后疫情時代個人隱私信息豁免公開的界限
——以《民法典》與《政府信息公開條例》的銜接為視角

李夢媛

上海市浦東新區人民法院，上海 200135

一、問題的提出

自新冠肺炎疫情以來，各地紛紛啟動重大突發公共衛生事件分級響應。根據《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》的相關規定，政府有職責公布疫情信息，但現行法律并沒有明確規定涉疫情信息的判斷標準及公開范圍。出于為公眾提示健康風險，采取對應的防護措施的考慮，確診患者及密接人員的活動軌跡及必要診療信息成為涉疫情信息公開最為核心的部分。我國已進入疫情常態化防控階段，公布確診患者或密接人員活動軌跡及必要診療信息的限度仍然應予以準確界定，以避免對個人隱私信息的侵犯。

2019年新修訂的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第十五條繼續沿用2008年《條例》第十四條的規定，確立了個人隱私信息以不公開為原則、以公開為例外的標準，但書之后為個人隱私信息公開豁免的例外。2021年實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中，設立了“隱私權和個人信息保護”專章，以民事基本法的形式對個人隱私確立了嚴格保護的原則，對個人隱私的界定范圍更為精細化，對個人隱私的保護強度也更為提升。如何將民事基本法與行政法有機銜接起來，準確界定個人隱私信息的范圍，并在合理限度內公開個人隱私信息，顯得尤為重要。

二、個人隱私信息之甄別與界定

（一）個人信息在規范層面的界定

我國在法律規范層面未對個人隱私作出詳盡的規定，但對于個人信息概念的界定，立法上經歷了一系列變化過程。《網絡安全法》《居民身份證法》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等多部法律、法規、規章和司法解釋等規范性文件中對個人信息的概念予以了初步界定。《民法典》出臺后，用專章規定了隱私權和個人信息保護，第一千零三十四條明確了個人信息的概念，進一步豐富了個人信息的內涵和外延，明確了電子郵箱、健康信息、行蹤信息屬于個人信息范疇，充分適應了時代和社會的發展。我國《個人信息保護法》第四條也規定了個人信息的定義。概言之，個人信息可以定義為以不特定方式識別到特定自然人的信息。

（二）個人隱私的認識誤區

1.將個人信息與個人隱私概念混為一談

個人信息與個人隱私呈交叉重疊狀態，個人信息的外延較個人隱私而言更為廣泛，個人信息與個人隱私最大的交叉點就在于有些個人信息屬于私密信息，個人信息中包含個人隱私且不限于個人隱私。個人信息具有可識別性，即通過姓名、身份證件號碼、通訊聯系方式、住址等要素可以確定特定的主體。雖然個人隱私也具有可識別性的特點，但其是更強調私密性和敏感性的個人可識別信息。

2.將個人隱私絕對限定在私人領域

目前有觀點認為，個人隱私就是指單純的個人私生活，系為與公共事務、公共利益無關的私人事務。［1］該種觀點將個人隱私與公共利益完全割裂開來，將個人隱私完全限定在私人領域，而認為其并不會參與到公共領域活動中。實際上，有些個人隱私是與公共利益密切相關的，但并不能因為公共利益強制公開就否認其個人隱私的內在屬性。可以說，在信息公開領域內，考量公共利益需要而被強制公開的個人信息，因具有私密性和敏感性，依舊為個人隱私信息。

（三）個人隱私信息的界定

《民法典》以民事基本法的形式對隱私從空間、活動、信息三個維度做了規定，且冠以私人生活安寧和不愿為他人知曉的定語修飾。因此，個人隱私信息是個人信息中具有私密性和敏感性的信息。鑒于此，與患者相關的健康信息，特別是一些公共危害性強的傳染性疾病，在患者診療信息及活動軌跡公開后會在一定程度上給患者帶來精神壓力，并可能在相應的區域范圍內遭受負面評價，包括患者的姓名、住址、診療信息、活動軌跡等應屬于個人隱私信息范疇。

三、《條例》與《民法典》對個人隱私信息保護的原則與沖突

（一）個人隱私信息保護的原則

《條例》第十五條規定，涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。本條確立了個人隱私信息豁免公開原則，但書部分規定了兩種例外情形。一種是第三方同意公開情形，體現了第三方在信息公開中的參與度；另一種是賦予行政機關強制公開的權力，在不公開對公共利益造成影響的情況下予以公開的情形。

