共同富裕背景下湖南農村土地經營權融資模式創新研究＊

周敏 郭婷

（湖南工商大學工商管理學院，湖南長沙 410025）

0.引言

優先發展農業農村、全面推進共同富裕，是黨的十九大報告中提出的重大國家戰略。“三農”問題是關系國計民生的根本問題，而土地是共同富裕中的關鍵要素[1]。基于新時代農村土地產權制度的新要求，深化農村土地制度的改革和完善農村承包地的“三權分置”至關重要。“三權分置”制度的重中之重就是加快土地經營權整合流轉，優化土地資源分配。土地經營權整合流轉將擴大農村土地資源價值，催生農民以土地經營權進行抵押融資需求，釋放農村土地資源經濟價值與融資能力。農村土地經營權融資模式創新是土地經營權能否得到充分釋放的有效路徑，也是推進共同富裕進程的核心抓手。

1.文獻回顧

目前農村土地經營權抵押融資已逐漸成為國內外學術界研究的熱點問題，主要研究內容包括4個方面：農村土地經營權抵押融資存在的問題、農戶參與農村土地經營權抵押融資意愿、抵押物處置機制、抵押融資風險防控措施。

關于農村土地經營權抵押融資存在的問題研究，陳少芳等根據東方市試點研究發現存在農戶抵押融資積極性不高、土地流轉服務模式不成熟、抵押融資流程手續煩瑣、金融機構介入試點意愿不強的問題[2]。仇傲靈指出土地經營權抵押存在制度模糊、不合理、配套設施不健全等問題[3]。李穎輝等提出農村土地經營權抵押貸款中主要存在土地定價評估難、辦理抵押流程時間較長、手續繁雜、貸款額度小、期限短，難以滿足信貸主體資金需求、農村土地流轉難、處置難、風險補償機制不健全等問題[4]。

關于農戶參與農村土地經營權抵押融資意愿的研究，趙國虎等利用二元Logistic回歸模型，表明，農戶年齡、民族對農地經營權抵押融資需求意愿具有顯著負向影響，農戶受教育程度、家庭土地規模、借貸風險認知、政府相關政策的了解度對農地經營權抵押融資需求意愿具有正向影響[5]。吳萬運通過建立Probit模型分析表明土地確權對農民的抵押意愿具有顯著的正影響[6]。

關于農村土地經營權價值評估的研究，牛榮等針對農地抵押貸款中農作物價值評估存在的問題，闡述市場法、成本法與收益法的理論來源、公式應用以及適用范圍，利用果樹抵押案例分析3種方法的實際使用，并提出相應政策建議[7]。白洋等提出可以通過設立專業化的第三方評估機構、培養具備專業素質和能力的評估人員、制定統一的評估標準、因地制宜建立地方評估機制等方式完善農村土地經營權價值評估體系[8]。

關于抵押融資風險防控措施，荊會云列舉了農地經營權抵押融資的主要風險問題及類型，揭示了風險管控體系缺失、風險分散分擔機制固化、涉農金融風險管理人才匱乏等農地經營權抵押貸款的潛在風險[9]。楊彩林等把農村土地經營權抵押貸款風險從金融機構的視角識別為制度、經營、抵押物、金融風險，并對各類風險及其引致因素進行評估，提出相應的風險防范對策[10]。

綜合來看，學者們針對農村土地經營權抵押融資難題，進行了廣泛討論，取得了較為豐富的研究成果。在實際的農村土地經營權融資過程中，還存在地域性差異、抵押權融資風險控制等難題，需要在具體實踐中進行檢視。

2.湖南省農村土地經營權融資取得的成績

2.1 出臺創新政策

湖南省委省政府2018年印發《湖南省共同富裕戰略規劃（2018—2022年）》，明確指出：按照依法自愿有償原則，鼓勵農民采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式流轉承包土地的經營權，探索土地信托、托管、股田制等新模式，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。探索開展農戶承包地市場化有償退出試點。在2021年頒布的《湖南省“十四五”農業農村現代化規劃》中，提出要持續深化承包地“三權”分置改革，完善承包地流轉交易政策體系，建立健全農村土地經營權流轉交易平臺，建立土地流轉數據與承包地成果數據對接核查機制。按照屬地管理、分級負責工作原則，加強農村土地經營權流轉合同管理服務和流轉風險監管，引導土地經營權規范有序流轉，發展多種形式適度規模經營。2022年，頒布實施湖南省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法，按照相關部門的安排部署，將農村產權交易市場體系進行了積極的建設完善，在農村產權交易管理服務方面也進行了創新，如交易品種不斷豐富，由單一的農村土地承包地經營權，增加了除土地承包經營權以外的“林權”“資產”其他產權；交易主體由以農戶為主，向以農民合作社等新型農業經營主體為主轉變。流轉模式的創新和管理服務的創新進一步把死資產盤活，擴大土地經營權的流轉規模，推動了農村現代化產業發展。這些創新政策的出臺，為做好湖南農村土地經營權融資明確了方向。

