農村集體土地征收過程中失地農民權益保障問題研究

梁 芮

（河北經貿大學法學院，河北 石家莊 050061）

據2021年第七次全國人口普查結果顯示，居住在城鎮的人口為90199萬人，占比63.89%；居住在鄉村的人口為50979萬人，占比36.11%。與2010年相比，城鎮人口比重上升14.21個百分點。盡管我國工業化水平不斷提高，城市化進程持續推進，但龐大的農民群體最為可靠的生活保障仍舊是農村土地。即便當下種植農作物已經不是農民的唯一經濟來源，農村土地仍是農民最基本的生產資料。

科學的城鎮化適應了當前我國工業化發展的需要，同時城鎮化又為工業化發展創造了適宜的條件。城鎮化已然成為社會發展的一個必然趨勢，同時也是我國社會經濟發展水平的重要象征，城市用地極為緊張，因此對農村集體土地的征收需求會不斷增加，人地矛盾日益尖銳。對農村集體土地的持續征收，不可避免的產生大量的失地農民，新型城鎮無法吸完全納農村剩余勞動力，因而他們沒有穩定的經濟來源，而現有的社會保障提體系無法對其提供有效保障。這就導致失地農民無法真正融入到城鎮生活，當下的城鎮化是一種不完全的城鎮化。失地農民的尷尬狀態無疑是社會發展的不穩定因素，也會進一步激化社會矛盾。

1 失地農民問題產生的原因探析

1.1 持續推進的城鎮化進程不可避免

城鎮化是一個農村人口不斷向城市遷移的過程，這是城鎮化進程的重要表現。城市所具備的較高薪資待遇、豐富的就業資源、優質的公共服務和安全的生存環境等優勢，能夠吸納更多的資金、技術、企業和勞動力，城鎮化并不是失地農民問題產生的直接原因，但不可否認城鎮化的確是一個極易產生失地農民的過程。

失地農民是指在社會的城鎮化過程中失去部分或者全部土地所有權、使用權或者經營權的農民。當農民失去土地后，他們的職業和社會身份發生了重大變化。一部分農民走進城市，適應新的職業領域，成為新的城鎮居民；一部分農民無法融入城鎮生活，仍然是農民，可以說他們在被動的城鎮化。我國人口的城鎮化進程遠遠滯后于土地的城鎮化，過度追求“城鎮化率”，導致農民的土地被動城鎮化，但農民本身并沒有實現真正的城鎮化。盡管在世界各國的城鎮化過程中也都產生了失地農民問題，但當下中國的農民群體數量過于龐大，因此失地農民問題也愈加突出。對于中國農民而言，穩定的土地承包經營權生存的基本保障，在“犧牲小我，服務國家”為導向的制度邏輯下，農民對集體土地的征收往往都只能被動接受。農村土地承載著農民未來的生存保障和發展預期，農民失去的不僅僅是土地，也失去了附著在土地上的一切權利。

1.2 失地農民的多元化利益訴求未得到滿足

城鎮化把失地農民推到了一個由于利益均衡機制遠未建立從而充滿風險的未知的社會場域，造成大批失地農民最終被動地深陷生存困境，也把失地農民利益訴求問題推向了時代的前沿。由于失去了土地，農民的生活模式發生巨變，一直以來依賴土地所維持的低成本生活被無情打破，城鎮化帶來的“高品質”的生活成本與農民的低收入水平不相適應，大量失地農民的生活水平急劇下降。農民在土地被征收時所得到的補償無法維持原有的生活水平，未來的生活如何繼續也未可知。

農民在失去土地后，基本生活無法保障，他們自身的勞動力水平無法適應新的就業要求，失業是他們面臨的最為嚴峻的挑戰。在失去土地之前，農民所經營的土地在一定程度上承擔了農村社會保障的職能。面臨失地和失業的雙重打擊，失地農民群體年齡偏高，已經不適宜從事過于復雜或者強度較高的工作。當前征地補償標準遠不能滿足失地農民的生存需求，很多家庭都靠征地補償款來暫時的維持生計，但未來的生存成本從何而來還是未知數。不僅如此，失地子女的教育問題更為棘手，我國農村的養老保障制度尚未健全的情況下，子女的受教育狀況是家庭未來生活的保障。因此，農民家庭子女的受教育狀況對家庭未來的影響更大。很多家庭的正常生活已經面臨挑戰，再加上教育重擔，這些家庭會陷入無法擺脫的窘境。

1.3 頂層設計的缺位致使制度供給不足

在新中國成立的初期，也就是土地改革階段和農業合作化初級階段，農民享有土地所有權，彼時的征地補償與當時的社會經濟發展水平相適應。在高級農業合作化階段和人民公社化階段，農民喪失了土地所有權和經營權，補償安置等事宜呈現出隨意性。在家庭聯產承包責任制階段，農民重新獲得了土地的經營權，土地的所有權、處分權由集體占有。土地產權從農民流向集體，這種集體身份模糊了農村土地產權的性質。盡管在一定程度上來講，正式這種模糊的產權制度，為農村集體土地國有化提供了便利。由于失去了土地所有權，農民喪失了在征地過程中最為重要的談判砝碼，致使農民的權益在征地過程中不斷受到損害。

