疫情防控風險交流制度的檢視與重構

陳 丹，單爽爽

天津商業大學法學院，天津 300133

隨著全球人口流動規模的日益龐大以及經濟社會的快速發展，各類風險也隨之產生，當前較為突出的為疫情風險。疫情自身的不確定性、不可預知性，使得疫情防控中的各利害關系人對待風險存在不同認知，從而可能導致各主體在疫情防控風險治理中選擇對應措施困難。因此，要跨越知識鴻溝避免信息異化，緩解公眾對風險認知的恐慌，提高風險決策的民主性與準確性，有效進行疫情防控，就需要通過風險交流獲得規避風險、化解風險的機會和能力。根據《中華人民共和國傳染病防治法》（下稱《傳染病防治法》）和《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《政府信息公開條例》）規定的傳染病疫情信息公布制度，以及《中華人民共和國突發事件應對法》（下稱《突發事件應對法》）規定的公布信息渠道和宣傳常識知識的措施，我國已經在法律法規層面確立了相應的風險交流措施。同時各省市也根據自身特色在疫情防控中采取了各類風險交流措施，如建立政務服務平臺以及專家咨詢制度等。然而也有許多經驗教訓值得反思總結，如在疫情期間，政府未能及時公布相關信息以致錯失防治黃金期，也有相關人員瞞報疫情的行為致使疫情反彈的現象。由此，構建完備的疫情防控風險交流制度非常必要。本文試圖從當前疫情防控的需要出發，在厘清風險交流的起源和發展后，再對域外疫情防控風險交流實踐進行梳理，也從當前我國部分區域開展的疫情防控風險交流實踐中，分析當前風險交流存在的困境，進而提出構建我國疫情防控風險交流制度的相關思路。

一、疫情防控風險交流的概述

（一）相關概念界定

“風險”（risk）一詞來源于意大利詞的risco 和法語的risque，產生于早期的航海貿易和保險業中［1］。目前，一般將“風險”界定為“在確定時段或因特定挑戰出現特定不利后果的蓋然性”。風險交流以“風險”為基礎概念，隨著風險社會的產生與發展，其內涵、范圍不斷得到豐富。Williams 和Olaniran［2］將風險交流定義為一個關于風險本質、影響、控制與其他相關信息的意見交換活動。隨著更多領域風險的產生，此時的風險交流便從最初只是應用于自然災害風險領域推廣到致力于如今的疫情防控需要。當前，風險交流已經實質介入疫情防控中，在社會各主體信息相互流動的過程中，疫情防控中的風險交流便誕生了。它是指由于突發疫情風險的不確定性和復雜性，風險交流的各主體將風險信息及時進行相互交換，將之高效利用，最終促成風險決策達成共識的過程。疫情防控風險交流日常可以表現為普及疫情防控知識、疫情防控新聞發布會、專家座談會等形式。

（二）溯源及其發展

風險交流最早起源于美國。20世紀70年代，美國工業革命的發展帶來環境問題，公眾一致認同政府相關機構即環境保護局會有力解決環境問題，但是在20世紀80年代，公眾開始不滿于政府在相關決策中忽略自身的做法。在公眾的呼吁下，政府不可避免地需要與公眾進行對話以調和矛盾。在這個過程中，風險交流就誕生了［3］。

隨著涉足更多領域，以及解決各類突發疫情問題的需要，風險交流也隨之進入了公共衛生領域。“911”以及炭疽恐怖事件發生后，美國政府逐漸認識到風險交流的重要意義，不斷完善風險交流機制，并專門制訂了疫情防控風險交流計劃，也專門構建了一套預防和應對緊急事件的風險交流模型，確保信息交流的及時、統一、準確、透明。在2009年，美國已經自上而下構建了從聯邦到縣的疫情防控風險交流體系框架。由于疫情傳播的廣泛性、復雜性、頻繁性和極大災難性，各國也認識到疫情防控風險交流的重要性，不同程度地開展制度研究。我國對疫情風險交流的研究起步較晚，相關研究始于20世紀90年代，在經歷了“非典”、甲型流感流行以及新冠肺炎疫情等全球性的公共衛生突發事件之后，風險交流在我國突發傳染病的預防控制以及公共衛生事業發展中的作用不斷凸顯。

