二十國集團迎來“全球南方”時刻

龐中英

二十國集團（G20）自1999年成立以來在應對國際金融危機方面發(fā)揮了關鍵作用。尤其是2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20升級為世界主要經濟體（包括歐盟）的領導人峰會，關注和討論當今世界緊迫的全球性問題。不過，由于眾所周知的多重重大因素，近幾年G20越來越難以在宏觀政策上進行有效協(xié)調與合作，其成員在重大國際和全球問題上分歧嚴重。2022—2024年，印尼、印度、巴西三大“全球南方”國家相繼擔任G20輪值主席國。這是G20的“全球南方”時刻。G20的“全球南方”時刻，可能有利于全球的大國協(xié)調，是重塑、重建G20的機會。這些“全球南方”大國將利用其G20輪值主席國機會，增進南南合作，提升“全球南方”在全球治理中的影響力。

（澎湃影像/IC photo圖片）

在歷史的重大轉折點上重新認識G20

G20是21世紀第一個真正意義上的全球治理安排，其成員不僅包括全球最發(fā)達經濟體，也涵蓋了世界主要新興經濟體，具有真正的全球代表性。自成立以來，G20在應對全球問題中發(fā)揮了重要作用。首先，盡管國際金融危機的威脅在全球層次和各個區(qū)域都未得到根本解決，但G20在治理全球金融危機方面仍取得重要成就。依托G20這一平臺，全球金融治理體系通過一系列重要改革取得了實質性的完善，新興經濟體和發(fā)展中國家在國際金融機構中的代表性不斷增加，實現了全球金融的相對穩(wěn)定。其次，在全球氣候治理問題上，盡管人們對部分G20成員國落實2015年氣候變化《巴黎協(xié)定》的實際行動不盡滿意，全球氣候變化呈現惡化態(tài)勢，但正是以G20為代表的世界主要經濟體之間在氣候問題上的協(xié)調大體維持了聯(lián)合國氣候變化治理進程。再次，自成立以來，G20作為全球最重要的多邊外交論壇之一，其涵蓋的政策領域極大超越了金融和經濟范疇，逐漸擴展為世界上主要經濟體及其他利益攸關方之間關于應對包括全球經濟和人類社會共同挑戰(zhàn)在內的各種問題的“首要論壇”。從某種程度上說，G20是一種21世紀的“真正的多邊主義”。

當前世界百年未有之大變局加速演進，國際政治和世界經濟環(huán)境不確定、不穩(wěn)定因素增加，G20在全球治理中的作用也遭遇更多挑戰(zhàn)。一是G20越來越難以為解決全球性問題提出切實可行的方案。以助力落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）為例，近年來，G20一直致力于實現全球可持續(xù)發(fā)展目標，然而，該目標在其通過后不到5年就遭遇了包括新冠肺炎疫情、供應鏈中斷、惡性通貨膨脹和俄烏沖突等在內的復合性全球危機的多重沖擊。這些挑戰(zhàn)一方面加大了實現聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的難度，另一方面加劇了G20成員的內部危機，使其將更多精力投入內政，無暇他顧。現在距離2030年僅剩下8年左右時間，包括聯(lián)合國在內的各方普遍擔心2015年設定的17個可持續(xù)發(fā)展大目標可能面臨落空的風險。2021年，在意大利主持下，G20舉行了首次發(fā)展系列部長級會議。2022年，印尼組織了第二次發(fā)展部長級論壇。展望未來，在印度、巴西輪值G20時，預計這一論壇將持續(xù)下去，以期挽救可持續(xù)發(fā)展目標。

2022年2月17—18日，二十國集團財長和央行行長會議在印度尼西亞首都雅加達舉行。（新華社圖片）

二是G20進程中大國競爭與戰(zhàn)略對抗的色彩漸濃。當前，國際關系中的分裂、差異、沖突趨勢日益凸顯，原本對世界和平與繁榮起到積極促進作用的相互依存關系被一些國家作為戰(zhàn)略競爭的工具，即所謂“相互依存的武器化”。2022年的G20不僅面臨世界經濟復蘇困難的局面，而且受到嚴重的全球地緣政治沖突的影響。俄烏沖突爆發(fā)后，美國、歐盟等西方成員在全面制裁俄羅斯的情況下多次要求“將俄羅斯逐出G20”。這是G20自成立以來前所未有的事件，考驗著G20的包容性和可持續(xù)性。印尼作為輪值主席國一直堅持召開全部成員國參加的“大家庭”式峰會。印尼之后，預計印度、巴西等輪值主席國也將面對同樣的挑戰(zhàn)。

