履行人民調解協議之保障制度的完善

李青青

湖南司法警官職業學院，湖南 長沙 410131

人民調解是我國特有的民事糾紛解決制度，在國際上享有美譽。“東方一枝花”和“東方經驗”都是它的名片。人民調解制度是在新民主主義革命時期，中國共產黨創制出來的一種解決人民內部矛盾的糾紛解決機制。它既吸收了中國傳統文化的特點，又符合當時的民主口號。不論是在革命時期還是在如今，人民調解制度作為解決民間糾紛的手段之一，對穩定社會關系起到了重要作用。而標志著人民調解工作是否成功的人民調解協議，如何確保其效力實現，切實保障人民調解工作的實效性，就是值得業界和學界研究的問題。要切實保障人民調解協議得以全面履行，實現人民調解制度的價值，發揮人民調解工作的作用，應尋求多種保障人民調解協議得以全面履行的措施。這不僅依靠法律的保障，更離不開社會其他領域的協助和配合。

一、健全人民調解司法確認制度

司法確認制度在世界上其他國家和地區都有先例，例如美國的ADR制度、德國的訴前調解，以及我國臺灣地區的鄉鎮市調解，均對司法確認有相關規定。［1］但將司法確認制度編入《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱《人民調解法》）中是我國立法上的創新之舉。如何將司法確認制度良好的銜接人民調解與司法程序，我們可以借鑒世界上現有的成果，在結合我國國情的基礎上進行完善。由于美國、德國等西方國家與我國的社會制度、法律文化等亦有區別，此部分將不做過多贅述。本部分主要類比同為大陸法系的我國臺灣地區鄉鎮市調解制度。

（一）我國臺灣地區司法確認制度與大陸地區司法確認制度比較

在我國臺灣地區，基層組織稱為“鄉鎮市公所”（類似于大陸地區的基層司法所），每個基層的鄉鎮市公所一般都設立了調解組織。調解人員由社會人士擔任，根據其性質可界定為政府主導下的民間性調解，將民間調解與司法行政手段適當對接起來，有效實現案件的分流，緩解訴訟壓力。［2］在我國臺灣地區，為了將其與行政調解進行區別，其中鄉、鎮、市長以及代表均不得兼任調解委員會委員。根據我國臺灣地區《鄉鎮市調解條例》規定，當事人在調解委員會主持達成調解書后，應在達成調解協議3日內報請當地的鄉、鎮或市公所對調解協議進行審核，由其在7日內審核決定是否將協議移交該審查機構所在地的法院審查。經過法院對審查機構送交的非訴性質調解協議的審核，若符合現行法律，則對該調解協議賦予與法院生效民事裁判相同的強制履行效力，即具有強制執行力，當事人不得再就同一事實提起訴訟或仲裁。如若經審核發現調解協議存在違反法律規定、損害國家利益、民眾利益，損害社會公德以及違反公序良俗等因素，則受案法院將不予確認，糾紛當事人可通過訴訟或仲裁方式解決糾紛。在大陸地區，依據《人民調解法》中所規定的司法確認制度，人民調解協議的司法確認必須由調解協議的當事人在一定期限內共同向法院提出申請，而在我國臺灣地區，鄉鎮市調解所主持下達成的調解協議，其審查并不強調由當事人申請，而是由鄉鎮市調解所直接與法院銜接，由法院受理審核。一旦受理法院裁定該協議有效，便直接具有強制履行效力。此外，我國臺灣地區對于經過司法確認取得強制履行效力的調解協議，若事后又發現該協議具有違法性，則原調解協議的當事人可以向法院提起宣告調解協議無效或撤銷調解協議的訴訟。該項制度對于經過司法確認后又發現被確認的協議漏查違法事由情形的，提供了事后救濟的途徑和措施，而大陸地區現行的《人民調解法》或其他相關法律并未對人民調解協議司法確認確有錯誤后的救濟程序作出法律規定。

