“三治”結合的鄉村治理體系建設研究
——以廣西壯族自治區為例

王家敏

（南寧師范大學經濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

1 鄉村治理問題的提出背景

鄉村治理是指以村民自治為基礎，政府、市場及鄉村其他權威機構等利益相關者共同參與，依據國家法律和村規民約對鄉村公共事務進行管理和組織的過程［1］。我國當前的治理體系和能力還不能滿足人民日益增長的物質文化、政治經濟需求，這是現實存在的矛盾。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求及健全“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系建設目標［2］。要走中國特色社會主義鄉村善治之路，就要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的社會治理體系和共建、共治、共享的社會治理格局［3］。在我國鄉村治理實踐中，2013 年浙江省桐鄉市率先開創了“三治”結合的“桐鄉”鄉村治理模式［4］。全國各地進行了探索創新，形成了各具特色的鄉村治理模式，推動了鄉村治理能力的提升。梳理文獻發現，“三治”結合的鄉村治理研究中，對中西部地區，特別是中西部不發達的農村地區缺乏考察。因此，筆者擬對廣西壯族自治區的鄉村治理示范基地進行研究。

2 廣西壯族自治區“三治”結合鄉村治理體系建設現狀與困境

2.1 現狀分析

2.1.1 創新自治。廣西壯族自治區河池市合寨村是村民自治的發源地，其以自然村為單位，自發建立村民委員會，制定村規民約及封山公約。合寨村自1987 年以來始終堅持以群眾為中心的原則，建立以黨領民辦和群眾自治的模式，通過村民自治開展屯級公共事務管理，加強黨組織對農村基層的思想領導。村民還自發組織解決了村里的用電、用水等與生產生活緊密相關的問題，實現了人民當家做主的愿望。通過成立屯級黨群理事會、農民合作社對屯級事務進行管理，落實“四議兩公開”工作法、規范村民議事協商，使黨和群眾緊密相連，形成了一套具有廣西特色的基層自治模式。

近年來，合寨村在6 個方面不斷探索，創新鄉村治理方式：一是發揮黨組織的核心作用，建立村級黨委領導，片區黨支部、自然屯黨小組、網格黨員中心戶銜接的四級組織體系；二是創建黨員先鋒實踐基地，鼓勵黨員引導幫扶貧困戶脫貧致富；三是搭建綜治信息系統與綜治視聯網、公共安全視頻監控平臺，使村民自覺遵守行為規范；四是與校企合作，對口引進核心農業項目，包含立體化水產養殖、養蠶等項目，并發展生態農業觀光旅游產業；五是通過發展村集體經濟優勢資源，加強與企業和產業能人的合作，通過投資產業取得分紅；六是加強基礎設施建設，目前已建成村民自治文化公園、文化活動中心、籃球場、村級養老中心等，不斷提升村民的幸福感，也使村民更加主動地參與鄉村自治。

2.1.2 夯實法治。玉林市容縣通過開展具有民族特色的法治宣傳活動：在村民的圍墻上寫上村規民約并畫上文明畫，村里的文藝宣傳隊將共建、共治、共享的要求融入村規民約，并編成歌舞，經常傳唱流傳，規范自身行為，引導群眾樹立法治理念，形成正確的維權思維。此外，采用將法律融入民歌等貼近生活的方式，寓教于樂，讓群眾學法、知法、守法、用法行為更本土化。南寧市西鄉塘區則通過法治與景區結合的發展理念，讓“法律顧問”在中良等8 個村積極推進法律服務下村，同時建立鄉村法治文化主題公園、法治亭、法治文化長廊、法治主題墻、法治碑林等，讓村民和游客在休閑娛樂中獲取法律知識，營造良好的旅游法治環境，讓村民們更樂于接受。桂林市永福縣龍江鄉通過成立群眾自治組織，吸引有想法、有能力的村民代表、干部、鄉賢等參與鄉村公共事務、公益事業、鄉風文明的監督管理，結合法律顧問、志愿者服務隊宣傳普法，定期開展法律培訓和交流，在矛盾糾紛較多的村開設法律問診，使群眾的矛盾得以盡快解決，達成大事化小、小事化無的目的。河池市通過村事鄉管和“四化”防控進行掃黑除惡專項工作，審判機關通過互聯網巡回法庭的審理方式，由法官進村入戶開庭審理案件，形成集立案、調解、審理等多功能于一體的巡回審判的治理模式，把社會治理普及到鄉村，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感。

