國有大企業參與設立投資類企業的潛在風險、防范困境及政策建議

周健奇，劉 帥

(1.國務院發展研究中心 企業研究所， 北京 100010；2.中國財政科學研究院 宏觀經濟研究中心， 北京 100142)

一、引言

國有大型企業是我國經濟加速邁向高質量發展新階段的中堅力量。黨的十八大以來，國有大型企業在打造產業集群、強化重點產業鏈供應鏈安全性與競爭優勢、培育區域經濟增長極、促進海外高質量投資等多個方面發揮著至關重要的作用。2016年，習近平總書記在全國國有企業改革座談會上強調：“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。”(1)資料來自于“學習強國”學習平臺《習近平論經濟建設(2016年)》(網址：https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=17067421507052830754&item_id=17067421507052830754)。尤其是在工業經濟科學技術創新領域，國有大型企業更是在補短板、強弱項，攻克關鍵前沿技術，以及不斷強化我國工業產業核心競爭優勢等多方面發揮著關鍵作用。而面對實力雄厚、規模龐大、技術先進、競爭優勢明顯的大型跨國公司的封鎖與沖擊，我國國有大型企業通過參與設立投資類企業的方式進入新產業與新區域，多措并舉實現國有資產保值增值。在當前國內外形勢復雜嚴峻、多重風險與不確定性疊加的背景下，有效防范化解國有企業風險尤其是參與設立投資類企業引起的風險成為重要任務。

事實上，國有大企業業務鏈條長、投資主體多，存在多種類型的投資類企業風險。目前來看，研究者對國有大企業風險關注往往集中于發生概率低、危害程度重、波及范圍廣的重大經營風險，尤其是重大資產損失、嚴重不良影響，或因戰爭、生產安全事故、重大疫情和自然災害等原因引發的系統性風險。相對而言，投資類企業風險危害程度偏弱，也不會造成大范圍的經濟波動。但這種風險發生概率更高且呈現不斷增長的趨勢。實際上，投資類企業風險客觀存在，會給企業帶來各個方面的損失，且直接影響國資國企的社會形象及其市場估值。能否有效識別、預防、有效應對國有大企業設立投資類企業引發的風險，不僅體現了新時代國資國企的現代化管理水平，更為我國大型國有企業防范化解重大風險提供了經驗借鑒。因此，本文在回顧相關重點文獻、系統分析國有大企業設立投資類企業潛在風險基礎上，著重強調風險防范與化解的現實困境與挑戰，進而提出針對性的建設性意見，為在高質量發展新階段著力提升我國國有大企業防風險能力奠定良好基礎。

二、相關文獻回顧與述評

加強國有企業風險管控是有效防止國有資產流失、提升我國國有企業現代化水平的重要舉措。近年來，相關文獻對國有企業風險管控進行了較為系統的研究，尤其是針對大型國有企業風險防控系統存在的問題及對策作了重點探索。

面對國有大型企業經營管理過程中的多重不確定性，研究者著重分析了國有企業風險管控過程中存在的諸多弊病。陳愛玲、梁楠郁等認為，盡管國有大型企業在風險管控體系建設方面取得了長足進展，但由于自身規模龐大、公司治理不健全，以及管理層風險意識薄弱、管理體系不健全、風險應變能力不足等問題，面臨著戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險、政治風險及法律風險等多重風險[1-2]。針對相關風險挑戰，有關研究在對國有大型企業風險類型和風險管控體系分析研究的基礎上，提出應從完善治理結構、調整管控方式、健全管控制度和加強隊伍建設等方面全面強化風險管控能力，在健全內部風險管控體系基礎上，扎實推進風險管理與業務深度融合[3-4]。在風險防范系統構建方面，杜習奇提出，可結合國有企業特征“量身定制”風險預警系統，其中包括預警計劃、識別警源、風險評估、預報警度、警情處理、效果評價等6個關鍵環節，從而實現全局性和系統性的風險診斷與識別[5]。但國有企業在業務拓展過程中進行風險管控，需動態處理好風險管控與業務發展、風險管控與內部控制之間的關系，建立風險管控的組織結構和風險論證機制，健全風險評估機制和確保企業重大風險可控[6]。