2.2 發展農村土地經營權融資

近年來，湖南省各地在政策指引下，積極創新農村土地經營權流轉模式，使土地經營權融資方式更加多樣化。

2.2.1 “新型農業經營主體+金融機構” 融資模式

漢壽縣把農村土地經營權融資和產業扶貧緊密結合，創造性實施“農村土地經營權+金融產業扶貧”的土地經營權抵押貸款模式。通過充分利用國家的農村產業扶貧政策鼓勵融資性擔保公司、保險公司、土地流轉網等機構積極參與土地經營權抵押貸款業務。截至 2018年，已累計提供農村土地經營權擔保貸款 558項，金額達 3.91 億元。為進一步提升農村土地經營權融資效率，當地政府將上述模式升級為“新型農業經營主體+金融機構”模式，其中新型農業經營主體包括農民合作社、專業大戶等。截至2021年，進行土地流轉的土地面積多達48.67萬畝，其中超過1/2流向了新型農業經營主體。如漢壽縣千弘中藥材種植合作社，主要吸引農戶以土地經營權入股等方式打造中藥材產業鏈，現在已經發展核心種植基地面積超1728畝，土地流轉的平均價格達580元/畝/年。漢壽縣獲評為湖南省土地經營權抵押融資的示范縣。

2.2.2 “農村土地經營權入股+土地托管” 融資模式

汨羅市建立健全集體經濟薄弱村結對幫扶機制，提高薄弱村集體經濟發展水平、市場競爭力和抗風險能力。突出市場的引導作用，探索“農村土地經營權入股+土地托管”模式，以此提高農戶的抵押貸款意愿，推進較大規模的土地流轉。農民把土地托付給合作社進行單項管理，農民付給合作社管理費用，農民自負盈虧。截至2021年10月，該地區進行了流轉的土地近33.96萬畝，有6201家新發展新型農業經營主體，其中包括38家農業產業化龍頭企業、1163家農民專業合作組織、近5000家的家庭農場及專業大戶。

2.2.3 “農民土地承包經營權+村集體資源資產”混合融資模式

農村集體資金、資產、資源屬于村組集體經濟組織全體成員集體所有，是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。寧遠縣通過不斷探索完善農村土地承包經營權、村集體資源資產等產權抵押貸款機制，協調金融機構深入各村各戶開展集中授信、當場咨詢、資產價值評估等活動，幫助解決農戶存在的抵押、擔保和融資等方面難題。截至2022年，該縣已經在12個鄉鎮、村開展了農村土地經營權等資源資產的抵押貸款試點，并先后為農村合作社等新型農村經營主體發放了貸款4609萬元。

3.湖南省農村土地經營權融資的主要問題

從以上湖南省開展土地經營權抵押融資試點的情況來看，取得了很不錯的效果，但仍然存在放貸效率低、部分農戶貸款意愿不夠強烈、抵押規模較小等問題，這些問題都將可能導致農村土地經營權融資出現違約行為。

3.1 農戶參與土地經營權融資意愿不強

政府對土地經營權融資政策宣傳還不到位、激勵政策力度不夠大，再加上風險分散機制不夠完善等因素，將導致農戶參與意愿低，進而出現農戶參與土地經營權抵押融資的數量少、抵押融資規模小等現象；部分農戶本身參與意愿不強，只是在農民合作社等經營主體或村委會的引導動員下才參與抵押融資。

3.2 缺乏專業流轉運作機構

土地經營權流轉機構等專業機構缺乏，導致土地經營權價值評估無統一標準、土地經營權交易流轉程序不規范、放貸效率低等問題，進一步導致農戶土地經營權抵押融資行為受限、拖慢抵押融資業務發展進度等。

3.3 抵押產權單一

農村除土地經營權外，還有大量的林權、漁權等產權，農具、農機等資產，僅有土地經營權進行抵押將導致農村資源配置不均衡；單一的產權抵押，在面對自然災害或極端天氣，導致農業產值無法達到預期值，或某產業市場突然發生巨變等極端情況時的韌性小，可能會引發經營方違約。

3.4 土地承包方違約

承包方違約，指的是土地承包人簽訂土地使用權流轉合同后，在合同期限內違約提前收回土地使用權[11]。其主要原因有：其一，部分農戶本身的意愿不夠強烈，只是在農民合作社等經營主體或村委會的引導動員下隨波逐流參與抵押融資，而后又因為家庭經濟來源不穩定、市場利率調整等問題，導致農戶想要提前收回土地經營權；其二，農戶等土地承包方的合同意識較為薄弱，很多農戶在簽訂合同時，未仔細閱讀合同相關內容，合同生效后發現自己權益受損或部分規定不夠明確等，未與土地經營方進行積極溝通，想要提前收回土地經營權。

3.5 土地經營方違約

土地經營者違約即土地經營者不能按時足額歸還金融機構所發放的農村土地經營權抵押貸款的本金和利息[12]。其主要原因有：一方面農業生產與環境等因素息息相關，自然災害或極端天氣的發生將會導致農業產值無法達到預期值，進一步導致土地經營方無法按時發放貸款；另一方面，由于經營方內部管理不善或某產業市場突然發生巨變等極端情況等，也將引發經營方違約。

