從“嵌入”走向“引領”:黨組織治理國有企業論綱

唐 旭，郭方毅

(1.重慶工商大學 馬克思主義學院， 重慶 400067； 2.重慶麗達律師事務所， 重慶 400015)

2021年11月11日黨的十九屆六中全會發布的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，中國共產黨高度重視和加強對經濟工作的戰略謀劃和統一領導，完善黨領導經濟工作體制機制；堅定支持國有資本和國有企業做強做優做大，建立中國特色社會主義特色現代企業制度，增強國有企業經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。基于此，進一步釋放國有企業生產力、革新國有企業生產關系，特別是優化黨組織與國有企業之間的關系，成為了理論界與實務界需要重點關注的話題。立足理論研究，學者目前主要探討了國有企業如何更好地開展黨建工作，如何著眼于黨組織內部建設等問題[1-2]；另外，還有學者將研究目光放置在黨組織與國有企業股東會[3-4]、董事會[5-6]、監事會[7-8]之內部領域上，或者將黨組織與國有企業社會責任[9]、環保[10-11]、股價[12-13]等外部領域相聯結，展開深入研究。而實務界則更多是將中共中央、國務院關于國有企業發揮黨組織作用的政治要求轉換為具體的黨內法規或者政策性文件。例如《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》和《國有企業公司章程制定管理辦法》就是典型的例證。細致審視這些研究成果，學術界對黨組織與國有企業之間關系的探討呈現“百花齊放”的態勢，實務界制定的黨內法規以及政策性文件也具備超強的實踐針對性。需要特別注意的是，目前研究成果較少從政治學與法學交叉學科視角探索黨組織治理國有企業的路徑，研究結論的可推廣性和實踐可行性值得拷問。甚至，還引致部分國有企業要么出現黨組織對國有企業內部、外部過度干預，一定程度上抑制國有企業營利屬性的發揮；要么出現黨組織成為國有企業“附屬”機構，未能發揮其引領作用等不良后果。本文主要通過梳理黨組織與國有企業之間的關系，凝練黨組織治理國有企業的多重身份，以此為基礎，厘清國有企業黨組織之嵌入邏輯，并對“嵌入”治理與“引領”治理優劣進行比較分析，進而尋找出黨組織引領國有企業治理的路徑論綱，以此助推國有企業又快又好地發展。

一、現象檢視：黨組織與國有企業關系之辨

黨組織與國有企業的關系十分復雜，一方面囿于各階段國有企業改革要求不一，黨組織在國有企業中的身份地位會發生相應的變化，權力配置會作相應調整。另一方面國有企業內部與外部存在紛繁復雜的利益聯系與利益沖突，這種利益糾葛使得黨組織與國有企業之間的關系變得更為“撲朔迷離”。從歷史動態演變的視角深入闡釋黨組織與國有企業的關系，有利于描摹出黨組織與國有企業關系的宏觀架構，準確界定出黨組織在國有企業中扮演的各類具體角色，深刻揭示出黨組織與國有企業關系背后的隱含邏輯。

(一)黨組織與國有企業關系之梳理

新中國成立之初，黨組織對于社會的管理主要遵循社會主義革命之目標，主要通過人民公社和單位實現對整個社會資源進行調配與整合，國有企業被納入到黨和政府的調控范圍之內。從行政機關到國有企業再到事業單位，政府將社會中最頂尖的人力資源全部納入公職人員的編制之中。當時在國有企業中存在兩種體制：黨委領導下的廠長負責制和廠長負責制。有學者就指出，那時候的國家明顯帶有“家庭化”的色彩，“家庭化”與“暴力化”相互纏繞相互增強，極大拓展了國家可支配領域，造成整個社會運作方式簡單化，社會認知單一化[14]。為緩和國有企業整體運轉過于僵化的問題，黨的十一屆三中全會后，黨委領導下的廠長負責制開始逐步向廠長負責制進行轉變(1)《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》提出，應該在黨的一元化領導之下，認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象，實行分級分工分人負責，加強管理機構和管理人員的權限和責任，減少會議公文，提高工作效率，認真實行考核、獎懲、升降等制度。。直至1984年10月，《中共中央關于經濟體制改革的決定》正式提出實行廠長(經理)負責制(2)《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出，現代企業分工細密，生產具有高度的連續性，技術要求嚴格，協作關系復雜，必須建立統一的、強有力的、高效率的生產指揮和經營管理系統。只有實行廠長(經理)負責制，才能適應這種要求。，逐漸淡化了黨組織借用行政主體的行政權力過度干預國有企業的運營，進而喚醒了企業自主經營的意識。需要特別指出的是，雖然黨組織逐漸放棄利用行政機關的行政權簡單干預國有企業，但黨組織治理權限性質的厘定與權限范圍的界定又成為當時亟待澄清與明確的問題。