集體土地所有權主體不明，造成土地征收過程中主體的缺位和虛化，早期的村民小組等村集體組織早已名存實亡，給后續的土地征收帶來了一系列的問題。集體所有是指農民集體，但農民集體并不是法律上的概念，也很難作為民事法律關系的主體，更無法成為土地流轉所需要的市場主體。那么農民的土地權益就無法得到有效保證，代表農民生存利益的土地缺少能夠起作用的代言人。《土地管理法》第2條第4款規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”那么“公共利益”如何界定，法律上沒有明確規定，也沒有規定有權認定“公共利益”的法律主體。因此，實踐中，很多以營利為目的的經營性用地也都披上以公共利益為目的的外衣進行征地，農民所剩不多的土地權利進一步喪失。

2 解決失地農民權益受損問題的建議

2.1 科學有序推進城鎮化

城鎮化的發展同樣需要遵循以人為本的科學發展觀，背離以人為本的基本理念必然會造成城鎮化的異化。城鎮化不僅僅是一個簡單的農村人口向城鎮推移的過程，數量龐大的農村人口完全在教育、生活、社會等領域融入城鎮生活絕非易事。

第一，我國的城鎮化進程應當警惕速度與質量發展嚴重不協調。尤其需要警惕在發展過程中部分干部一味追求政績，不顧經濟發展的實際情況，假借城鎮化之名肆意剝奪農民土地，加劇失地農民問題。第二，城鎮化應當統籌城鄉發展。科學的城鎮化是城鎮愈加繁榮農村擺脫貧困，當前城鎮快速發展，農村建設滯后，城鄉差距越來越大，貧富差距懸殊。應當在農業規模化發展的基礎上有序推進城鎮化，幫助農民主動從鄉村走向城市。在更大的范圍內實現資源和人口的有效流動和科學配置，激發農村巨大的市場潛力，整體提高我國的經濟發展水平，擺脫固化的二元經濟結構。第三，應當合理確定城鎮化目標。一些地方政府出于各種因素的考慮，在城市規劃和建設過程中，過度占用耕地，這就出現了地方企業沒有經營實體業務而進行瘋狂圈地最終導致土地閑置的現象。持續以犧牲農業為代價的城鎮化是社會潛在的不穩定因素，這不僅僅是表面對失地農民的造成損害，也會影響城市的人文環境。

2.2 實現失地農民利益訴求的有效表達

失地農民一直以來都是作為農村集體土地征收過程種的被動接受方，對于征地過程中農民群體渴望表達自己的訴求，期待得到及時有效的反饋，這在程序上現有制度無法保障，加劇了地方政府和失地農民之間的矛盾。

第一，應當及時并全面的告知相關農民農村集體土地征收的有關情況。失地農民群體的受教育程度普遍較低，法律意識淡薄，在權利受到侵害時沒有能力合法表達自己的利益訴求。相關責任人員要做好法律知識的宣傳和普及工作，引導農民及時有效的通過正當的渠道向責任人表達自己的訴求，逐步幫助該群體建立起理性的權利意識。第二，要保證農民群體的訴求得到及時有效的回復。農村集體土地的征收多通過行政方式，農民不只是行政權力的被動接受方，他們有權在自己的權益受到不公正對待時表達自己的意見，也有權要求征收方提供合理的處置方案。以此來降低強制性征收的剛性，考慮到被征收人的意愿。地方政府權力理應受到監督和約束。當理性的表達方式無法得到及時有效的回應時，失地農民就很容易走向極端。第三，完善農民利益訴求表達機制。明確相關責任人，暢通失地農民表達的渠道，建立及時有效的反饋機制，推進服務型政府的構建。

2.3 完善農村集體土地征收制度

農民作為中國改革的犧牲者和推動者，理應成為改革的受益者。當下，失地農民在離開農村、走向城市中無法獲得生存和發展的制度保障，那么他們很可能成為社會的邊緣者和絕望者。對于任何一個社會來說，最可怕的莫過于存在一批絕望的人。我們應當建立起完善農村集體土地征收制度，在征地過程中堅持以人為本的基本理念，解決失地農民城市融入的“軟著陸”問題。

首先，實現農村集體土地征收補償的法治化。“錯誤的法治只能保持并擴大不平等”。我國對農村集體土地的征收出臺了一系列法律法規，但目前并無成體系的法律體系，因此實踐中容易出現各種規定相矛盾的問題。不僅如此基層行政機關在征地過程中的不規范行為還會導致法律規定屈從行政意志的現象。尤其是有關“公共利益”的界定問題，相關法律也為規定非公共利益性質的征地范圍，這為地方政府濫用征地權力、運行土地財政和獲取農民利益留下了法律制度空間。其次，以市場價格為基準確立土地征收標準。立法規定的“為公共利益的需要而征收的土地”在實踐中相當一部分用于商業開發，而商業開發用地完全可以通過市場來滿足用地需要。這種補償原則已經與我國的社會主義市場經濟體制目標相違背。盡管現行立法規定土地征收補償要“維持原有生活水平不降低”，但實踐中征地補償明顯偏低，低價征收是失地農民征地矛盾愈演愈烈的主要原因。具體的補償金額必須以被征用土地或者類似土地使用用途的市場價值為標準。

3 結語

土地是推動人類經濟社會賴以生存、促進經濟增長的載體。我國作為一個傳統的農業大國，土地資源是農業生產和發展的基礎性資源，也是實現農村發展和農民生活的基本保障。土地制度的變遷集中體現了我國社會不同歷史時期的基本矛盾。為了實現征地補償機制能夠真正適應城市發展需要，必須對當前的土地征收制度進一步完善。