（二）人民調解司法確認制度的完善

1.擴大司法確認的申請主體。現行司法確認制度要求“達成調解協議的當事人雙方共同”向有管轄權的人民法院提出申請。但是基于人民調解的特殊性，結合“大調解”背景，以及司法部門和人民法院對人民調解工作的指導性，［3］筆者認為可以借鑒我國臺灣地區由鄉、鎮、市調解組織與基層法院相銜接的模式，擴大人民調解協議司法確認的申請主體，將人民調解組織納入可提出申請的主體范圍，將更便于啟動人民調解協議司法確認程序。一方面打消了當事人“怕麻煩”而不愿去法院申請司法確認的顧慮，另一方面將人民調解制度與司法程序進行了良好銜接，讓人民調解工作更具公信力和威懾力。同時，還應注意的是由調解組織向人民法院提交申請并不應當排斥當事人自行提交。因此，向有管轄權的人民法院申請司法確認的主體可以規定兩種：（1）簽訂人民調解協議的當事人、近親屬、委托代理人或法定代理人；（2）主持調解工作的人民調解組織。在司法實踐中，應該由當事人自行選擇，若當事人不同意由人民調解組織提交司法確認申請的，則可以由當事人自行提交或自行承擔不提交司法確認申請導致的后果。

2.減縮司法確認申請的期間。現行司法確認制度提交申請的期間為“達成調解協議的三十天內”。筆者認為這一期限規定過長，當事人在達成調解協議后容易出現反悔或改變調解協議的想法，為了防止這一情況發生，可以借鑒我國臺灣地區規定的3日至7日時限。民事案件不同于刑事案件或行政案件，不穩定性明顯且繁雜，隨時可能發生變化。當事人經過調解后達成了調解協議，基于民事糾紛的多變性，該協議所涉及的權利義務內容變動的可能性也較大，矛盾可能迅速升級，很可能出現原調解協議無法調整新的矛盾的情形。《人民調解法》對申請司法確認的時間規定為30日，該期間過長，當事人容易出現反悔或改變調解協議的想法，從而降低了當事人自覺調解協議的概率，因此，在期間的規定上可以參考我國臺灣地區3日至7日的規定適當地縮短期限。

3.規范人民調解協議的文本。現行的人民調解制度中并未對人民調解協議的文本統一規范或進行規范性指導。大多情況下，只要求人民調解協議記錄了當事人基本情況、糾紛事實和達成的權利義務，最后經過各方當事人確認后簽字或蓋章即成立了一份人民調解協議。但是由于地域、經濟及文化水平的差異，所簽訂的人民調解協議文本各有不同。如遺產糾紛中，有的地區要求人民調解協議將遺產明細作為附件，財產明細是人民調解協議中必不可少的內容；有的地區只要求提供遺產明細卻不要求作為協議附件；而有少部分地區卻不做任何要求。這就使得不同地區的人民法院在處理與遺產糾紛相關的人民調解協議時審核標準不同，會出現同類糾紛的人民調解協議有的能通過司法確認達到全面履行的效果，而有的卻不能的情況。規范人民調解協議文本，有利于各基層法院在確認同類人民調解協議時不產生標準沖突，突出司法確認程序的嚴肅性與規范性。筆者認為，基于人民法院對人民調解工作的技術指導，可以由最高院制定具有指導意義的規范性人民調解協議文本，由各基層人民法院初查是否符合人民調解協議的規范化標準，并在此基礎上對協議內容做進一步審核。對于口頭達成人民調解協議，也應當在人民法院確認調解協議時制作書面文書。因此，經過司法確認的人民調解協議應當比未經司法確認人民調解協議更規范。

二、《民事訴訟法》中的特別程序

除了《人民調解法》本身保障人民調解協議的約束力之外，其他法律制度也應當從不同角度為人民調解協議的約束力提供保障。現行《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中，對“人民調解協議的司法確認”做了概況規定，這對推進多元糾紛解決機制的發展具有重要意義。在適用過程中也有一些問題需進一步闡釋。

（一）增加案外人救濟程序。2012年我國對《民事訴訟法》進行了修訂，修訂后的《民事訴訟法》第十五章實現了人民調解與民事訴訟程序的銜接，增加了調解協議司法確認程序的內容（即《民事訴訟法》第一百九十四、一百九十五條），但人民調解協議涉及的案外人權益問題仍然留有空白，僅僅體現在原有的若干規定上，這使得人民調解當事人有意隱瞞案件的真相，從而會損害案外人的利益。因此，在人民調解階段增加案外人救濟程序顯得尤為重要。

（二）增加事后救濟程序。在《民事訴訟法》中實現了民事訴訟程序與人民調解相銜接，但均是圍繞人民調解協議的內容如何規范制定的問題進行規定［4］；而對于已經通過司法確認的人民調解協議存在錯誤時，如何進行事后救濟卻沒有任何規定。此處也應與《人民調解法》中司法確認制度相同，對事后救濟措施做出相應規定，由《人民調解法》對實體上的權利義務進行規定，同時，由《民事訴訟法》來規范程序的完整。