隨著國有企業的發展，國有企業治理機制改革加劇，黨組織在國有企業中的治理權能得到了明晰與擴容。1997年《中共中央關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》提出了黨組織具備參與企業重大問題決策的資格(3)《中共中央關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》第 4 條規定，明確國有企業黨組織參與重大問題決策的內容、途徑和方法。。該文件的實施，致使某些企業出現“中心”“核心”的論爭[15]。黨組織至此成為國有企業的治理主體，有權對重要企業事項進行表決(決策)。但黨組織的治理權能與其他治理主體的治理權能存在抵牾，導致黨組織與其他治理主體在治理權能上不斷拉扯，國有企業整體治理秩序仍未能完全理順。例如黨組織有權對重要事項進行表決，但此種表決權(決策權)可能會替代、干擾董事會、高級管理人員的表決權(決策權)之實現，造成治理混亂，使現代企業制度不能在國有企業中深刻地體現與運行。

不過“中心論”與“核心論”并未長期存在。黨的十五屆四中全會報告中就提出公司法人治理結構是公司制的核心機制(4)1999年9月22日中國共產黨第十五屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，對國有大中型企業實行規范的公司制改革。公司制是現代企業制度的一種有效組織形式。公司法人治理結構是公司制的核心。，而黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》則表明，黨組織要積極發揮黨組織政治核心作用，且需要主動契合公司法人治理結構(5)《中共中央關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》指出，企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應公司法人治理結構的要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與企業重大問題的決策。。由此可見黨組織與現代企業治理機制逐漸融合。該決定既承認黨組織在國有企業中的治理作用，同時也明確表明國有企業治理模式應當整體契合現代公司治理模式，最大可能發揮國有企業市場經濟核心主體的地位和作用。黨組織與國有企業其他傳統治理主體在治理權層面得以有效區分，國有企業營利屬性得到彰顯。

2015年，《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》提出要把黨的領導與公司治理相結合，明確了國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，將企業黨建工作納入企業章程之中，并對“交叉任職”制度設計進行宏觀布局。此階段，黨組織著重細致地引領國有企業治理，黨組織并不具體局限于對國有企業的政治領導，而是將黨組織人員分散嵌入國有企業傳統治理機構之中。黨組織治理權能圈定在國有企業重大事項的決策之中，深化了界分企業黨組織治理權能的內涵與外延，實現治理權能的政治性與經濟性巧妙融合。國有企業踏上了快速發展的道路。

從黨組織與國有企業關系動態演進的過程可以發現，黨組織在國有企業中歷經“直接干預→治理→精細治理”三個階段。黨組織與國有企業傳統治理機構之間權能界定越來越清楚，黨組織治理國有企業效率越來越高、治理模式越來越科學。這深刻體現黨組織始終在探索符合中國發展階段和企業運行規律、市場經濟建設規律的道路上前行，始終堅定擁護“堅持黨的領導、加強黨的建設是國有企業的‘根’和‘魂’，是國有企業不斷做大做強的組織保證”[16]之基本立場。

(二)黨組織治理國有企業的多重身份考察

從黨組織與國有企業關系發展的各個時期來看，黨組織在國有企業中的身份因市場經濟發展程度、國有企業從事行業的不同產生相應的變化。仔細審視這些變化仍可以尋找出不同時期、不同類型的國有企業黨組織在身份上的共性。事實上，國有企業黨組織有以下幾重身份值得重點關注。

1.國有企業黨組織是政黨權威的樹立者與傳播者

“權威”一詞最早可以追溯到古羅馬時期“創始人”(auctor)和威信(auctoritas),此后該詞普遍被運用在人類的其他活動之中，諸如宗教、教育、家庭事務等領域。目前，該詞匯又更多地運用在所有共同事務上[17]。從權威產生的根源來看，人是社會動物，每一個人只有在與他人互動的過程中才能獲得存在的意義與價值。人在不斷實現自身完善的過程中，不能僅僅考慮自身利益，反而應當將他者的需求與利益納入其中，人類社會正是在這一邏輯指引下，在錯誤與正確的實踐中不斷推進人類社會向前發展。可見，個人與社會正是在這種利他與利己的平衡中，形成人與人之間、人與社會之間的信賴，遵循著服從與被服從的“慣例”，進而塑造出權威力量的本質源泉。從權威的運行本質來看，權威應當都包含著權力的因素。科爾曼就指出，如果權威關系的建立不是以行動者自愿讓渡控制行動的權利為基礎，權威的獲得與施行必須依靠強制力量[18]。更有學者指出，權威是基于特定交換關系和利益關系所形成的一種權力的特殊形式，即合法性的權力，它在特定的社會領域形成，并以制度性關系和結構表現出來[19]。這種需求與被需求、強制與被強制之關系映照在黨組織與國有企業關系中同樣適用。從國有企業與黨組織的關系來看，新中國成立之初，黨組織之所以對國有企業直接干預實質上是因為當時社會尚無完整的經濟體系，各種資源無法實現自我盤活，需要政黨憑借自身強大的資源整合能力對社會進行調整，推動社會向前發展。在規整的過程中，黨組織的能力得到充分的展現，政黨在國有企業中自上而下的權威得到樹立。例如，從新中國成立至今，黨組織對國有企業的人力資源整合有著決定權。一方面，可以把這種人事任免定位于政治錄用或政治考察，國有企業若想引進帶有編制的工作人員必須經過政治考察，對其政治站位和業務水平進行決定性評價；另一方面，在國有企業內部，工作人員的晉升同樣需要企業內部黨組織的預先考察，經過黨組織預先表決后，再經過股東會、董事會集體決議。這就是典型的黨組織在國有企業人事任免的權威。與此同時，國有企業是中國市場經濟的核心組成部分，國有企業發展情況反映中國市場經濟的成熟度。執政黨和國家在經濟調控的過程中，需要極為龐大的基礎性數據、紛繁復雜的商業運作模型，以此因應市場經濟發展變化，作出符合實踐規律的政策指引。“法律必須被信仰，否則形同虛設”，黨組織所制定的科學的、符合客觀規律的政策或文件，獲得普遍的遵循，實際是自下而上黨組織權威的深刻體現。例如，由上級黨組織將重大政策、文件逐層傳遞給國有企業內部黨組織，國有企業黨組織結合國有企業內部權力架構、業務性質，將政策及文件的具體內容落實落細于企業運行的各個環節，并獲得積極正向反饋，形成國有企業對整個黨組織體系新的“路徑依賴”。