2.1.3 傳承德治。桂林市龍勝縣將侗族蘆笙舞、刺繡等代表性非遺項目加入校園學習安排，每周安排一定的時間學習一兩種“非遺”項目，讓“非遺”有傳承，潛移默化地影響學生，達到文化傳承和知識學習雙贏的目標［5］。廣西的民族自治縣通過民族非物質文化遺產激發活力，挖掘民族文化遺產潛力，將旅游與民族傳統習俗相結合，與旅游公司合作打造基層文藝隊伍和民族傳統特色文化項目，發展特色民俗旅游。廣西北流市在推廣鄉賢文化中發揮了良好的示范作用，通過成立鄉賢組織，建成鄉級、村級、屯級三級聯合的鄉賢工作室，充分發揮鄉賢參與調處矛盾糾紛的作用。其中北流市白馬鎮鼓勵并引導鄉賢模范投身家鄉建設，使鄉賢成為農村社會主義核心價值觀的實踐者和引路人；鼓勵鄉賢根據自身實際出錢、出力、出技術等，配合村“兩委”牽頭整治陳規陋俗，作為道德楷模率先示范，參與制定村規民約和鄉村治理。河池市結合新時代黨的理論大眾化宣講、家風知識講座、道德大講堂、社會主義核心價值觀宣講，建立“新時代講習所”，直接向群眾授課。通過宣講的形式，使崇德向善的道德風尚內化于鄉民群眾的實際行動。同時，充分發揮鄉鎮商會、鄉賢會、山歌協會及村級紅白理事會、道德評議會、村民議事會等社會組織的作用，管理好每一個村屯，為鄉村治理體系建設添磚加瓦。

2.2 現存困境

2.2.1 人才短缺。現代化進程的加快和城市經濟的快速發展使農村剩余勞動力大批涌入城市，鄉村一度出現了荒置、“空心化”等問題。農民群眾的受教育水平普遍不高，導致鄉村發展一直沿用祖輩、父輩的方式。相對于城鎮，農村在人才、資金、管理等方面存在明顯短板。鄉村治理的前提是選好人、用好人，其中村黨組織書記是核心。但目前面臨著村黨組織書記選人范圍過小、村干部隊伍人才短缺、人才經驗不足等問題，在治理過程中，易導致“個人利益”的逐利性與“公共利益”的公益性失衡。甚至存在部分鄉鎮干部僅僅是為了實現履歷跳板，到基層短暫工作一段時間，走個過場的問題，不能切實地解決群眾面臨的問題。另外，由于人才短缺，還存在農民權益保護、農村空心化、農村基礎設施和公共事業發展滯后、村民自治實踐不夠完善、鄉村治理主體的參與度不高、“城歸族”作用發揮不充分等問題。

2.2.2 法治體系滯后。農村地區的公共法律服務資源通常比較薄弱且分散，缺乏合理的資源整合調度，存在調解量大、供給緊缺、超負荷運轉的窘境，且未建立起覆蓋鄉鎮的公共法律服務綜合平臺，形成合力進行公共法律服務存在一定困難。鄉鎮司法所基本上都是“人少事多”，辦公場地較小，面對基層群眾與日俱增的法律服務需求有時難以應對。大多數鄉村的法律服務網上平臺尚未建立，互聯網法律服務的新模式并不能得到廣泛應用。基層法律工作者少，在法治宣傳、法律援助和法律顧問等工作中出現了人手不足、工作經費緊缺的狀況，一村一顧問的施行效果并不顯著。此外，司法行政機關人員編制不到位、公證員隊伍缺編嚴重，導致真正愿意留在基層繼續服務的人員少之又少，法治服務隊伍出現嚴重的斷層現象，影響了鄉村治理體系的建設。