“全球南方”大國的“中間性”優(yōu)勢

G20至少由三大集團構成：首先是七國集團（G7）國家，包括歐盟。歐盟在G7中“不要名分”。G7不因歐盟的成員地位而改名。G7成立于20世紀70年代中期，完全由西方經濟體構成，卻經常討論發(fā)展中國家或者“全球南方”問題。G7開會時總是邀請一些發(fā)展中國家以嘉賓方式參加。其次是金磚合作機制（BRICS）。2008年全球金融危機之后，不僅催生了G20峰會，而且誕生了金磚合作。金磚合作機制是一個理想而新型的全球架構，因為該機制包括亞歐、非洲、拉美的五個大國，而完全不涉及任何西方成員。此外是介于G7和BRICS之間的成員。這些成員也在不斷組合中形成新的集團。2010年韓國輪值G20 時，正值李明博政府搞“中等強國外交”，韓國發(fā)起成立G20中的“中等強國集團”。不過，響應韓國這一倡議的國家只有墨西哥、印尼、土耳其和澳大利亞等G20成員。這五國形成了G20中的米克塔集團（MIKTA），而其他“中等強國”，如加拿大、阿根廷等盡管積極參加了韓國組織的關于G20中“中等強國”的討論，但最后都沒有加入該集團。截至目前，盡管在每年的G20進程中，MIKTA集團試圖協(xié)調立場和政策，但其影響力遠不如G7和BRICS，G20中并沒有形成足以與G7和BRICS平分秋色的第三股勢力。

與此同時，印尼、印度、巴西等G20成員尚未在G20中組成一個“全球南方”集團，但由于這些“全球南方”國家相繼輪值G20，G20中形成“全球南方”集團的可能性不能排除。印度和巴西是目前聯(lián)合國安理會的非常任理事國，印尼、印度、巴西等發(fā)展中大國是享有“全球中間性”優(yōu)勢的大國。在重建世界秩序和改革全球治理體系進程中，“全球中間性”優(yōu)勢明顯的國家，其發(fā)揮的作用不應低估。

需要指出的是，享有突出“全球中間性”優(yōu)勢的國家，與傳統(tǒng)的“中等強國”或者“中間地帶”國家不同。“中等強國”是就國家實力而言的，而“中間地帶”指的是冷戰(zhàn)時期美蘇兩大對立的政治經濟軍事集團之外的力量。有時，參加美蘇兩大集團的一些國家及其組合，如冷戰(zhàn)時的西歐國家和歐洲經濟共同體，更接近于“中間地帶”。

目前，有學者重提“中間地帶”的概念，認為如果在21世紀爆發(fā)新冷戰(zhàn)，世界將再次出現“中間地帶”。為了避免誤解，本文所指“全球中間性”，有別于“中等強國”“中間地帶”等傳統(tǒng)的地緣政治、地緣戰(zhàn)略概念。實際上，在國際體系或者世界經濟中，許多國家都具有“中間性”的特點，只是上述“全球南方”大國的“中間性”相對優(yōu)勢更加明顯。

例如，冷戰(zhàn)時期，印度是“不結盟運動”（Non-Aligned Movement）的一員。“不結盟運動”主要介于當時的美蘇之間，吸引了越來越多的發(fā)展中國家參加。蘇聯(lián)解體后，作為不斷崛起的全球新興經濟體，印度不再固守“不結盟”的外交政策，而是在全球地緣政治中奉行戰(zhàn)略性的機會主義，既參加沒有西方成員的上海合作組織（SCO），又參加沒有中俄等非西方成員的“四方安全合作”（QUAD）。

2022年10月26日，二十國集團創(chuàng)業(yè)圓桌對話在中國北京和印度尼西亞雅加達舉行。（中新社圖片）

在全球經濟中，印度、巴西、印尼等新興經濟體經濟快速增長，提高了“全球南方”和發(fā)展中國家在G20中的重要性。值得注意的是，在當前的全球價值鏈、產業(yè)鏈和供應鏈巨大變動中，印度、巴西、印尼等“全球南方”大國也享有“全球中間性”的優(yōu)勢。例如，美國、歐盟與印度、印尼等相互之間沒有“脫鉤”。印度、印尼既是美國發(fā)起的以重構全球價值鏈、產業(yè)鏈和供應鏈為目標的“印太經濟框架”（IPEF）的關鍵成員，同時與中國相關的價值鏈、產業(yè)鏈和供應鏈保持較為緊密聯(lián)系與對接。此外，印度與中國還同為金磚合作機制、亞投行和上海合作組織的成員。

作為新興大國的印度、巴西等國在21世紀的外交理論和實踐中并不認同“中等強國”地位，而是追求其全球大國地位。如印度、巴西、南非都追求在改革后的聯(lián)合國安理會中擔任新的常任理事國的目標。除了參加金磚合作外，印度、巴西和南非相互之間還擁有一個正式的全球合作框架，即印度—巴西—南非對話論壇（IBSA）。在G20中，印度、巴西、南非等沒有興趣參加韓國等發(fā)起的“中等強國集團”，而是以“全球南方”大國的身份行動。

本文探討的中心問題是，具有或者享有突出的“全球中間性”優(yōu)勢的“全球南方”國家，是否更能在G20中推進大國協(xié)調？是否將發(fā)展中國家的關切設定為G20的優(yōu)先議程？

“全球南方”國家輪值或是重塑G20的開始

在2022年的二十國集團智庫會議（T20）上，不少學者提出了“G20的全球南方時代到來了”這一觀點，認為自印尼擔任G20輪值主席國開始，G20將在接下來幾年歷史性地開啟“全球南方化”（Global Southernisation）進程。