2.國有企業黨組織是“技藝高超”的利益協調者

3.國有企業黨組織是高效的企業監督者

黨的建設這一行為包含著廣泛的內涵與外延。黨的建設從內部視角來看，強調黨的自我建設；從外部視角來看，則著眼于正確處理黨組織與各類主體之間的關系。在國有企業中，黨組織除卻樹立、傳播政黨權威，聚合國有企業緊緊圍繞在黨組織周圍的功能外，還兼具協調企業內外矛盾與沖突，推進國有企業可持續發展的功能。此外，黨組織在國有企業中的監督職能值得重視。其一，黨組織將國有企業內部所有“元素”作為監督對象。在目前“雙向進入、交叉任職”之現實基礎上，大部分股東會、董事會、監事會、高級管理人員中都有黨組織的成員，甚至國有企業內部本身就擁有龐大的黨員群體。黨組織的“機體細胞”廣泛存續于國有企業內部各角落，這為黨組織作為監督者履行監督職能奠定了堅實的基礎。其二，黨組織與監事會的監督業務和監督職能有本質不同。監事會作為國有企業內部自設機構，誕生之初就是為了滿足企業內部治理主體權力制衡之需要，有效監督企業內部董事會、高級管理人員嚴格落實落細忠實勤勉義務，不做損害股東會、損害企業的行為。甚至在特殊的時候，監事會可以作為獨立主體請求損害方承擔相應的賠償責任。黨組織與監事會監督職能根本不同之處在于，黨組織站在公共利益的立場上審視國有企業各個治理主體具體行為的合法性與合理性。這也意味著黨組織對企業中所有“元素”的監督勢必是全局性、宏觀性的監督，監督的內容主要是通過公共利益的視角進行價值判斷。監督的后果則是某些決策不能獲批實施、特定實施違反公共利益的人員遭受黨紀處理和依章依規承擔法律規定、章程規定責任。例如，黨組織對“三重一大”事項的前置討論程序是黨組織內部監督的有效手段，而企業黨組織與外部黨組織形成的外部政治監督(政治巡察)則成為有效遏制腐敗的選擇[24]。

二、撥開迷霧：國有企業黨組織之嵌入邏輯

從黨組織與國有企業關系的發展嬗變來看，國有企業黨組織擔當著核心且重要的復合性身份。國有企業黨組織的多重身份固然是對實踐操作現狀的重述，但同時也體現出國有企業黨組織的基本運作機理。對這一機理的深入挖掘，能夠準確顯示黨組織與國有企業之間的聯結關系，并深度解析不斷推進此種關系完善的本源動力。

國有企業黨組織所具備的政黨權威樹立者、傳播者，利益協調者以及監督者之身份是國有企業改革的結果，其實質更多的是黨組織作為執政黨嵌入社會層面的具體實效。執政黨在社會層面的嵌入可以與“結構性嵌入”(structure embeddedness)聯系起來。“結構性嵌入”是指特定行動者將自身嵌入到更為廣泛、廣闊的社會關系之中，形成新的社會結構，這種社會結構為交易提供了具體規則性的預期，并能高效阻滯違反個人互惠性義務的行為的發生[25]。一直以來，在執政黨與國家、社會互動關系中，執政黨與社會的關系都被高度重視。尤其在現代社會，執政黨與社會更是呈現出一種彼此支持與相互合作的關系。有學者指出，社會中的民眾無論是想對政府進行控制，還是想對政府進行監督和改變政治現狀，都需要通過政治組織——政黨來實現，政黨都是民眾實現上述目標的有效途徑，政黨是社會民眾制度化政治參與的手段[26]。社會對于政黨而言是不可或缺的，社會為政黨提供了施展影響力的絕佳舞臺，并且社會是政黨汲取資源和信仰力量的源泉，政黨無法徹底離開社會而單獨存在。由于社會中不同的“元素”相互連接形成較為穩定的社會結構，所以政黨在嵌入社會的過程中，這些已然形成穩定性的網絡化結構勢必會對政黨產生各類影響，政黨也必須對網絡化社會結構所衍生出的各類需求作出積極回應，否則政黨的嵌入功能勢必受阻，政黨的權威也無法得到樹立。