（三）疫情防控風險交流的特點

疫情防控風險交流經過多年發展，逐漸呈現多元主體性、互動性、認知差異性等特點。

第一，多元主體性。在疫情防控風險交流中，交流主體不僅僅限制于衛生部門與相關機構之間的交流，也應包括專家、社會媒體、社會組織、公眾等。疫情防控風險交流不能只是行政主體的獨自內部交流，而是需要多方主體的參加。理想中的疫情防控風險交流應該是行政機關、企業組織、利益相關者以及其他公眾信息、知識交流的交互場，各方主體在這個機制里相互學習與共同進步。

第二，互動性。風險交流應是一個有來有往的過程，其不只是單方向的信息傳輸［4］。在疫情防控風險交流過程中，多數國家與民眾充分保持互動，如采取各種咨詢熱線、電子郵箱、座談會、聽證會等互動形式。通過各主體之間的互動，可以緩解民眾的恐慌和不安情緒，也可以減輕醫療衛生壓力。在風險交流中，各主體間的對話應該貫穿于全過程，各主體相互交流碰撞才能提高風險決策的準確性和科學性。

第三，認知差異性。風險認知是風險交流的開始，在疫情防控初始階段，公眾對風險的認知存在各方面的差異，尤其是專家與公眾之間，公眾過于感性認知風險，專家則是利用縝密的邏輯與專業的知識來認知風險。此時，只有將不斷地交流作為專家與公眾溝通的橋梁，縮小雙方的認知差距，減少因認知的差異而帶來的隔閡與不信任［5］。從風險交流自身的特點屬性出發，可以發現，風險交流在其發展過程中，已經演變為一項肩負重任、復雜的風險規制管理活動。我們不應僅僅將其視作一項簡單依靠相關經驗就可以進行的活動，這項活動需要長期的學科知識和現實經驗做基礎，此時更需要相關制度的引導鋪墊，只有這樣才能將疫情防控風險交流活動有組織有規范地開展下去。

二、域外疫情防控風險交流的法律規制簡介

（一）美國的公共衛生風險交流

美國的風險交流技術體系比較完善，強調社區和公眾參與，強調政府、企業、社區以及其他非政府組織等利益相關者的互動交流，其風險交流的技術文件和工具多圍繞這方面建立［5］。健全的法律制度是美國開展突發公共衛生事件風險交流的基礎。在美國，已經形成了一套針對公共衛生較為完整的法律體系，以保障相關機構依法依規、職責明確地開展風險交流。針對突發公共衛生風險事件，美國出臺了《大流行病與全災害防范法案》《國家衛生安全戰略》等法律及戰略文件，都旨在強調聯邦政府與州、地方政府、聯邦政府各相關機關之間的交流協作。因此，美國的衛生風險溝通體系總體框架是自上而下的。

首先，在聯邦層面建立了國家突發事件管理系統，要求聯邦各下屬部門以及各個州都須成立相應的突發事件管理系統，以便在突發公共衛生事件發生之時，能夠協調一致，整合統一。其次，在各州層面，建立自身的溝通協調機制，加強各個部門之間的交流與協作，并設有專門的衛生信息部門負責監測信息，分析數據并做出判斷。最后，在各縣層面，突發公共衛生事件普遍始于基層，因而美國政府特別重視基層風險交流。美國疾病防控中心針對縣級的風險交流投入大量資金，建立專門的風險交流網絡平臺，并成立專門的風險交流隊伍。

總體來看，美國的風險交流已經走向制度化、規范化、成熟化［6］。在H1N1流感以及最近的新冠肺炎疫情中，美國當局借助自身發達的公共衛生信息收集和監測網絡，及時發現并定位流感病毒，進而對病例進行研究和分析以獲取最新的信息，最終通過新聞發言人制度向外界發布權威和易于理解的預警信息［7］。在美國防控新冠肺炎疫情過程中，政府能夠比較及時地發布有力權威信息和防護指南，這對防疫起到了重要作用。在確保信息準確的前提下，政府與公眾保持充分風險交流，會很大程度上降低公眾對疫情的誤判，撫平恐慌情緒，最終有利于相關職能部門做出正確的決策。

