政賠償監督案件，不符合抗訴條件但當事人雙方均存在過錯且法律規定可以調解的，組織當事人雙方進行調解，促進爭議化解。一是辦案人通過調查核實，查明了解案件存在的爭議，充分釋法說理，指出雙方各自存在的過錯，引導雙方平等對話、和解商議。促使行政爭議得到實質性化解。二是充分聽取民意，應“聽證”盡聽證。通過實地走訪，了解案情的基礎上充分聽取案件相關當事人對于案件的看法，作為檢察官辦案的參考。同時廣泛走訪人大代表、政協委員，必要時可以通過召開聽證會充分聽取各方意見。三是充分有效地行使調查和核實權，依法依規有理有據地進行監督。轉變辦案理念，過去書面審查的方式已經不適應新時代背景下人民對于檢察工作的新需求，應當主動調查核實，在調查清楚案件事實的基礎上進行監督。

（三）強化內外配合，構建協調聯動機制

一是爭取當地黨委、各級政府及政法委支持。檢察機關想要做好行政爭議實質性化解工作離不開黨委、政府、政法委的支持。針對辦理案件中出現的重大問題、工作難題，主動向當地黨委及時匯報、爭取支持。二是強化與政府各部門進行協作。建立健全案件線索移送、信息共享、辦案協作等制度。［1］三是強化多部門配合。對農民工群體討薪案件及時介入，針對行政機關不當履職、怠于履職的情形發出檢察建議，與人社部門緊密配合，深入調查核實、釋法說理，幫助農民工討回工資。四是建立長效機制。不要僅僅為了辦案而辦案，將監督融入日常工作中，形成常態化工作機制，形成工作模式。

二、行政檢察促進爭議實質性化解存在的問題

（一）法律法規仍需進一步完善

在辦案中所承辦案件依據的相關法律法規，主要包括四大類：第一類是與行政行為相關的程序法與實體法。例如：《行政訴訟法》《行政處罰法》等。第二類是與具體個案涉及的領域相關的法律法規。例如，《安全生產法》《社會保險法》《食品安全法》等。第三類是與檢察機關辦案直接相關的專項領域法律法規。例如，對于行政檢察具有指引作用的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》，也有參照《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》來履行監督職責，特別是針對實踐中對于行政爭議實質性化解采用檢察建議較多的現狀，對于《人民檢察院檢察建議工作規定》的運用也比較常見。第四類是各地結合實際制定的地方性法規有時也可作為辦案依據。這些法律法規為促進檢察機關開展行政爭議實質性化解起到了關鍵作用，但依然需要結合實踐對爭議的需求進一步完善。以現行《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》為例，綜合分析辦理案件，運用較多的法條是第二條、第三十四條等條文。從規則的規定看，主要涉及人民檢察院監督的目標、調查核實權行使、檢察建議的制發、抗訴的條件等內容。在監督的目標中并沒有體現實質性化解爭議的導向，在具體條文中主要對監督權的行使作出規定，對于實質性化解的內容依舊相對缺乏。再如，在行政法治構架中，行政訴訟關注重大案件較多，而行政復議對于解決人民群眾爭議起到重要作用，但現行《行政復議法》中并沒有與實質性化解很好地銜接。這些都需要結合司法實踐的發展進行改進。

（二）案件線索來源需要進一步拓寬

案件線索來源主要包括：當事人申請、非訴執行監督、受法院邀請、行政復議介入、與檢察機關部門內合作等幾種方式，但在具體司法實踐中，各種線索來源方式并不均衡。以我國某一省級檢察機關辦案的實踐數據為例，其中當事人申請對生效裁判監督案件占所有案件的33.3%，在審理辦理公益訴訟案件化解行政爭議占27.3%，受人民法院邀請或與人民法院共同化解占18.2%，非訴執行占10.5%，在行政復議階段受行政機關邀請共同化解占8.8%，在審查辦理民事檢察監督案件化解行政爭議占0.8%，其他占1.1%。雖然這些數據僅為某地特點，但也在一定程度上反映出，線索來源中當事人申請監督占比較大，而在行政復議階段介入較少，發揮民事與行政檢察合力還需要進一步增強。