國有企業作為社會核心組成部分，是我國社會市場經濟最為重要的參與者與建設者。黨組織嵌入國有企業是歷史的必然。國有企業從某種角度可以類比為一種“微型社會”。“結構性嵌入”理論同樣能夠很好地解釋黨組織與國有企業關系背后的基本邏輯。申言之，黨組織嵌入國有企業遵循著以下幾重邏輯。

1.強化執政地位邏輯

在社會經濟組織中建立黨組織是黨的執政邏輯使然，黨組織通過在每一個符合條件的社會組織中建立黨組織，從而以組織建設來引領和保障社會組織的正確發展方向[27]。無論是國有企業黨組織作為政黨權威樹立與傳播者，還是利益協調者，抑或是監督者，其根本任務是強化中國共產黨的執政地位。國有企業與普通公司不同之處在于國有企業占有并運營著全民共有的財產，保值增值是國有企業的追求，但全民共有之財產所產生的收益應歸屬于全體人民。黨組織嵌入國有企業就是為了確保“取之于民，用之于民”的策略得以精準實施，引導國有企業行為與黨和國家行為同頻共振。習近平總書記明確指出：“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。”[28]基于此，黨組織嵌入國有企業，可以在助力國有企業在正向發展的過程中，提振中國市場經濟，幫助人民過上更加美好的生活，獲得人民的堅定擁護，不斷穩固中國共產黨的執政地位。

2.強化國有資本有效運營邏輯

國資委將國有財產保值增值作為核心目標，國資委圍繞該目標下發文件(8)2017年國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》指出，以管資本為主加強國有資產監管，以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，明確監管重點，精簡監管事項，優化部門職能，改進監管方式，全面加強黨的建設，進一步提高監管的科學性、針對性和有效性，加快實現由以管企業為主向以管資本為主的轉變。，推動國資委從“管資產”向“管資本”深刻轉化，由此催生出一批國有資本投資、運營公司[29]。黨組織嵌入國有企業之中，其治理邏輯順應轉變。由此，強化國有資本的運營邏輯并不僅僅是國有企業股東會、董事會、監事會、高級管理人員等治理主體獨有的行為邏輯，也是黨組織嵌入國企的基礎邏輯。黨組織嵌入國企的根本目的之一是在中國共產黨的領導下推動社會經濟發展，實現國家富強。黨組織不僅不是國有企業運營中的阻礙，反而是國有企業快速發展的動力源。一方面黨組織能夠給予股東會、董事會、監事會、高級管理人員提供思想理論支持，輔助其挖掘自身精神潛力，為國有資本高效率運營任務得以落實提供強有力的思想精神保障；另一方面黨組織在馬克思主義理論的指引下，總是在發現矛盾—分析矛盾—解決矛盾的循環往復中維持、強化、塑造特定治理秩序，這一特定治理秩序內嵌于國有企業內外部關系之中，為國有企業打造和諧共生的運營環境奠定堅實基礎。

3.強化公共利益邏輯

公共利益通常特指不特定多數人之利益。公共利益在國有企業中主要以社會責任的形式展現出來。國有企業的社會責任包含了對國有財產利益最終獲得者、職工、消費者、企業所在社區、環境等方面的責任。從國有企業現有的制度和機構職責來看，股東會、董事會、監事會、高級管理人員等傳統企業內設機構無力總攬式踐行社會責任，因而很多國有企業的社會責任更多采用事后監督、事后規范化管理的形式。例如，當企業出現侵犯消費者合法權益、嚴重損害生態環境、對社會基本權益造成損害時，公益訴訟等法律手段才強勢登場。事實上，無論是從理論上還是實踐可行性角度出發，踐行國有企業社會責任一直是黨組織嵌入企業的應然邏輯與義務，黨組織代表公共利益有權確保國有企業社會責任得以順利踐行。理論層面，國有企業社會責任實質上仍然是圍繞人的問題，圍繞特定區域、特定領域群體利益的問題，體現的是與國有企業密切相關人民的利益問題，因而堅持“人民至上”的黨組織與企業為維護公共利益所承擔的社會責任從理論層面產生鏈接。從實踐操作層面，黨組織雖然是國有企業內部獨立的組織機構，但是黨組織成員卻分散融入于企業各治理機構、融入企業內部各群體之中，這為踐行社會責任，評析社會責任踐行質效，發揮國有企業改善民生、使全體人民共享發展成果[30]，推進公共利益、共同富裕目標最終實現提供順暢的渠道。

三、細致審思：國有企業黨組織“嵌入”治理與“引領”治理之優劣比對

(一)“嵌入理論”在國有企業治理運用之反思

“嵌入理論”的成功運用，使黨組織成為國有企業內部不可或缺的治理主體。與此同時，“嵌入理論”更是揭開了黨組織嵌入國有企業理論邏輯之“迷霧”。國有企業與執政黨之間形成了緊密的、互動的聯結關系，黨組織與國有企業從這種動態的聯結關系中謀得了深層次的發展。但是，黨組織嵌入國有企業治理過程中仍存在較多問題。主要體現在以下幾個方面。