（二）德國的公共衛生風險交流

德國聯邦政府歷來重視突發公共衛生事件的風險交流，雖然原則上公共衛生風險防控由德國各州處理［8］，但聯邦政府還是就公共衛生風險交流專門設置了法律保障，并針對公共衛生風險交流進行了預案規劃和交流指南發布。在德國的“Infektionsschutzgesetz，IFSG”法案中，第三條、第五條專門針對風險交流作出規定。第三條規定：向公眾提供傳染病的危險以及防護信息是政府的一項公共任務；第五條規定：聯邦政府在聯邦參議院的同意下，以行政法令的形式制訂出聯邦與州之間的信息交流與合作計劃。德國針對風險交流的現行法規對風險交流的主體、內容、對象以及分工均規定得非常翔實。為了疫情溝通的協調一致，德國專門成立了羅伯特—科赫研究所，該研究所一方面是研究疾病，另一方面起到了流行病信息中樞的作用，其主要負責各州之間、各部門之間的信息溝通。此外，該研究所還具有公共信息發布的職責。德國針對突發公共衛生事件的風險交流也制定了相關預案，即《國家大流行病計劃》［9］。該計劃為突發公共衛生事件的風險交流實踐提供了許多建議，總體可以歸為三大政策方針，即依照群體而定、依據形勢而定、覆蓋面廣。可以看出，德國的突發公共衛生風險交流既符合實際，也具有一定的前瞻性。

在本次新冠肺炎疫情的不同階段，德國政府應對公眾的風險交流呈現逐步升級態勢，在不同的階段，采取不同的交流形式。不同的交流形式不僅與實際情況相匹配，又略微超前，整體呈現出“一個中心、多方聯動和逐步升級”的溝通格局。德國的風險交流制度展現出多主體性、公眾參與性、受眾導向性、科學性、互動性等多樣性特點。這樣的風險交流制度有助于疫情防控和交流工作的及時展開，滿足了各類公眾群體對疫情的信息需求，較好地實現了風險交流的目標。

三、我國疫情防控風險交流相關法律的實踐探索

在疫情防控的實踐中，各地遵守相關法律法規，有序開展疫情防控風險交流。一些地區已經針對疫情事件的風險交流，摸索出一些經驗和做法，并形成一定特色。

（一）上海市：主體多元，分工明確

《突發事件應對法》第三十七條強調了突發事件信息交流的多元主體性。第三十七條指出：“國務院建立全國統一的突發事件信息系統，強調突發事件信息的互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。”上海市政府在疫情防控風險交流中采取了跨部門、跨地區的多元主體分工合作的方式，內外部兼用該模式。在內部，不同部門分工負責，督導部門負責疫情防控常態化督導檢查，經常性開展衛生監督應急預備實戰演練；執法部門則加強重點區域的防控監督執法力度，從嚴查處違反疫情防控的行為。在外部，《上海市疫情事件專項應急預案》中明確規定各級政府、衛生部門、疾病預防控制機構都有進行風險交流的職責，政府有公眾宣傳教育、發布信息、組織群防群控的義務，衛生部門有發布與通報信息、普及衛生知識的義務，疾病預防控制機構有報告信息、開展科研與國際交流的義務。

（二）深圳市：政府主導，重在基層

《傳染病防治法》第九條規定：“居民委員會、村民委員會應當組織居民、村民參加社區、農村的傳染病預防與控制活動。”深圳市政府在疫情防控風險交流中采取了重心放在基層的方式，通過建立政府主導的傳播模式，搭建以新聞媒體為主的多渠道交流平臺，緊緊抓住風險交流的主動權，與社會公眾建立信任，將公眾作為政府的合作伙伴。同時，熟知公眾對風險認知的心理特點，政府適當適時對風險交流進行調整，確保風險交流的科學性。

在深圳市政府的主導下，社區基層組織建立了群防群治工作機制，如深圳僑香社區，該社區聯合防控的基本面，由社區工作者、社區康復中心醫生、社區民警組成“三人組”（T），并在實踐基礎上提煉出“ACT”，即黨委政府嚴密組織（A），社區康復中心鞏固陣地（C）和前述“三人組”（T）的社區防控模式，體現防疫的整體性、規范性。在深圳市政府的主導下，深圳基層社區具有完善的社區防控體系和創新的科技防控手段。