作為2022年G20輪值主席國，印尼為G20提出了雄心勃勃的主題：“一起復蘇，強勁復蘇”（Recover Together，Recover Stronger）。這一具有全球號召力、感召力的主題，得到了所有G20成員和其他全球利益攸關方的一致贊同。印尼進而把上述主題細化為三大議題：“構建全球健康架構”“向可持續(xù)能源過渡”和“數字轉型”。這三大相互聯(lián)系的議題背后圍繞著一個核心，即全球轉型。推動全球轉型是國際社會自冷戰(zhàn)結束以來一直在努力的大方向。然而，全球轉型步履維艱。當前，為了應對復合疊加的全球危機，全球轉型更加必要和迫切。印尼等G20輪值主席國在推動全球轉型上的實際效果值得注意和評估。從2021年11月接任G20輪值主席國一年來，印尼召集了包括G20財長和央行行長等一系列部長級會議，以及其他G20系列會議，完成了規(guī)定的G20會議日程。有的G20部長級會議不能發(fā)表《聯(lián)合公報》，印尼就以《主席總結》作為會議成果。2022年11月15—16日，第17屆G20領導人峰會將在印尼巴厘島舉行。這場峰會標志印尼輪值G20進程的結束。印度將在巴厘島峰會上正式接替印尼擔任2023年G20輪值主席國。

2022年7月7—8日，二十國集團外長會在印尼巴厘島召開。（澎湃影像/IC photo圖片）

2022年10月13日，印度尼西亞總統(tǒng)佐科（前）在印尼萬隆雅萬高鐵終點站德卡魯爾車站視察。（新華社圖片）

如同2022年的輪值主席國印尼，印度也是與G20其他成員協(xié)調確定2023年的G20主題。“實現恢復性、包容性、可持續(xù)的增長”將是印度輪值G20的中心任務。引人關注的是，雖然當前全球經濟困難和地緣政治緊張為印度輪值G20增加了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，但印度計劃利用其享有的“全球中間性”優(yōu)勢，在大國協(xié)調上發(fā)揮獨特作用，有效地彌合全球分裂、促進全球可持續(xù)發(fā)展。

2022年9月，印度外交部宣布，印度政府將邀請一些國家以嘉賓國身份參加G20進程。這些嘉賓國將參加各種G20部長級會議、論壇和G20領導人峰會等大大小小百余場會議。受邀的國家包括孟加拉國、埃及、毛里求斯、荷蘭、尼日利亞、阿曼、新加坡、西班牙和阿聯(lián)酋等，它們多數是印度的南亞鄰國及亞非發(fā)展中國家，其應邀參會將進一步提升G20的國際代表性。在國際組織方面，印度將繼續(xù)邀請聯(lián)合國和主要國際組織，尤其是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際經濟組織參與G20進程。印度按照慣例將邀請亞洲和非洲等的主要區(qū)域組織，如非洲聯(lián)盟和東南亞國家聯(lián)盟與會。印尼在2023年G20進程中將具有雙重代表性，既代表印尼自己（印尼將是G20“三駕馬車”之一），又代表東盟。目前，非洲聯(lián)盟以及其主導的非盟發(fā)展署—非洲發(fā)展新伙伴關系（AUDA-NEPAD）的輪值主席國已經確定將參加2023年G20進程。東盟和非盟是環(huán)印度洋地區(qū)最大的兩個區(qū)域組織。在某種意義上講，印度主導的2023年G20進程也是環(huán)印度洋論壇。環(huán)印度洋地區(qū)國家多數是發(fā)展中國家，有理由預期，發(fā)展議題在2023年G20進程中將更加突出。印度之后，巴西將擔任2024年G20輪值主席國。2022年10月30日，左翼的巴西前總統(tǒng)盧拉在大選中最終勝出。可以預期，盧拉新政府將高度重視G20，為G20轉型注入新的活力。

結語

站在全球轉型的十字路口，來自“全球南方”的主要新興市場和發(fā)展中大國面對機遇與挑戰(zhàn)，肩負維持和加強G20的重要責任。中國是世界最大的發(fā)展中國家和最大的新興市場，“全球南方”國家連續(xù)主辦G20峰會是中國加強同G20中其他發(fā)展中大國協(xié)調與合作的難得機會。中國長期支持全球“南北對話”和持續(xù)踐行“南南合作”，在新的歷史條件下，與包括G20成員在內的發(fā)展中大國探討共建人類命運共同體的方向和路徑，具有十分重要的世界意義。

在2013年提出和推動以南南合作為重心的“一帶一路”倡議后，中國又于近年相繼發(fā)起“全球發(fā)展倡議”和“全球安全倡議”等。G20是落實這些重大倡議的重要平臺。中國應繼續(xù)與G20輪值主席國，尤其是“全球南方”輪值主席國強化協(xié)調，使推動構建人類命運共同體等一系列理念在G20框架下得以可持續(xù)落實，進而為實現聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標及世界和平與發(fā)展賦能。