1.過于強調黨組織“嵌入”的事實，忽略黨組織的引領能力

新時代黨組織嵌入國有企業并非通過行政指令強制性、直接性嵌入企業之中，而主要是通過制度規范的路徑推進黨組織融入國有企業治理。例如《中華人民共和國公司法》就規定，公司應當為黨組織的活動提供必要條件。根據《中國共產黨章程》第33條以及《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》第11條規定，國有企業黨組織活動具體范圍主要可以概括為政治建設、研究討論重大經營管理事項、支持企業“三會”行權、黨管人才、廉政建設、思想政治教育、群團工作等方面。可見，從嵌入領域的廣度來看，黨組織能夠對企業施加全方位影響。但是，黨組織即使通過法律、黨內法規之規定擁有實質權利(權力)，但該權利(權力)是嵌入性質的，而非引領性質的。換句話說，黨組織對國有企業的治理權利(權力)大部分是靜態的，而非積極動態理性的，尚處于“低整合”之狀態，而未能向“高整合”發展[31]。這一問題出現之根源是黨組織自身職能之行使與現代企業運行邏輯尚未完美磨合，沒有相應的規則避免黨組織陷入“商業判斷”責任風險的泥淖。黨組織嵌入國有企業并未達到預期效果，甚至在某些國有企業中產生“異化”，造成要么黨組織擁有權利(權力)較大，但在國有企業中實施的影響較小；要么黨組織全面介入企業商業決策，逐漸取代傳統企業內設機構的基本功能。

2.黨組織通過賦權嵌入國有企業，但權利(權力)的嵌入并未顯著提高治理效率。

目前，黨組織嵌入國有企業，從主體的角度是通過企業章程賦予其法律地位，從行為的角度則是通過“雙向進入，交叉任職”的方式確保黨組織有穩定的“管道”高效治理國有企業。但是，主體→行為二維面向的賦權機制并未顯著提高黨組織治理國有企業的治理效率。一方面，企業章程具有“高度自治性”，企業章程的作用猶如憲法對國家的作用[32]，但正是章程的自治性，無法滿足黨組織治理的剛性需求。按照意思自治原則，企業可以根據實際需要確立“個性化”章程條款，為企業實時應對易變的經濟形勢提供制度支撐。黨組織與國有企業中其他治理主體、非國有企業不同的是，黨組織代表的是公共利益和人民的根本利益，黨組織的地位和行為方式的任何細微改變，都可能對公共利益和人民的根本利益造成影響，因而僅運用意思自治原則圈定黨組織的法定地位在合理性方面是存疑的。另一方面，“雙向進入，交叉任職”雖然對黨組織成員在股東會、董事會、監事會、高級管理人員中的職位安排作出了一定的設計，但該規定并未考慮各治理機構獨有的特質，并未對黨組織成員分別進入各治理機構進行路徑設計，這是導致黨組織與企業各治理機構無法有效協同的根源之一。

3.黨組織責任機制還未有效構建

習近平總書記強調：“堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力。”[33]基于有權必有責的基本原理，黨組織在治理國有企業的過程中，也應當針對行為種類、內容、性質設計相應的責任機制。當然，此種責任主要是針對黨組織內部成員個體責任的建構，而非針對黨組織的責任建構。目前，黨組織責任機制主要是政治責任，即上級黨組織或本級黨組織對黨內成員瀆職失職行為進行政治性否定性評價。在國有企業中，黨組織成員的復合性責任機制亟待構建，因為黨組織成員在國有企業之中并非僅實施政治行為，黨組織成員實施特定行為從性質、類型而言就具有復合性，在黨組織集合組織成員集體意志作出特定行為之時，該行為就可能涵蓋對政治、經濟、公益、合規等不同要素的考量，行為種類、內容、性質具有天然的多元性。是故，需要對行為后果(責任)類型作出相應調整，使得行為后果(責任)同樣具備復合性的特征。這也有利于反向激勵黨組織充分發揮其能動作用，遵守行為的底線。

(二)“引領理論”在國有企業治理運用之證成

新時代，中國踏上了實現第二個百年奮斗目標的新征程。“引領理論”成為推進國有企業高質量發展，實現共同富裕的必由之路。主要體現在以下幾個方面。

1.宏觀層面，黨組織引領國有企業治理契合了黨組織與國有企業雙向發展之基本規律

其一，從黨組織歷史發展規律可知，黨組織總是在自我革命的進程中謀求發展。政黨組織正是通過積極構建堅持自我革命的常態化格局，不斷推進政黨無間隙自我革命、無死角自我革命、無例外自我革命，才得以提升黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力[34]。因此，黨組織在任何經濟社會網絡中，吸取經驗、主動作為、追求變革是其應然使命。據此，在國有企業中，發揮黨組織“戰斗堡壘”作用，啟用黨組織引領治理功能是“題中應有之義”。國有企業黨組織在國有企業運轉方方面面發揮引領功能，不是人為強加的“束縛”，而是黨組織自身發展到一定階段的科學成熟的產物。