三、其他領域對人民調解協議履行的保障

人民調解協議達成后協議得以全面履行的主要途徑是依靠當事人自覺。雖然當事人可以通過司法確認及其他制度進行保障，但是在這些制度尚不完善的情況下依然需要依賴社會輿論和社會道德的監督。

（一）建立人民調解協議公示制度

對于不涉及個人隱私、商業秘密及未成年人的人民調解協議，可以由人民調解委員會統一在一定范圍內予以公示，此方式一般適用于農村、社區、街道等范圍不大的地區。司法實踐中，有些地區已經開始實施公示制度，以達到輿論監督的目的，這樣就不單純地依靠人民調解組織來進行監督和督促了。特別是類似相鄰關系糾紛、侵權損害賠償糾紛等案件的調解協議，完全可以依靠輿論監督在選擇不啟動司法程序的情況下，實現一定程度的效力保障。通過人民調解協議公示來保障協議的全面履行，是有成功案例的。筆者曾于2012年8月赴湖南懷化某司法局進行考察調研，期間當地司法局局長帶筆者參觀了曾經在修建公路時工人與村民發生糾紛的調解現場。當地司法局將當時調解成功后雙方達成的調解協議篆刻在石碑上，并將石碑豎立在糾紛發生地。自石碑豎立以來至公路修建完成，當地修建公路的工人和村民一直遵循著石碑上的協議，再也沒有發生過糾紛。這個石碑也作為人民調解成功的典型案例被保留了下來，這一做法不僅保障了人民調解協議的全面履行，同時也對如何保障人民調解協議的全面履行起到了啟發作用。筆者認為，將人民調解協議進行公示將有利于保障人民調解協議的全面履行，因此，建立一個合理的人民調解協議公示制度是非常有必要的。但是在建立人民調解協議公示制度時應當注意以下幾點：一是應該征得當事人的同意；二是應當保護未成年人的權益；三是應當保護個人隱私、商業秘密及國家秘密；四是公示協議內容不得侵犯他人的權益。

（二）建立激勵機制

筆者認為，人民調解的目的不僅是為了解決民間糾紛，還應該是為了恢復因糾紛而破壞的社會關系。美國ADR制度中的恢復性調解思維值得我們借鑒。它指出，人們因為糾紛而破壞的社會關系必然成為下次糾紛的導火索。為了避免類似糾紛再出現，便應在第一次糾紛出現時就處理好當事人之間的關系，不僅要解決當事人的糾紛，還應恢復他們的社會關系。［5］在這樣的思想指導之下，我們應該充分利用人民調解委員會的民間性和靈活性，盡量不讓矛盾上升到訴訟層面，將糾紛在基層化解。同時還應建立一些能促使當事人和諧相處的激勵機制，例如對于人民調解協議履行得好的當事人，可以提出褒揚獎勵，在社區或者農村以人民調解委員會為主、其他管理部門為輔的開展評選“人民調解誠信當事人”等方式來鼓勵當事人自覺履行人民調解協議。最終達到解決民間糾紛并營造和諧社會的目的。

（三）規范人民調解組織的內部機制

關于規范人民調解組織內部機制的問題，一是要提高人民調解組織的調解能力，增加對人民調解員專業知識的培訓力度，提高人民調解員的專業素質和職業道德［6］。嚴格按照規定的條件選任人民調解員，積極吸收符合條件的其他法律從業人員參加人民調解工作，建立知法懂法的專兼職相結合的人民調解員隊伍。二是規范人民調解工作程序，在實體、程序和文書制作各方面不斷規范，確保人民調解協議的質量。三是加強人民調解工作的物質保障。對人民調解工作的物質投入，如人民調解員專業知識培訓的投入等，增加必要的經費。四是要加強人民調解工作的法制宣傳，提高社會對人民調解程序的認知度和認同感。同時，我們應當看到的是，現行人民調解程序在群眾眼中認知度和認同感不高的問題，很多民眾對于人民調解工作還不理解，這就需要人民調解員在調解的過程中積極地向群眾宣傳該制度，鼓勵人們在調解中達成協議并切實履行，以徹底解決糾紛和穩定社會關系。