《民法典》第一千零三十三條規定除法律另有規定或者權利人明確同意外，任何組織或者個人不得實施下列行為：……本條前半句確立了個人隱私信息公開的兩個基本原則。一是法律保留原則。即除法律另有規定外，不得擅自公開個人隱私信息。但是這種不公開并非絕對不公開，基于公共利益的需要時，個人隱私權必然受到一定的克減。但是需要注意的是，此處的個人隱私信息公開權限只能由法律予以設立。二是征得權利人明確同意原則。這里的明確同意應體現權利人的具體確定的意思表示，但形式沒有限定。概言之，《民法典》對個人隱私信息的保護傾向于絕對且嚴格保護的原則。

（二）《條例》與《民法典》對個人隱私信息保護的沖突

《政府信息公開條例》以行政法規的形式確立了個人隱私信息的豁免公開原則，其中第十五條但書將個人隱私信息公開與否的裁量權授予行政機關。《民法典》以法律的形式對個人隱私信息的公開規定了絕對且嚴格的保護原則。從法律位階上來說，法律的位階高于行政法規，因此從某種程度上說，在《民法典》頒布后，《條例》對于個人隱私信息公開的原則與《民法典》確立的新原則相沖突。但鑒于《條例》在2019年剛予以修訂，目前再次修訂的可能性較小，要保持與《民法典》的一致性可能需要通過對個別條文的修正來實現，本文不作為重點予以設想和論述。后疫情時代，在現行《條例》及《民法典》對個人隱私信息保護的規定同時有效的背景下，筆者認為應加強《條例》與《民法典》的銜接適用，對個人隱私信息的公開可以秉承《民法典》對個人隱私信息嚴格保護精神，進而對《條例》中豁免公開的例外界限予以更加細致的規定，在合理讓渡個人隱私權的情況下，優先保障公共利益。

四、何為公共利益

個人隱私信息豁免公開的例外是第三方同意公開或因公共利益考慮公開，因此，除第三方主觀意志決定之外，合理界定公共利益十分必要。公共利益存在于法學、政治學、行政學等多個領域，目前尚未形成統一的概念。

（一）公共利益的歷史解釋

公共利益一詞最早出現在古希臘時期，其與城邦國家制度所形成的“城邦國家觀”相伴相生，被視為全體社會成員的共同目標。［2］盧梭秉持“公意”說，在盧梭看來，眾意與公意總是有很大的差別。公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是，除掉這些個別意志間正負相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意。［3］循著哈貝馬斯的公共領域理論來看，公共利益的產生依托于公共領域，公眾對其所關注的公共事務在公共領域中展開自由溝通、充分交流、理性批判，以此為基礎所形成的符合公眾整體價值導向的利益即可代表公共利益。

通過歷史視角對公共利益的學說進行梳理，可以看出公共利益的內容和界限是在不斷變化的，且內涵具有多樣性，其概念確實難以明確界定。

（二）公共利益的規范體現

目前，我國現行法律中對公共利益的界定也有部分體現。《憲法》作為我國的根本大法，在第十條中規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《行政訴訟法》第二十五條及《環境保護法》第五十八條等都出現了公共利益的字樣。可以看出，我國在法律規定中對公共利益概念進行了抽象概括規定，但尚未形成系統性的內涵界定。盡管在《信托法》等多部法律中以列舉公益信托、公益事業等包含事項的方式，從側面體現公共利益的某些目的，但并不能借此直接正面厘清公共利益之概念。

筆者認為公共利益可分解為“公共”和“利益”兩個層面，但重點應該是“公共”層面，公共利益并非個人利益簡單的疊加，它關乎社會不特定多數人共同的價值追求，是具有公共性，符合公眾共同目的的利益。因此，在政府信息公開的語境下，疫情因具有公共危害性，理應與公共利益相關。