其二，從國有企業的自身發展可知，國有企業通過內設機構的優化、制度規章的完善、投資戰略的調整有效推動企業正向發展，但是此種優化模式已然遭遇瓶頸，于是充分發揮黨組織引領作用可能是突破國有企業發展桎梏的新路徑。黨組織從歷史唯物主義、辯證維護主義方法論維度革新國有企業內部生產力與生產關系，助推國有企業實現創新型轉化和創造性發展。

其三，黨組織引領國有企業治理構建出組織與企業雙向可持續發展的“生態圈”。黨組織對國有企業各項資源之“高整合”，促使國有企業快速平穩發展。黨組織將內生的發展動力，通過引領的方式將動能“傳遞”給國有企業，從而煥發出企業新的生機。同時，國有企業的發展為黨組織發揮引領功效提供政治與經濟基石，又為黨組織動力生成提供不竭源泉。

2.中觀層面，黨組織引領國有企業治理革新了企業治理的基本理念

與嵌入理論不同的是，提升黨組織在國有企業中的引領力更強調治理的能動性，這對“嵌入理論”所形成的企業治理理念進行了一定程度的修正。

其一，黨組織引領國有企業治理所形成的企業治理理念更符合國有企業運行現狀。從國有企業目前現狀來看，企業內部多元治理主體形成了多元治理目標，黨組織引領治理強調對多元治理目標的引導與尊重，形成理念與目標之間協同共治，黨組織引領治理方式具備科學合理之客觀特點。

其二，黨組織引領國有企業治理所形成的企業治理理念不僅僅強調企業內部之治，也著重企業與外部之間的聯系，著力于外部之治。有學者指出當社會環境發生重大變化時，社會組織應該順應歷史潮流，及時實現治理結構和組織結構的創新[35]。黨組織就是企業治理結構和組織結構創新的推動者之一。黨組織引領國有企業治理有助于理順上下游企業之間、母子公司之間、企業與社區之間、企業與消費者之間、企業與政府之間的關系，有助于高效構建國有企業和諧的營商環境。

其三，黨組織引領國有企業治理所形成的企業治理理念更符合構建中國特色社會現代企業制度之需要。提升黨組織引領力所形成的企業治理理念對增強國有企業經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力具有正向作用(9)2021年12月24日全國人大常委會發布的《關于〈中華人民共和國公司法(修訂草案)〉的說明》明確指出，國有企業深化發展需要強化經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。。可以說，提升黨組織在國有企業治理中的引領力是推進我國市場經濟蓬勃發展不可或缺的一環。

3.微觀層面，黨組織引領國有企業治理最大程度“活化”了制度權威與制度效率

一方面，強化黨組織在國有企業中的引領力，利于為制度權威增能添勢。新時代，社會組織(包括政黨)發展需要遵循特定制度開展特定行為。國有企業實施特定運營行為同樣需要將行為與法律、黨內法規、章程等內容緊密結合，這是企業法定以及意定的義務。提升黨組織在國有企業治理中的引領力，實際上是培育了多元法定合規主體，強化企業合規能力。黨組織要保證國有企業合法合規經營，保質保量完成黨和國家下達的各項任務[36]。多元合規主體從外部強化制度權威，這有力滿足了依法治國、依規治企之客觀需要。另一方面，強化黨組織在國有企業中的引領力，有利于提升制度運行效率。國有企業制度設計難免存在部分滯后性和非合理性，黨組織引領力之發揮，能主動識別并有效應對制度的滯后性與非合理性，能對制度的未完善所形成的“利益僵局”進行破解，確保企業運營行為順暢實施，最大限度實現制度效率。

四、尋求本真：黨組織引領國有企業治理的路徑論綱

“嵌入”理論深刻揭示了黨組織嵌入國有企業的一般規律，有效塑造了黨組織治理國有企業的渠道與途徑。但是，嵌入并非黨組織治理國有企業的終極目標，提高黨組織的治理效率、提升黨組織引領力才是嵌入模式最終應有的歸屬。黨組織引領國有企業治理模式首先要從明確理性認知、擴大治理覆蓋面、提升治理效率、劃定法律路徑幾個方面著手，為進行更加細微的制度設計奠定方法論基礎。