（三）蘇州市：信息及時，評估保障

《突發事件應對法》第四十四條第五款規定：“及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。”蘇州市為適應信息社會發展的新形勢，規范衛生領域突發事件輿論引導和風險溝通工作，在疫情防控風險交流中采取了確保信息及時的方式，主要體現為網絡直報制度。早在2015年，蘇州市便要求各醫療機構以及社區衛生服務機構直接通過互聯網上的專用系統報告疫情事件信息。同時，政府專門通過地方媒體進行疫情防控的總結、評價和反思。后期政府對疫情事件的各項處置情況進行評估，以發現問題，總結經驗，并提出改進建議。如蘇州市姑蘇區針對傳染病疫情防控監測及處置能力進行及時評估，并廣泛征集各路反饋。

通過了解全國各地的多種風險交流措施，可以發現此次疫情事件中的風險交流做法取得了較好成效。在相關學者的調查報告中，大部分公眾對疫情溝通滿意度較高，調查結果顯示有62.60%的公眾表示滿意，75.05%的公眾對疫情防控信息的真實可信性感到滿意，73.14%認為管理部門風險應對反應符合公眾期望［10］。可見，風險交流相關立法在疫情防控工作中取得了較大的成功。

四、疫情防控風險交流制度的困境

新冠肺炎疫情發生后，盡管各省市根據自身特色采取了相應風險交流措施，并且成效較為明顯，但是在疫情防控風險交流過程中，由于各方主體代表的利益不同、動機不同，也暴露出存在的一些交流阻礙問題，且這些問題在一定程度上影響了對新冠肺炎疫情的防控。

（一）風險交流相關立法的缺陷

疫情防控風險交流的相關法律規定比較散亂，分布于我國各類法律、法規、規章中，造成各部法律針對同一事項具有不同的規定。如針對疫情信息發布權的事項，《傳染病防治法》與《突發事件應對法》便存在沖突，《傳染病防治法》將疫情信息發布權交由國務院衛生行政部門和省級人民政府，而《突發事件應對法》則規定縣級也具有發布預警信息的權力。《傳染病防治法》作為新的一般法，《突發事件應對法》作為舊的特殊法，二者之間無法決定誰更優先適用，這就直接導致地方政府在疫情防控初期的被動。正是由于法律上的沖突，實踐中會使決策機構對風險信息的及時傳達變得滯后和混亂。

風險交流的相關立法中還較為明顯地存在著過于粗糙的問題。立法初期的“宜粗不宜細”確實解決了有法可依的問題，但是深入實踐中，立法過于粗糙，便帶來了實踐可操作性差等難題。如在《突發事件應對法》的第三十五條規定中，對專家評估環節的設定，規定指出，必要時專家團隊可以對突發事件進行評估，那么對于“必要時”這一條件限定便過于粗糙。同時對專家評審的資格、專家團隊的法律地位、專家給予的論證結論效力等都沒有詳細規定。過于粗糙的設定同樣在疫情初期使得相關專家的分析結論未得到應有的效果。

（二）風險交流呈現碎片化樣態

當前，我國并沒有形成整體性的風險交流制度，只存在一些碎片化的應用，如在新冠肺炎疫情防控中常見的信息統一公布制度等。當然，信息公開并不等同于風險交流，其只是風險交流的一小部分。除了法定的信息公開以外，我國針對疫情防控，主要采取新聞發布會記者問答、座談會、聽證會、科普宣傳等簡易形式進行交流，而這些方式大多只是單向的信息交流，或者是比較粗淺的互動交流。由于關于風險交流的界定還未達成共識，一些行政機關將其誤認為就是信息公開、科普教育宣講活動等。事實上，信息公開與科普宣傳只是單向的信息輸出，只是碎片化的交流，并不是真正的風險交流。風險交流應該具有雙向性，是一來一往的信息傳遞，從本質來看，疫情防控風險交流活動的核心還是共同參與。碎片化的風險交流，會降低疫情防控風險交流的有效性，不利于風險交流制度的整體建立，還可能引起異化。