（三）訴源治理需要進一步增強

“潛在之訴”化解需要引起重視。所謂“潛在之訴”指的是案件還在行政復議階段的行政爭議。在我國學界，有的學者曾指出在某地涉及生效裁判結果監督案件中，經過行政復議的行政爭議僅占全部行政爭議的28.9%，未能夠占到整個案件的三分之一。這從一個側面反映出對于行政復議行為的監督需要加強，這里的主要原因在于行政復議雖然在矛盾化解中起著過濾器的作用，但是在實務之中其審查的方式多為書面式，采用實地調查的較少，因為書面審查大多流于形式。這在一定程度上影響了行政復議的效果，也不利于行政爭議的化解。而在以往的行政檢察監督實踐中，對于行政復議的穿透式、全方位監督還相對薄弱，需要結合行政爭議實質性化解將“潛在之訴”進一步做實。

三、新時代促進行政爭議實質性化解的建議

（一）把握“三大原則”，確保化解的精準性

一是依法與源頭治理結合原則。依法履職、職權責相統一是檢察機關秉持不變的準則。只有在依法治理的前提下，才能為推進源頭治理奠定扎實的基礎。一方面，要做到客觀公正。在化解過程中嚴格遵循調查核實掌握的情況，既不能因行政相對人情緒激化、過多訴求而影響客觀判斷，也不能受行政機關、人民法院既有事實過多牽制，做到精準掌握案件情況、爭議始末全面履職。［1］另一方面，強化源頭治理。如果說依法治理能夠解決表面的行政爭議，那么源頭治理就是從“根”上斬斷爭議的重要目標。要善于挖掘案件背后的治理難題，實現治理的系統化、深入化、全面化。二是堅持到位不越位原則。行政檢察監督旨在通過對行政爭議的化解實現案結事了政和，但應堅持到位不越位。主要包括兩個方面：一方面是監督權的介入應到位但不越位。另一方面，檢察監督的化解力度應到位不越位。把握限度才能實現化解的最終目標，不能為解決行政爭議而過度使用行政檢察監督權，也不能為履行檢察職責而過多介入化解爭議。三是堅持質量與效率并重原則。司法實踐中，行政爭議案件往往化解難度大、時間久、涉及關系復雜，特別是一些案件訴訪交叉、民行交叉、刑行交叉，經歷過一審、二審、再審等多個環節，行政檢察監督職責的履行需要花費的精力和時間較多。但檢察機關辦理行政訴訟監督案件具有嚴格的審查期限，這是底線不得突破。檢察機關在樹牢行政爭議化解的主動意識的前提下，應當做到“四步走”：第一步“嚴把時限關”。應當遵守法定期限和“3個月內辦理過程或者實體結果答復”制度，若因案件復雜需要延長期限，必須履行嚴格的報批手續。第二步“嚴把方式關”。實踐中一些行政爭議的化解需要檢察機關提出抗訴，但并不能一抗了之，而是在依法提出抗訴之后，如果具有和解的可能性，應轉化之“以抗促調”，會同相關部門協同做好化解事項。［2］第三步“嚴把決定關”。主要指一些行政爭議的產生與法院無關，根源在于行政機關的違法行為或者是程序上產生的瑕疵，此時檢察機關依法作出不支持監督申請，但應區分情況：若行政機關支持配合，則督促其依法履職；若不利于緩和行政機關的矛盾，則可以在爭議化解后作出決定。第四步“嚴把無理關”。行政爭議的產生并不是都因為人民法院或者行政機關的錯誤而產生，有些情況下申請人也會存在不合法不合理的現象，此時必須依法做出不支持監督申請，但并不能一做了之，而是針對爭議的焦點，通過調查核實、釋法說理、心理疏導持續做好息訴服判，避免引發次生風險。