4.融資模式創新

基于我國農村土地經營權抵押融資普遍存在的價值評估體系不健全、經營權交易流轉程序不規范、貸款風險分散機制不完善等問題，結合湖南省農村土地經營權抵押貸款實踐，提出以下4種抵押融資模式。

4.1 “新型農業經營主體+政府+金融機構”模式

農戶用土地經營權證通過簽訂經營權流轉合同或直接以土地經營權入股方式，將土地經營權集中到新型農業經營主體（以下簡稱經營主體），由此經營主體向政府進行貸款申請。政府出具相關意見函后，再由經營主體與銀行、保險公司等金融機構聯系，金融機構委托產權價值評估機構進行評估后，出具相關證明。在政府的監督下，金融機構與經營主體到土地管理部門簽訂經營權變更登記，最后金融機構發放貸款（見圖1）。

相較于“新型農業經營主體+金融機構”模式，增加了政府環節。政府可以發揮政策引導和增信作用，加大對貼息、補貼等優惠政策的宣傳，和銀行、保險公司等金融機構合作，給經營主體提供相關的金融信息，提高經營主體的參與意愿，讓經營主體更加主動地參與到抵押貸款中來。出現違約情況時，雙方責任明確與權益維護出現糾紛時，政府能起到良好的降低風險作用。此模式多適用于存在貸款意愿不高、政策宣傳不到位、抵押融資程序不夠規范等情況的地區。

4.2 “新型農業經營主體+土地經營權流轉機構+金融機構”模式

由農協、土流網等土地流轉機構運營，發揮中間機構作用。經營主體取得貸款申請后，由土地經營權流轉機構進行相關登記并對土地經營權價值進行評估，再與銀行、擔保公司等金融機構進行初步協商，經營主體與金融機構雙方意見達成一致后簽訂經營權變更登記，最后由金融機構發放貸款（見圖2）。

此模式中土地經營權流轉機構加入，一方面可以更好地規范土地經營權抵押流轉過程，有效防止地下交易和交易的盲目無序性，促進農村土地的優化配置和土地流轉市場的高效流動；另一方面，土地經營權流轉機構可以發揮中介機構的作用，首先是通過建立農村土地流轉價格評估機制等，保證土地出讓時市場價值公平，規范價格體系[13]，通過中間機構與金融機構的初步協商、溝通，比起經營主體自行溝通，更具專業性和信服力，將大大提高抵押融資的效率。此模式主要適用于存在抵押流轉過程不規范、效率低等情況的地區。

4.3 “新型農業經營主體+銀行+保險公司+第三方保險公司”的再保險模式

保險公司為經營主體的土地經營權及貸款提供保險，而第三方保險公司又為保險公司的這份保險再提供保險，此時第三方保險公司面對的不是抵押物等，而是保險公司的保險（見圖3）。

此模式中，保險公司的存在有效降低了銀行貸款的風險，而第三方保險公司又降低了保險公司的風險，進而將土地經營權抵押融資的風險進行了分散化，有利于滿足經營主體、銀行、保險公司多方在降低風險方面的需求，特別是減少了保險公司的參與顧慮。此模式適用于保險公司參與意愿不強、風險分散機制較差的地區。

4.4 “其他產權+土地經營權+金融機構”的組合產權抵押貸款模式

在單一的土地經營權基礎上增加農業財政補貼權、林權、預期收益權、農機所有權等其他財產權，將其組合起來一并向金融機構進行抵押貸款（見圖4）。

此模式可以有效解決因單一土地經營權價值不足導致的貸款額度較小、金融機構合作意愿不強的問題，有效放大了農村的多樣化資產、產業效應，促進了資源的優化配置。適用于土地經營權抵押融資規模小的地區。

5.實施策略

（1）提高思想認識。我省各地政府應積極落實完善相關政策，著重落在政策的宣傳方面，提高經營主體、金融機構等多方對于土地經營權抵押融資相關政策的了解程度，以提高各方的參與意愿。

（2）制定鼓勵政策。政府對辦理抵押貸款的經營主體進行補貼和貼息等優惠；為參與抵押融資的金融機構提供稅費減免等優惠，提高多方的參與意愿。另一方面在資金方面給予支持，如風險補償金、貸款基金等。

（3）強化制度建設。首先是土地權屬的明確，完備土地產權制度是保證土地經營權抵押貸款實施的基礎，具體來說就是要落實土地的“確權頒證”“還權賦能”和“三權分離”[14]；再者就是建立產權抵押保險制度，借助各級各類涉農資金，設立農村產權抵押保險基金，加強政府、銀行、保險機構之間的合作，開展農村承包土地經營權抵押貸款保證保險業務[15]。

（4）創新機構設置。建立農村土地經營權融資的專門辦事機構，規范產權流轉交易過程，對土地流轉價值科學評估，確保農村產權交易市場規范運作。