國有大企業出資設立投資類企業是國有企業投資的重要形式，實質上是以國有資本調動社會資本積極性進行業務拓展，在風險管控中實現經濟價值躍升。姬新龍等基于A股上市公司樣本的研究表明，混合所有制企業的系統性風險和財務風險確實低于非混合所有制企業，但無論從非混合向混合國有控股轉變，還是向混合民營控股轉變，企業的收益波動風險都會顯著提升[7]。在實踐中，存在國有企業投資風險管理意識不足、風險管控落實不到位以及投資人員素質不足等問題[8]。對于國有企業參與PPP項目投資建設，需完善企業高層的管理，進一步增強管理戰略的實施，滿足PPP項目規范要求，增強承擔風險的能力并加強企業之間的聯系[9]。隨著國有企業風險管控工作的開展，對于風險管控體系有效性的探討也提上日程。如何使風險管控體系與日常管理體系以及價值增值成為公司戰略管理目標的重點，張桂芳等表示，當前國有企業管控計量工具缺乏、風險管控體系難以有效運行以及管理體系與風控體系脫節等問題，導致風險管控與基本業務工作難以有效開展，應加強管理控制系統平臺，在管理控制系統中嵌入全面風險管控途徑，以應對業務拓展過程中的風險動態變化[10]。由此可見，國有企業進行業務拓展中需緊密融合風險管控。

通過文獻梳理可知，現有研究對國有企業經營管理與風險防控過程中存在的問題及應對措施已進行了深入探索，且提供了深刻的理論洞見，具有重要的理論與現實意義。面對復雜嚴峻的國際與國內政治經濟形勢，以及陡增的經濟增長壓力，國有企業在加速提振經濟回暖過程中發揮著不可或缺的作用。同時，在改善國有經濟效益、強化公共與準公共產品的供給能力方面，國有資本勢必采取多種形式吸收社會資本強弱項、補短板。因此，在面對各種風險與挑戰過程中，國有企業參與設立投資類企業進軍新業務領域過程中，將會受到哪些因素影響，可能面臨哪些風險與挑戰，以及如何應對以解決投資業務過程中的動態風險，成為當前需重點關注的問題。因此，本文著重對國有大企業設立投資類企業主要潛在風險進行分析，對有效應對這種風險存在的障礙進行研究，提出針對性的政策建議。

三、國有大企業設立投資類企業的潛在風險分析

出資設立市場主體是國有大企業投資的主要渠道之一。以國務院國資委監管的央企(2)以下所稱央企，均為國務院國資委監管的企業。為例：截至2021年6月，央企數量為96家。96家央企在2019年1月至2021年6月期間，參與新設的企業合計超過1.5萬家(其中含2家及以上央企共同設立)，每家央企每年參與新設企業平均超過50家。如果去除重復計算量，在此期間央企新設立企業的絕對量約為8 700家。這類主體已成為國有大企業的重要組成部分，報告稱之為投資類企業，在發揮穩經濟、穩就業、促創新作用的同時，也存在不小的經營管理風險。

一是投資類企業經營管理出問題會牽涉國有大企業承當相應司法責任。出資參與設立投資類企業的既有國有大企業的母公司，也有其子公司和三級及以上孫公司。2019年1月—2021年6月，由央企母公司出資參與設立的子公司數量占比不足2%，由央企子公司出資參與設立的孫公司數量占比約為22%，由央企各層級孫公司出資參與設立的企業數量占比超過75%。從法律意義看，不論股權占比多少，由集團哪個層級企業參與設立，國有大企業母公司均與投資類企業存在股權關聯，對其涉及的法律問題也應承擔相應法律責任。例如,2021年10月發生的華業石化南京有限公司(簡稱“華業石化”)被無錫濟煜山禾藥業股份有限公司(簡稱“山禾藥業”)和南京恒生制藥有限公司(簡稱“南京恒生”)起訴案件，山禾藥業和南京恒生兩家公司名下的銀行存款，被渤海銀行南京分行用于華業石化的票據融資擔保，但華業石化未能如期償還一筆到期債務，導致兩家擔保企業賬戶內的5億元被銀行劃扣。經過股權穿透分析發現，華業石化與中國石油的一家孫公司存在多重股權關聯。實踐中，類似情況較為普遍。

二是投資類企業違法違規會影響國有大企業商譽。投資類企業對外經營時往往會被視為國有大企業的下屬單位，在商務活動中更容易因母公司的高資質而獲得信任，類似于得到了國企背書。業務合作方也容易將投資類企業的國企背景作為一項重要的商務考量。例如，前述華業石化案例中，兩家合作企業因華業石化與中國石油有股權關聯，出于對中國石油的信任，同意成為華業石化的擔保方，卻忽視了華業石化內部的經營問題。2021年，中核集團發布官方公告，公布了多家企業名單，這些企業及其下屬單位均以中核集團下屬子公司的名義開展業務。中核集團指出，名單企業是通過偽造相關材料等方式注冊的假冒國企。但經過股權穿透分析發現，名單上的企業與中核集團都是存在股權關聯的。企業有可能在申報材料時存在違規，甚至違法行為，股權關系是否有效需由法律判定。不論結果如何，投資類企業的不利行為都會影響到國有大企業的商譽，造成不良社會影響，包括商業談判中的違規行為、業務質量問題、不當言論等。中核集團也是在出現公開報道和情況反映后，才發現存在相關問題的。此外，投資類企業出現經營異常、虛假注冊或失信問題，也會導致投資的國有大企業商譽受損。例如某國企，擁有1 000家左右在營的二、三級全資及控股子公司，經過監測發現，其中有15家被列為經營異常企業、3家被列為失信被執行人、1家疑似虛假注冊企業。