2.2.3 德治方式保守。廣西壯族自治區有著豐厚的非物質文化遺產，而這些遺產的保護需要“活態”傳承，要根據社會生產力的發展變化和日益增長的物質文化需要，不斷增強非物質文化遺產傳承發展的適應性和多樣性，保持與時代同頻發展。部分民族傳統技藝在社會發展的進程中開始呈現出一些問題，如生產方式落后、適用面狹窄等，鄉村人才流失使得非遺傳承中堅力量逐漸喪失。加之網絡的迅猛發展占據了農民大量的剩余時間，民族文化生存空間日漸狹窄。另外，鄉村居民的法律意識依舊淡薄，對于問題的處理方式大多還停留在依靠宗族、村規民約上，沒有用法律解決問題的意識，不會主動尋求法律防范、法律維權。例如，侗族的侗款制度源于聯姻制度，從侗族村民之間的聯姻擴大到部落之間，其形成于唐代，宋朝時發展鼎盛，明清時期逐漸走向衰落。當下舊侗款制度已經不再適應時代的發展，很多內容已經不再適用于現代社會，很多村規民約都是由以往的侗款制度演變而來，與國家法律法規時有沖突。

3 “三治”結合鄉村治理體系的建設路徑

3.1 以制度為保障，引進人才注活力

人才是鄉村振興與發展最重要的基礎，留不住人才的鄉村是虛空的。因此，要建立鄉村治理的精英選拔和培養機制，建立促進專業人才下沉鄉村的機制，加大大學生村官的選調力度[6]，完善相應的人才引進政策，支持和鼓勵青年人才到基層鍛煉，讓年輕人知道鄉村廣闊的天地一樣大有可為。拓寬村黨組織書記的任職條件，不限制地域，無論其來自企業還是城市，只要愿意下到農村基層，都可以兼職在村里工作，參與換屆競選，并提高其待遇。鄉村市場潛力巨大，雙創基地可以設在鄉村。現在日本流行“一耕一讀”：大學教授、企業老板逃離城市到鄉村，有的把自己的書齋全部搬到鄉村，把智創、文創、農創等引入鄉村，補齊村干部人才短板。廣西一些地方也正在探索在鄉村設立村務崗，鼓勵更多原戶籍的大學生回鄉服務，充實村級干部隊伍，活躍基層隊伍。引導和鼓勵鄉賢參與鄉村治理，鄉賢是牽掛故土某些領域的能工巧匠，是鄉村精英人士的代表，在鄉村發展中起到領頭羊與橋梁的作用。鄉賢代表的是自下而上的基層治理資源，作為橋梁能夠靈活處理好政府與村兩會之間的社會關系，利于傳達國家的一些重要政策信息。

3.2 以法治為基本，規范行為促和諧

“國無常弱，無常強。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”法治會以明確、可操作的規則來規范人們的行為，實現對行政權力的約束和公民權利的保障。為推進鄉村治理，必須加強對法律平臺的搭建，通過政府、社會的共同努力，開展“送法下鄉”、司法聯動等公共法律服務活動，積極為農村提供更多的法律援助，進一步提升農村法律服務水平。法治保障是維護鄉村社會穩定的主要途徑，建立起科學有效的鄉村監督機制，有利于群眾參與鄉村事務管理，敢于建言獻策，從而增強鄉村自治權威和發展動力，保證鄉村資源的合理使用。在鄉村社會急劇變遷和利益訴求多元化的時代，只有通過制度安排和規則程序來規范人們的行為準則，用法化解矛盾，靠法維持鄉村秩序，才能保證鄉村社會的穩定和發展。建設法治鄉村，維護農民權益是根本。法律的有效治理可以達到“定紛止爭”的維穩目標，同時要以依法維權樹立法律權威，達到全民自覺守法的治理狀態。

3.3 以德治為引領，樹鄉村文明新風

德治重在依靠社會輿論、風俗習慣、內心信念等正面引導人們的價值取向。鄉村治理中發揮好德治的引領、規范、約束、教化等功能，將有助于解決鄉村治理中諸多深層次的問題與矛盾。德治型鄉村治理旨在傳承文明鄉風民俗，使道德規范外化為人們的行為自覺，創新鄉賢文化，培育和弘揚地方性優秀道德傳統，使崇德尚法、公序良俗成為人們的行為要求，實現“春風化雨，潤物無聲”的愿景，使鄉村治理事半功倍。德治是鄉村治理的支撐，傳承德治有利于擴大村民自主治理空間，最大限度地激活村民參與鄉村治理的主動性和創造性，同時利于提升自治與法治的效能，提高鄉村治理的水平和質量。培育鄉賢文化，建立其優秀文化的傳播平臺，營造濃厚輿論氛圍，實現涵養人格美德、凈化文明鄉風、建設美麗鄉村的治理目標，為實現鄉村人民對美好生活的向往奠定了堅實的制度基礎。