（三）風險交流中主體權利的不對稱

在我國的疫情防控風險交流過程中，絕大多數的社會公眾只是作為一個被通知者，被動接收信息。我國的疫情防控風險交流模式，是“DAD 模式”，即決定（deceid）、宣布（announce）、辯護（defend）［11］。在這種單向風險交流過程中，公權力主體與社會性主體的權利是處于不均衡不對稱的情形。社會公眾被風險交流決策排除在外，公權力機關忽略了公眾的交流意愿以及公眾對風險的知情權、參與權和選擇權。在政府單向的風險交流中，社會公眾對疫情防控的參與僅限于被知曉，公民的其他疑問、訴求得不到有效回應，這對控制疫情風險是有一定阻礙的。

（四）新媒體的過度交流存在異化風險

新媒體的新興發展，帶來的交流方式越來越多元化，交流速度也越來越快。在疫情防控風險交流過程中，新媒體無疑扮演著非常重要的角色，新媒體良好的信息傳播可以促進各主體達成風險共識，讓各主體在面臨風險時避免恐慌，以理性的態度參與到降低風險活動中。但是，由于新媒體的交流方式不受時間空間的限制，也沒有嚴格的邊界，發現問題不易矯正。有時，新媒體為了功利目的，尋求點擊量，會傳播一些無效甚至是錯誤的信息。那么，在新媒體異化風險信息的環境下，社會風險發展演化的新趨勢畸變風險放大［12］，嚴重情況下還可能導致社會失范。如新冠肺炎疫情期間，某媒體未經專家和權威機構確認，即稱雙黃連可以治療新冠肺炎，致使很多群眾連夜聚集購買雙黃連。更有甚者，如個別外媒惡意捏造不實信息，引發國際輿論對我國的中傷。可見，如若新聞媒體進行不正確的信息傳遞，會嚴重影響公眾對風險的判斷，放大社會風險，引起社會恐慌，不利于防范和化解疫情風險。

（五）風險交流的配套機制存在缺失

風險交流的配套機制影響著疫情防控的成效。完善的實施程序以及救濟制度在疫情防控風險交流中扮演著重要的角色。

在風險交流的實施程序上，應該按照時間順序將程序完整梳理，首先要對風險進行識別，隨后對風險進行評估。我國雖然已經有了較為完善的風險評估方法和流程，各地的疾病防控中心也有一整套評估制度，但是對風險交流單獨的評估機制卻未有涉及，缺乏良性的風險交流評估機制，會造成部分行政權力的濫用，影響風險交流的決策和執行，從而阻礙風險交流活動的有效開展。最后在識別和評估的基礎上應該考慮大量相關因素，此時就需要列舉問題清單將其涵蓋。

從權利救濟的角度來看，如果單單通過舉報等傳統救濟制度工具，公民等社會性主體的實質訴求并沒有得到良好回應。有學者認為，如果從對行政相對人權利的切實保障來考量，在權利救濟方面，舉報本身不具有太多實質的意義，舉報權在當下已經成為一種虛化甚至是空殼化的權利［13］。因此，《信息公開條例》所規定的舉報權在權利救濟方面只占很小的份額。而且，在現行法律中并沒有規定公民的其他救濟途徑，也沒有明確有權機關在受理舉報后應當如何調查以及對舉報人的回應。

五、疫情防控風險交流制度具體構建

疫情防控風險交流制度的具體構建，是一個體系化且需要不斷完善的過程。風險交流質量水平的提升，依賴于風險交流整體的制度以及風險交流研究者與行動者持續提供的切實指導，因此，疫情防控風險交流的具體制度構建可從以下若干基本面展開。

（一）修繕法律法規

良法是善治的前提，完善的法律體系是疫情防控的堅實基礎，對于現行各部法律對相同事項的不同規定，應當加以修繕，將涉及風險交流各部分內容的概念和規定統一設定。如在疫情信息收集、發布，以及宣布進入應急狀態的主體和程序方面。只有將頂層設計的法律法規相統籌，才能避免行政機關在實踐過程中的混亂或者相互推諉。

對于風險交流相關內容過于粗糙的問題，應當在修繕相關法律法規的過程中，注重風險交流實踐過程中的實際可操作性，可以在相關實施辦法以及細則中對實體以及程序都加以具體規定。不僅對治理主體的權力和責任具體規定，對權力的行使程序，也應當同樣做出詳細嚴謹的規定。地方政府也可以充分使用立法權，對于上位法的粗糙設置，通過下位法進行細化，并加以落實。