(一)明確黨組織引領國有企業治理的理性認知

理性一般指能夠識別、判斷、評估實際理由以及使人的行為符合特定目的等的智能[37]。黨組織在引領國有企業治理過程中要充分發揮智能之功用。首先，從組織社會學的角度，組織需要不斷地尋求控制并且支配這些不確定因素，以保護自身并且推動自身不斷發展壯大……為了控制這些不確定因素，組織通常會采用一些手段使得不確定因素穩定化，并且使之個性化[38]。股東會、董事會、監事會以及高級管理人員對于黨組織而言，機構運轉的邏輯各有不同，在黨組織的視域內，這些治理機構屬于外部環境因素。若要強化黨組織在國有企業的引領地位，勢必需要將股東會、董事會、監事會以及高級管理人員內部人員之間的、機構與機構之間的不穩定因素剔出，尤其是對內部人員之間、機構與機構之間利益沖突進行準確識別和有效協調，并使得人員與機構長期處于穩定狀態。這是黨組織發揮引領作用的重要前提，也是減少環境不確定性的有力舉措，符合國有企業黨組織發展壯大的一般規律。其次，黨組織引領國有企業治理不是要抹殺企業內部傳統治理主體的特質與個性。關于政黨整合社會資源，有學者指出，政黨對社會的整合，不是要使所有社會組織政黨化，而是為了實現社會組織社會化，使社會組織具備服務社會、協調社會的功能，政黨借助社會化的社會組織形成的社會網絡，促進社會的和諧統一，實現國家對社會的有效整合[39]。黨組織引領國有企業治理同樣并不是要將其他治理主體政黨化，使國有企業成為“另類”的政黨企業，而是允許多元的企業價值目標存在。黨組織引領國有企業治理本質上應當是黨組織盡可能推動企業股東會效益目標得以最大實現、支持董事會依法依規進行決策、強化監事會有效行使監督權、保障高級管理人員充分履行忠實與勤勉義務，以此反向助推黨組織快速發展。最后，要推動黨組織與國有企業關系之間的規范化。基于國有企業中價值多元，形成了多元與復雜的社會網絡，如何確保多元價值發揮最優效應，明確黨組織與國有企業之間的規范關系是可能的路徑。此種規范關系不應僅僅局限在國有企業章程之中，還應體現在法律、黨內法規、企業章程等復合性規范之中，以此使得各級黨組織和黨員干部形成規則權威意識、制度權威意識，破除黨內人治的思維和觀念[40]，增強黨組織運用制度性權威治理國有企業的能力，最大程度發揮黨組織在國有企業中的引領力。

(二)擴大黨組織引領國有企業治理的覆蓋面

隨著我國社會主義市場經濟不斷發展，市場創新的產物愈發復雜。國有企業作為市場經濟的重要基石，同樣也隨著市場經濟發展變化而變化，企業內部組織結構、部門劃分逐步向精細化演變。企業中流動資源增多，企業人員自由意志的空間擴大，這些因素深層次沖擊了黨組織在國有企業的引領力。在新時代國有企業改革的浪潮中，黨組織必須重新考慮這些現實，并積極應對，尤其是需要依照《中國共產黨黨章》以及最新公布的《中華人民共和國公司法》(修正案)對國有企業黨組織引領功能之定位，進一步強化黨組織在企業中引領的廣度與深度，強化黨組織的引領功能。

1.黨組織應當對國有企業內部所有機構進行全覆蓋

“雙向進入、交叉任職”主要是針對《公司法》中股東會、董事會、監事會、高級管理人員等傳統的治理機構，但為應對新形勢變化，黨組織還應覆蓋到國有企業所有機構之中，實現機構全覆蓋。例如將黨組織嵌入到國有企業新設的長期穩定的治理機構或部門之中。

2.黨組織在國有企業覆蓋人數比率應當作出底線性規定

目前，黨組織成員交叉任職的規定，主要針對的是在“關鍵少數”職位上的規定，但是對于企業內部各機構，黨組織嵌入的廣度與深度沒有更為明確的規定。在全過程的民主制度下，為了提高黨組織在企業中的引領力，黨組織除了在“關鍵少數”職位需要掌握主動權外，還需要在機構人數覆蓋上占據一定的優勢。當然，這并不是說在企業所有治理機構中黨組織成員都要占據人數的絕對優勢，而是需要根據機構本身屬性作出科學的制度安排，實現黨組織的“引領力”與機構“屬性力”之間動態平衡。

3.黨組織對企業運行決策領域實現全覆蓋

除了黨組織人數比例全覆蓋到國有企業全部治理機構之外，黨組織還需對國有企業決策經營事項產生一定的影響。當然，這種影響有程度的劃分。對企業影響極大的“三重一大”等事項，黨組織具備決策權，而對于投資運營等經濟領域決策黨組織則僅具有建議權。總的說來，黨組織對于國有企業治理全覆蓋不是形式意義上的覆蓋而是實質意義上的覆蓋，更多地需要根植于國有企業其他治理機構和治理人員內心真正的認同，充分發揮其他治理機構和治理人員的預設功能，使得國有企業能夠聚合到中國共產黨的周圍，成為中國共產黨引領和整合社會的重要組織力量[41]。