五、個人隱私豁免公開的界限完善

“公開優先”還是“公益優先”形成了判斷信息公開利益衡量的基本原則。“公益優先”與“公開優先”是遞進關系，不是并列關系。“公益優先”是第一順位的原則。［4］個人隱私信息的豁免公開不是絕對的，在面對公共利益的權衡時，公共利益是個人隱私公開的正當化事由及界限。基于疫情的社會公共危害性，為保證公共利益，防止疫情擴大，加強自我排查的考慮，確診患者的行為軌跡和必要診療信息雖屬于個人隱私信息也應予強制公開。值得注意的是，在公布確診患者信息時應堅持以比例原則，兼顧患者的知情同意權，保障公眾知情權和個人隱私權的二元平衡。

（一）個人隱私信息公開的合目的性

合目的性是指行政機關行使裁量權所采取的具體措施必須符合法律目的。《條例》最主要的目的在于保障公眾知情權。疫情通常具有嚴重的公共危害性，對于患者活動軌跡和區域及必要診療信息進行有限的公開，有助于采取必要的防范措施，從而有效阻斷傳播渠道，保障公共健康，契合公共利益的價值取向，也能夠滿足公眾的知情權。但需要注意的是，患者個人隱私信息的公開只能是排查和公眾知情需要，而不能因為其他的目的而公開個人隱私信息。

（二）手段和措施的適當性

我國《傳染病防治法》第三十八條規定了國家建立傳染病疫情信息公布制度。這里所規定的公布的疫情信息既包含疫情預警信息，也包含疫情發生時的應急處置信息，以及疫情之后的處理情況信息。涉及患者個人隱私的健康信息，包括患者的年齡、癥狀、行程軌跡等，當然屬于在疫情發生時的應急處置信息，需要對公眾予以公開。可以說《傳染病防治法》也從法律的層面對個人隱私信息的公開予以了規定，這與《民法典》對個人隱私信息公開的法律保留原則相吻合。因此，在面對公共利益時，行政機關經衡量認為應該公開涉及確診患者個人隱私信息時必須進行區分處理、脫敏處理，公開的信息只保留活動軌跡及必要的診療信息，以保證公眾的知情權，亦保護第三方的隱私權。

（三）患者知情同意概括化原則

知情同意原則是在醫療領域必須遵循的原則，是指醫務人員在選擇和確定疾病的診療方案時要取得患者知情和自由選擇與決定同意。知情同意不僅包含醫療常規內容的知情同意，還包括甲類乙類傳染病病人強制隔離治療等特殊情況的知情同意。目前新型冠狀病毒存在時間相對較短且病毒處于不斷變異過程中，醫學界對該病毒的認知仍然有限，且根據病毒的變化要不斷調整和深化認知。故患者一旦確診，一方面在診療上只能信任醫療機構，一方面自身的健康信息及行為軌跡也會被公開，其知情同意權勢必受到挑戰。鑒于《民法典》第一千零三十三條規定確立了個人隱私信息公開需征得權利人明確同意的原則。筆者認為個人隱私信息公開中的權利人明確同意應該是概括性的明確同意。患者概括地授予醫生選擇診療方式的權利，對后續采取的一系列包括隔離治療在內的診療方案采取概括式同意，不需要在采取每一項診療措施時都要求患者一一確認同意。將患者健康信息及行為軌跡進行公開亦屬于概括式同意范疇。

（四）個人隱私信息公開的最小損害原則

在公開涉及個人隱私部分的信息時，應該注重加強對患者的人文關懷，將對患者的損害降到最低。在相關報道中時常有確診患者流調信息被肆意傳播的情況發生，甚至出現患者家庭具體住址等信息被公布，患者家庭成員詳盡信息被人肉的情況。筆者認為保障個人隱私信息公開最小損害要做到以下幾點：一是無需公開病患的姓名、身份證號、家庭住址，只需要進行簡化公布活動軌跡所涉及的場所，以時間點和地點等不可識別身份的方式進行患者健康信息及行動軌跡的要素式公開；二是涉及到流調信息保管時，應加強保密教育，相應人員應提高保密意識，排查時要刪除可識別患者個人身份的具有隱私性和敏感性的信息；三是在公布信息時，信息公開部門亦應做好正面宣傳，避免患者不必要公開的個人隱私泄露并遭到人肉搜索、惡意揣測等現象的發生。