（二）完善主體隊伍能力建設

第一，疫情防控風險交流的隊伍應為多主體聯動。從行政法視角來看，疫情防控風險交流的主體可以分為行政主體與社會性主體。社會性主體的參與應該是整個疫情防控風險交流的一部分，社會性主體不僅僅是公眾，也應該包括新聞媒體、衛生企業、科研機構以及其他利益相關者。為有效聯動多主體，行政機關可以成立一個具有權威性的專門機構，在疫情防控風險交流過程中起到協調一致的作用，并對決策具有一定的影響力。參與風險交流的人員應包括行政公權力機關人員、社會組織、醫學專家、新聞媒體、社會公眾等。同時，社會性主體可以自行組織或者召集內部成員開展風險交流，并將組織內形成的一致意見作為參與行政機關召集的風險交流活動時的整體意見。如此，社會性主體內的風險交流意見就會轉化為整個風險交流的一部分。

第二，新聞媒體應當提升自身能力，厘清信息交流邊界。作為交流主體的重要部分，新聞媒體容易演變成為風險的“放大器”。對疫情防控風險交流來說，新聞媒體應當厘清風險信息，辨別哪些信息應當交流，哪些信息不能交流，以客觀、合適的方式將信息傳遞至公眾。與公眾密切交流的應該是疫情的來源與風險，疫苗的數量、流向、不良反應以及專家對防疫的權威科普知識等信息，同時對于中外的謠言、虛假風險信息，也應當重點集中報道，展開權威科普解釋。當面臨不確定的風險信息時，媒體應該增強自身風險意識，對不確定信息反復查驗，不可出于功利急于定性并做出臆想性評價。可以適時對新聞媒體進行風險交流相關培訓，明確新聞媒體在傳播疫情風險信息時的客觀真實義務，一旦違反了客觀真實性，應當追究相關人的責任。

（三）平衡風險交流主體權利義務

疫情防控風險交流中，各主體權利義務應對稱。其是否對稱均衡，直接影響了風險交流的制度化水平。行政機關在這一過程中，應當發揮主導作用，權責一致。首先，無論是主動公開還是被動公開，行政機關都應該保證信息公開的準確性與及時性。對于信息公開的內容，不應該只包含政府想讓公眾知道的信息，還應該包括所有疫情風險信息，尤其針對媒體的不實報道，應及時作出回應，平息社會公眾因此引發的焦慮和恐慌。其次，行政機關要有組織、有計劃地定期召開風險交流活動，并將風險交流形式常態化、制度化。搭建多元主體信息傳遞的平臺，讓主體高度參與，打破多主體之間的信息壁壘。最后，有關職能部門對公共衛生具有科普宣傳等職責。

當前，社會性主體對于疫情防控風險交流發揮著愈來愈重要的作用。如何保障社會性主體在該活動中的話語權，關鍵在于其是否與行政主體的權利相對稱。一是社會組織應該享有參與溝通、集體決策的權利，同時也要履行組織間的溝通、對組織行為承擔法律責任的義務。二是相關企業、研究機構同樣具有參與溝通、信息決策的權利，同時也需承擔提供相關信息的義務。三是新聞媒體應該具有新聞報道權、合理信息加工權，新聞媒體的義務是確保傳播信息真實有效，對虛假信息承擔法律責任。四是社會公眾應享有對疫情防控的參與權、知情權、提出建議權以及獲得采納權與信息決策權，同時公眾負有依法有序參與溝通、合理提出訴求、承擔建議與信息決策對應責任的義務。

社會主體與公權力機關權利義務相對稱，不僅有助于公民實現自己的知情權、參與權和選擇權，有助于各主體之間消除彼此的不信任，有助于提高疫情防控風險交流過程中的民主性，也有助于公權力機關在這一過程中樹立權威性、正當性。

（四）完善疫情防控風險交流實施程序

疫情防控風險交流的實施程序按照時間順序排列，從整體上由三個環節構成，首先是政府組織各主體對風險進行有效識別，隨之進行風險評估，再根據識別情況、評估情況給予風險交流問題清單，從而達到風險管理的目標。