三是投資類企業經營管理不善會導致國有大企業投資損失。國有大企業的投資類企業資產總量巨大。2019年1月至2021年6月期間，央企不同層級參與設立的企業，合計注冊資本超過14.7萬億元，合計認繳出資額超過39.4萬億元。96家央企涉及的注冊資本平均達到百億規模，認繳的出資額平均高達千億規模。如果投資類企業與國企體系的股權關聯強度較高，且存在實質性業務關系，那么一旦出現違規違法行為和非正常經營將直接導致國有大企業投資損失，很可能引發一系列連鎖反應，進一步造成系統性風險。

四是投資類企業高管管理不到位會引發國有大企業信息披露風險。國有大企業投資類企業的高管人員也較為復雜，主要由投資主體派出、資本合作方派員、社會招聘等多方組成。國有大企業對派出員工易管理，但對非派出員工的相關信息掌握不全面、不及時。監測顯示，國有大企業投資類企業的高管風險主要體現為兩類。一類是高管失信成為被執行人，或涉訴訟案件，影響企業的日常經營。例如某國有大企業的投資類企業中，有兩家孫公司的高管分別在2020年4月和2021年9月被列為嚴重違法失信。另一類是高管離職和變動，相關信息更新不及時。有的高管早已離任，但在國有大企業信息介紹中仍然“在任”。

防范投資類企業風險是國有大企業風險管理的短板，核心原因是缺少有效的預警和防范手段。這些健康等級低的投資類企業并非一夜之間出現，但風險不爆發，國有大企業就很難發現。國有大企業拉不全投資類企業名單、理不清人員任職關系、看不到經營管理風險已成為長期普遍現象。

四、國有大企業加強投資類企業風險防范管理的現實困境與挑戰

報告隨機抽取一家國有大企業，圍繞以上4個主要的風險點，對其二級子公司和三級、四級孫公司進行風險監測。結果顯示，截至2021年底，該企業在以上3個層級有21家風險企業，平均每100家就有2.9家存在投資類企業風險。在以上3個層級的子孫公司中，最近三年共有171家在裁判文書中被列為被告，有1家是失信被執行人，有1位高管失信。可見，投資類企業風險普遍存在，造成風險的因素復雜多樣。國有大企業之所以難以防范和化解此類風險，主要是存在兩大困難。

一是國有大企業普遍缺少投資類企業風險的數字監測系統，不掌握問題情況，無法預估風險。調研發現，國有大企業的集團層面并不掌握全部子孫公司及其高管人員的全況，往往是在問題發生并產生社會負面影響后才知曉投資類企業的存在，有的甚至是通過媒體報道才獲知。原因在于，國有大企業對投資類企業的監管方式以上傳下達式的傳統管理為主，難以形成及時有效的風險預警。國有大企業投資類企業數量眾多，僅每家央企每年的平均增量就超過50家，每家央企的投資類企業總量少則幾百家，多則幾千家。而且投資類企業呈現金字塔式分布，層級越多，孫公司數量占比越高。國有大企業從管資產向管資本轉變，基于公司治理的基本原則，對多層級的投資類企業充分授權，并不要求眾多投資類企業都要上傳日常信息。按照管理制度必須上傳的信息量也是有限的，僅需傳送一些常規信息、重要決策和重大突發事件。投資類企業的風險預警涉及司法、工商、輿情、企業供應鏈、市場供需等多渠道信息源，眾多投資類企業的情況幾乎每天都在變動，事事實時上傳至母公司層將會形成繁雜的工作量，這并不現實，也不必要。大量信息的監測只有借助于數字監測系統，通過大數據挖掘的方式，才能呈現投資類企業全景圖譜，并評估其風險等級。現階段，國有大企業的數字化轉型穩步推進，但針對投資類企業風險的數字監測系統仍處于探索完善之中。已有的相關系統主要是面向核心成員企業的風險管理，側重于財務和經營指標，缺少數據技術支撐。在傳統的管理方式下，國有大企業不知曉子孫公司實際數量，不清晰投資類企業股權關系，不了解投資類企業經營行為，不掌握風險處置進展，很難防范這類風險。