(三)提升黨組織引領國有企業治理的效率

無論是提高黨組織的理性認知，還是提高黨組織引領國有企業治理的覆蓋面，提升黨組織引領力的質效取決于國有企業中黨組織能否高效運轉，能否有力推進國有企業高速發展。在新時代治理理念的要求下，要形成黨組織與國有企業、企業內部治理機構、治理人員的“共振效應”，核心是國有企業、內部傳統治理機構、治理人員能否按照自身原生預設性邏輯自主發展；黨組織能否從全局層面站穩制度資源供給和資源配置的權威角色，能否從局部層面著力于黨組織為其他治理主體提供足夠的發展空間和制度支持。具體而言，提升黨組織引領國有企業治理效率需要關注以下幾個方面。首先，明確效率不等于效益。國有企業治理機構均可強調效率貫穿于治理的全過程，但效益并不能普遍適用于所有治理機構。例如黨組織可以將效率作為其黨組織內外建設完善的指導要求，但是并不會把效益原則作為其內生性的根本指導原則。因而，提高黨組織在國有企業中的治理效率是提升黨組織在國有企業引領力的可靠路徑之一。其次，優化黨組織與企業傳統機構所形成的制度，最大程度發揮制度權威和制度效率。黨組織與股東會、黨組織與董事會、黨組織與監事會、黨組織與高級管理人員以及黨組織與其他新型國有企業治理機構之間形成的制度深刻雜糅著各類團體組織的價值目標，是體現黨組織引領效率的顯著指標。黨組織與國有企業傳統治理主體形成的制度不穩定、不科學、有阻礙，都深刻影響各治理機構運營效率最大化的實現，對黨組織引領治理的目標造成破壞。例如，黨組織與股東會之間就需要清楚界分黨組織與國資委之間的角色定位，如果角色定位混亂或者不明晰，在“股東會中心主義”的影響下，就會導致黨組織被“邊緣化”，難以發揮引領效力。基于此，需要對黨組織與股東會、董事會、監事會、高級管理人員之間的制度規范，尤其是在章程層面的規范進行定期評估。從程序的合法性及合理性、決策效率、決策后果等維度細致梳理黨組織引領國有企業治理的阻滯之處，從制度層面進行消解，以此提升黨組織的引領力。最后，高度重視黨組織內生的文化助推力。有學者指出，雖然經濟是法律發展的原動力，但文化才可能最終決定公司法的實際表現及邊界[42]。從這一角度來看，提高黨組織引領國有企業治理效率，制度規范是關鍵，但是組織的文化建設亦是不可忽視的核心環節。黨組織在引領國有企業治理的過程中，要充分發揮黨組織成員的模范先鋒作用，利用好黨組織自身的優勢，為國有企業的發展提供優質充足的人力資源，以此營造良好的企業文化，促進企業各治理結構法定功能的履行，從而為制度規范所形成的“共振效應”持續賦能。

(四)劃定黨組織引領國有企業治理的法律路徑

社會治理的方式主要有兩種：一種是通過立法對社會進行規范，例如法律、行政法規、黨內法規等；另一種則是社會內部自行生成相應的規范進而維護社會穩定發展，例如商業慣例、企業章程等。黨組織引領國有企業治理，無論是明晰主觀認知、擴大人員覆蓋還是提升治理效率，最終皆需要以文本形式作為媒介予以最終呈現。該文本的形式包括法律、黨內法規與企業章程。但如何實現三類文本之間、硬法與軟法之間高效協同[43]，是黨組織引領國有企業治理無法回避的問題。筆者認為黨組織引領國有企業治理的法律路徑可以遵循三類文本之間、硬法與軟法之間高效協同的思路，從以下幾個方面著手。

1.從法律層面明確黨組織的引領力

黨組織引領國有企業治理亟需法律予以底線性的規制，這既是現實要求，也是回應體系化規制的需求。從現實的角度來看，除卻上文所提及的章程規范具備難以克服的局限性以外，黨組織引領國有企業治理在法律程序的疏漏、行為效力判定的模糊、法律責任后果承擔的缺失，都極大影響黨組織在國有企業中的引領力；從體系化的角度來看，目前黨組織與國有企業之間的關系主要由黨內法規、部門規章以及企業章程予以規制，法律規制效果不顯，使得整個規制邏輯鏈條斷裂，這不符合法治國家建設的思路。基于此，建議在《公司法》國有企業專章部分或者針對國有企業設立的單行法中對黨組織作為國有企業法定治理主體、對國有企業治理發揮引領作用作出更為明確的規定，并且對黨組織引領股東會、董事會、監事會運行的權利義務責任作出細致規定。

2.從黨內法規層面彰顯黨組織的引領力

黨內法規主要側重于國有企業黨組織內部建設，強化對國有企業黨組織的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設。

3.從企業章程自治層面提升黨組織的引領力

基于國有企業之間在經營范圍、業務性質存在差異，通過法律保障黨組織的引領力只能是底線性規定，需要充分留給國有企業自治的空間，即國有企業可以通過企業章程針對法律與黨內法規所規定的內容進行更為細致的規定，使章程成為復合性雜糅的規制規范。

五、結語

從“嵌入”到“引領”，是黨組織治理國有企業在新時代的客觀要求。黨組織引領目的從“單一化”過渡到“多元化”，引領方式從政治控制轉到政治引領再轉到復合性引領，黨組織在國有企業中的地位愈發重要，國有企業對黨組織引領治理的需求愈發迫切。明確黨組織引領國有企業治理的理性認知、擴大黨組織引領國有企業治理的覆蓋面、提升黨組織引領國有企業治理的效率，以及劃定黨組織引領國有企業治理的法律路徑等舉措為企業獲得深層次發展提供了制度論綱。接下來，在制度論綱之基本指引下，可以繼續展開黨組織與國有企業股東會、董事會、監事會以及其他治理機構之間治理功能協調的定性與定量研究，不斷提升國有企業黨組織的引領力，不斷推進優化黨組織治理行為的質效，助推國有企業高速平穩發展。