1.添加風險識別環節

風險識別是整個疫情防控風險交流開始的前提，在可能的疫情風險出現時，需要風險交流各主體對風險進行識別，從而對風險源頭進行確認，明確是否存在風險以及存在何種風險。

在風險識別期間，行政機關應該擔起組織者的角色，結合法律法規、政策文件先在政府各部門之間進行信息交流，總結出風險調查方案和事項安排。同時組織專家進行調查，依靠專家的相關專業知識對疫情風險相關問題做出解答，幫助行政機關開展各項工作。風險利益相關者還需要提供風險信息，如企業、公民等。該時期各主體應該對風險進行客觀深入的識別，對風險出現的可能性進行推測預估，以便對風險進行研究，減少風險帶來的阻礙。

2.建立風險交流評估機制

風險評估是用科學的程序和方法，客觀地對風險做出評價。風險評估被普遍認為是為風險監管的決策和執行提供科學上的依據［14］。當疫情防控風險交流具備良性評估機制時，將為行政機關管理疫情提供科學依據和技術支撐，同時也為風險交流各主體提供準則和指導規范。良性的評估機制應至少滿足以下兩個條件。其一，具有獨立的評估機構。行政機關應該通過公平公正的程序來產生疫情防控風險交流評估機構，由此，該機構才能對疫情防控風險交流客觀、中立、公正地進行評估。此外，不僅機構獨立，也要確保機構內的組成人員自身的獨立性，組成人員最獨立的產生方式是不依賴行政機關的決定，而是由公開的專家委員會通過嚴格的程序選出。其二，引入第三方評審。即便是經過專業的評估機構，疫情防控風險交流評估的結果也不能保證完全無誤，因此引入第三方評審是非常必要的。一方面是對錯誤的評估結果進行糾正，另一方面，也能更大程度上保證疫情防控風險交流評估結果的可信度。

3.給予風險交流問題清單

在疫情防控下進行風險交流，需要考慮眾多影響因素。如希望有效進行風險交流，必須將具體實踐過程中發生的重要影響因素加以考量斟酌，此時就需要具體的問題清單涵蓋疫情防控中出現的重要影響因素。目前，實務界已經確定的風險交流影響因素包括：風險的程度、誰/什么受到影響、會受到怎么樣的影響、需要風險交流的程度等［15］。通過具體細微的問題清單將大量風險交流影響因素涵蓋其中，幫助風險交流各主體找出風險問題的解決思路。如將風險程度等級化，根據風險等級，決策者決定采取何種方式何種程度進行交流。此外，各個風險交流的主體還應該考慮的問題包括風險來自哪里，了解掌握的風險信息有多少，風險評估的結果以及是否需要第三方對風險交流做出努力等。但這并不意味著在任何情況下都需考量問題清單的所有因素，還是應根據具體情境來決定問題清單的相關決定性因素。

（五）優化疫情防控風險交流救濟機制

我國雖然在救濟制度上有行政復議與行政訴訟兩種方式，但是在疫情防控的風險交流過程中，仍需進一步完善。

第一，明確各主體責任。應明確疫情防控風險交流各主體的法律責任，這是提供權利救濟的基本前提。明確責任，尤其應深入分析可能參與風險交流的各個主體，然后進一步厘清各自應承擔的責任，制定風險交流的權利救濟規制。同時，應明晰在該過程中，當權利受到損害時，如何通過行政或者司法得到相應的救濟。

第二，拓寬救濟主體。由于舉報這一傳統救濟途徑并沒有太多實質意義，在我國現行的行政訴訟救濟途徑中，《行政訴訟法》對行政訴訟的原告要求是“利害關系人”，必須具有法律上的利害關系人角色，因此，在疫情防控風險交流中，普通社會性主體很難作為原告獲得權利救濟。此時，應該通過明確具備一定條件的社會性主體可以提出行政訴訟，以及確定檢察機關可以通過公益訴訟，讓更多的社會性主體借助行政訴訟或公益訴訟維護自己的風險交流權利。

第三，擴大受案范圍。在疫情防控中，風險交流各主體的知情權與參與權并沒有受到相應的救濟保障，但是知情權與參與權對風險交流的推進起到關鍵作用［16］。因此，需要將行政復議與行政訴訟的受案范圍加以擴大，將風險交流主體的知情權與參與權涵蓋其中，如若在疫情防控風險交流過程中，政府等相關機構并未滿足風險交流各主體的知情權與參與權，各主體可以以違反相關程序為由，提起行政復議或者行政訴訟，以獲得救濟權利。