（二）健全法律法規，確保化解的規范性

法律法規是行政檢察履職的前提。但現行的法規體系中，關于行政爭議實質性化解特別是檢察機關行政爭議實質性化解的法規相對缺乏，同時規定不夠細化。一是配備相關司法解釋。立法過程涵蓋多個環節、時間跨度較大，考慮現實的需求，應適當出臺相關司法解釋。例如，對于和行政爭議化解聯系比較緊密的《行政訴訟法》《行政處罰法》等，可結合對應法條細化司法解釋。二是適時修改《行政復議法》。檢察機關應結合司法實踐，積累化解的經驗，為法律修改提供有益補充。三是修改完善《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》。可增加對于“實質性化解行政爭議及參與社會治理”的專門規定，重點規定化解的目標、和解、公開聽證、檢察建議及其他監督方式的運用。可以借鑒吸收專項監督過程中存在的難題對一些環節進行細化完善。

（三）強化檢察機關提前介入，推進矛盾在源頭治理

此類爭議涉及的領域主要發生在行政復議階段。具體化解過程中，一是介入有依據。主要是介入的方式上要依托地方行政爭議調解中心、訴調對接中心以及檢察機關與相關行政機關、法院之間的其他銜接機制與平臺，或者目前比較常見的是行政復議機關的邀請。二是介入有限度。妥善處理檢察權與行政權的關系，避免對行政機關造成不必要的干預。檢察機關強化“檢察建議”在爭議實質性化解中的作用，對于類案，更要向相關行政機關發送檢察建議。三是監督有標準。對于行政行為明顯違法的，既要恪守檢察權與復議權的邊界，也要切實維護群眾合法權益。反之，若行政行為合法合理，化解的重點應側重于做好復議申請人的釋法說理，進而達到息訴服判的目標。例如，司法行政機關受理行政復議申請后，認為案件如得不到化解可能發展為行政訴訟案件的，可以邀請檢察機關提前介入，參與化解，定分止爭。檢察機關應當選派人員通過陪議或旁聽的方式參與審理過程。

（四）形成制度機制，促進化解的常態化

健全的監督制度與機制是促進行政爭議實質性化解的重要保障。各地實踐探索中相繼建立了多部門配合等多種機制，根據實踐需求，建議進一步完善下列機制：一是跟進監督與類案監督并重機制。對于行政爭議化解后應當持續跟蹤后續效果，特別是通過檢察建議方式促成的和解案件，從增強檢察建議剛性的角度，關注被建議對象整改的效果、進展、配合程度等內容，并及時反饋相關部門。同時，本著辦好一案、警醒一片的效果，注重挖掘與所辦案件相關的同類型、關聯領域案件的辦理，開展專項監督，定期向黨委、政法委報告進展情況，爭取理解與支持。二是異地監督協作機制。實踐中，一般由被訴行政機關所在地人民檢察院辦理。例如，河南檢察機關辦理的一起案件，被訴行政機關所在地檢察機關為鄭州市鐵路檢察院，而原審人民法院在信陽，而此時由鐵路檢察院主要負責辦理。因此，結合行政案件集中管轄的現狀和具體案件涉及的區域不同，可采取“被訴行政機關所在地人民檢察院辦理為主+原審人民法院為輔”的模式予以辦理。若情況復雜、區域廣泛、配合難度大，可以報請共同的上級檢察機關予以協調解決，形成化解的合力。三是風險評估機制。實踐中，普遍的共識是通過化解行政爭議實現案結事了人和，但是對于具體個案開展風險評估還需要進一步完善。堅持每案必評，對可能引發社會穩定風險的案件，制定防范和處置預案，在線上辦案平臺設置風險預警、流程監督等環節，線下通過檢務督察、廉政風險動態防控等方式，搭建起“線上+線下”監督平臺，確保辦案中化解一體推進。四是建立行政爭議化解白皮書制度。白皮書制度作為一種相對正式的文件，在一定程度上體現著辦案的指引與方向。目前，各地行政爭議實質性化解專項活動已經結束，可借鑒其他領域發布的白皮書制度，總結專項監督概況，形成行政爭議實質性化解檢察白皮書，注重總結監督過程中發現的難題，發送給相關機關以推動常態治理。