二是國有大企業化解投資類企業風險的機制不健全。甄別出投資類企業風險的根本目的在于風險防范，不能等到風險發生了再被動處理。國有大企業化解投資類企業風險的困難在于兩個方面。首先，投資退出機制不完善。及時退出是風險處置的手段之一。從管好資本的角度出發，國有大企業也應保持國有資本的合理流動性，做到有進有退，但目前國企投資的退出機制并不完善。以防范風險為目的的退出往往存在投資損失，需要投資決策人主動決策，牽涉到資產評估等一系列問題，不利于國有資產保值增值。國有資產保值增值是整體性的判斷，允許個別項目出現投資損失。但落實到相關項目的具體責任人，就是局部思維。決策者往往并不想承擔相應的責任，很難主動做出退出的決策。其次，特殊資產處置能力未能與投資類企業風險有效對接。除退出之外，合理處置也是國有大企業化解投資類企業風險的有效途徑。國有大企業子孫公司數量多，在增加風險管理難度的同時，也形成了資源優化配置的良好基礎。投資類企業數量增長難免會形成內部特殊資產。一部分是不良資產，市場化的投資都有一定的失敗概率。還有一部分是非主責主業的業務資產，資產質量好，只是不再是主責主業范疇，不適合進一步的多元化經營。以上兩類資產統稱為特殊資產。國有大企業依托資產大盤對投資類企業形成的特殊資產進行優化配置，也可起到化解關聯風險的作用。國有大企業優化資源配置有相對成熟的基礎，也不乏內部載體。但問題在于，國有大企業的特殊資產分屬不同的業務板塊，處置載體不了解大集團的投資類企業全況，缺乏資源配置協調能力，更不知道哪些投資類企業存在風險隱患。因此，國企資產處置載體還應與投資類企業風險化解需求對接，迫切需要建立相應機制。

五、研究結論與政策建議

提升抗風險能力是新時代國企“五力”建設之一。國有大企業做強做優做大甚至成為世界一流，離不開高效的投資管理，也離不開高效的風險管理。當前，國有大企業發展的內外部環境正在發生深刻變化，投資類企業風險的影響因素更為復雜，造成的不利影響也愈加顯著。實踐證明，傳統管理方式很難解決好新問題，迫切需要提升國有大企業的數字治理能力。

研究發現，國有大企業設立投資類企業主要存在以下4種風險，即投資類企業經營管理出問題會牽涉國有大企業承擔相應司法責任，投資類企業違法違規會影響國有大企業商譽，投資類企業經營管理不善會導致國有大企業投資損失，以及投資類企業高管管理不到位會引發國有大企業信息披露風險。造成上述4種風險的原因，主要是國有大企業普遍缺少投資類企業風險的數字監測系統，并未掌握問題情況，無法有效預估風險；同時，國有大企業化解投資類企業風險的機制不健全，導致投資類企業出現極大風險時難以有效退出而出現風險溢出效應。

據此，本文提出以下3點政策建議：一是強化投資類企業風險的頂層設計，完善《中央企業全面風險管理指引》。投資類企業有利于國資布局優化和結構調整，有利于抓重點、補短板、強弱項。國有大企業在投資能力提升的同時，也需要防范風險，包括風險預警和風險處置，需要對傳統的管理方式做出系統性突破。建議發揮好國資監管部門的主導作用，完善《中央企業全面風險管理指引》，強化國有大企業投資類企業風險的頂層設計。將此類風險作為國企風險管理的一項重要內容，研究出臺相應的制度措施，提升國有大企業對相關風險的重視程度。二是構建國有大企業投資類企業風險的數字監管平臺。傳統的管理方式不能解決新時代的國有大企業投資類企業風險問題。建議由國資監管部門牽頭構建國企投資風險的數字監管平臺，將數字監管作為完善國企治理的一項重要內容，以新技術新手段新機制應對新問題。按照數字時代世界一流企業的管理標準，加大對數字監管平臺的資源投入。在現有數字監管平臺的基礎上，配置投資類企業主要風險點偵測功能，繪制國企體系的全景圖譜，發揮數字技術的數據挖掘潛力。建立平臺風險偵測機制，規范國有大企業信息數字化管理制度和上報流程，強化投資決策前的風險防范，及時對風險預警出臺應對措施，以數字平臺監管作為一個切入點促進國有大企業數字化轉型。三是完善國有大企業投資類企業風險化解機制。風險等級高的投資類企業和已經發生風險的投資類企業，需及時有效化解風險，盡可能降低風險帶來的不利影響，形成投資類企業風險化解機制尤為關鍵。建議落實投資類企業的投資退出機制，對數字監管平臺偵測到的風險等級高的投資類企業，出臺市場化退出的管理制度，允許一定的投資損失。將高風險的投資類企業納入集團資產處置平臺的業務范疇，通過資產大盤的資源優化配置，提升投資類企業的資產價值。