建立耕地保護的土地管理新機制探討

劉 邁

（河北潤地土地規劃咨詢有限公司，河北 石家莊 050000）

引言

耕地問題是一個國家的基礎問題，耕地的規劃和保護是國土規劃的重要內容。近些年，隨著社會經濟的發展，城鎮化進程的加快，城鎮地區的就業機會和工資待遇相對較高，這吸引著城鎮周圍的青壯年紛紛到城鎮就業，農村大片的耕地便因此荒廢。并且由于城鎮化擴張，不可避免地需要占用土地，這就導致有很多耕地被占用。耕地安全影響著糧食安全和國家經濟安全，不能隨意地改變耕地的用途，這會導致耕地的使用效率和社會經濟效益明顯下降。因此，在傳統耕地保護機制效用不明顯情況下建立耕地保護的土地管理新機制是十分必要的。

1.開展耕地保護土地管理的價值

由于城市化進程的加快，越來越多農村的高質量耕地被棄耕荒廢，失去其應該發揮的重要作用。而開展耕地保護和管理能夠有效地解決由于經濟快速發展而帶來的農村耕地浪費和低效率耕種的問題。首先，開展耕地保護土地管理能夠有效地提高農村耕地的整體規劃水平。隨著城鎮化的發展，占用農村土地是無法避免的，而占用優質的耕地還是占用荒地，這需要通過科學的統籌規劃。開展耕地保護和管理能夠有效地優化農村土地的使用結構，使各個功能的土地能夠發揮其各自的功能。其次，開展耕地保護土地管理能夠有效地提高耕地的利用效率。通過對農村耕地進行有效的保護和管理，能夠減少將優質耕地撂荒的行為，并且增強農民耕地保護的意識，有效避免出現耕地用途改變或因為耕地撂荒導致耕地質量下降的情況出現。最后，開展耕地保護土地管理能夠有效地保障農民的基本權益。農民生產生活的基礎就是耕地，因此對耕地進行有效地保護和管理能夠為農民開展農業活動奠定堅實的基礎。由此可見，在當前糧食安全受全球氣候變化影響背景下，開展耕地保護土地管理活動，完善土地管理新機制具有實施的必要性。

2.我國建立耕地保護土地管理的不足

2.1 保護意識薄弱

大部分農民的耕地保護意識比較薄弱，為了快速地增加耕地的產量會選擇大量地使用化肥農藥以及不合適的耕種方式，但這些行為都會導致耕地肥力和質量的下降，最終導致耕地變得越來越貧瘠。另外，隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農民選擇進城務工，而原本肥沃的耕地被荒置。為了避免由于耕地的長期荒廢，農民會選擇在耕地上種植一些不適合當地氣候條件以及會對土壤造成一定損害的作物。在耕地管理上，仍然有很多農民對耕地的產權認識不清晰，沒有將所有權和承包權區分開來，導致農民對耕地認識不夠全面，從而也制約著耕地保護土地管理活動效用的發揮。

2.2 耕地利用率較低

農村耕地保護和管理制度的不完善以及各地經濟的快速發展會加重農村耕地與城鎮化建設用地之間的矛盾，并且使耕地難以發揮其原本的功能，降低了耕地的利用率，給耕地的保護和管理帶來了較大的困難。另外，隨著生態環境保護力度的加強，在一些基層地區沒有能夠深入地了解生態建設的內涵，導致其錯誤地對待耕地，將一些優質重要的耕地按照低質量的耕地進行退耕還林處理，極大地降低了耕地的利用效率。此外，由于國家和地方更加重視生態環境建設，資源也向生態環境保護傾斜，從而忽略了對耕地的有效保護和管理。最后，由于城鎮化的發展，大批土地資源被占用，用以開展城市化建設，但是在快速發展的過程中有很多爛尾工程的出現或者是城市規劃設計的調整，導致被占用的耕地失去了實現更高價值的目標，從而導致一大批耕地被不合理的規劃和征用。

2.3 耕地原本用途變化率高

當前農村地區大量的耕地趨于“非農化”和“非糧化”，部分耕地成了其他功能的土地，比如用于園林建設、生態工程建設以及其他林業建設。此舉會直接導致耕地的用途發生轉變，不再履行其耕地原本的耕作和糧食種植生產職能。而面對當前我國農村地區耕地“非農化”和“非糧化”的問題與耕地用途的變化趨勢，并未建立起完善有效的控制和管理機制，導致農村耕地用途變化率升高，耕地的本身用途和作用難以得到有效發揮。

3.建立耕地保護的土地管理新機制的措施

3.1 加強耕地保護的宣傳力度

由于農民的受教育程度相對較低，接受新事物和外來信息的速度較慢，接受力相對較低，導致農民不能很好地理解關于耕地保護的土地管理制度和相關政策，對耕地保護管理的法律法規和相關的指導條例缺乏認識，極大地制約了基層耕地保護和管理機制效用的實施效率。基于此，應當大力加強耕地保護和管理的宣傳力度，從上至下進行耕地保護和管理的法律法規、指導文件、政策制度以及具體的當地土地保護機制實施原則等內容的宣傳，以有效地提高農民的耕地保護和管理意識，響應國家號召，對耕地實施有效的保護。

為了有效地增強農民對耕地保護和管理法規條例的認識程度，各地的基層政府和村委會等基層自治管理組織應當嚴格根據國家的耕地保護的土地管理制度進行農村耕地的治理。另外，村委會等還可以通過在公告欄粘貼相關的指導文件和法律政策公告的方式來為少部分青年人才提供了解耕地保護和管理機制具體內容的渠道。在對中老年人進行耕地保護和管理法律條例和政策制度的宣傳時，則需要村委會的成員下鄉到戶，針對性地進行宣傳，通過村委會廣播進行統一地宣傳教育以及相關宣傳人員到居民家中進行一對一的宣傳等方式對農民開展耕地保護宣傳，從而有效地提高農民的耕地保護和管理意識。此外，為了從耕作技術層面來提高耕地的利用效率，避免耕地由于不合理耕作導致肥力下降，村委會可以組織農民集中地參與科學耕作技術及知識講解的培訓活動，以更加科學的思想觀念來改變農民傳統的粗放型的耕作觀念和習慣。

實踐是最好的宣傳方式，各基層政府應當大力提高耕地保護和管理的相關政策法規踐行水平，嚴格地監督和打擊破壞耕地以及耕地非法流轉、買賣等違法行為，對于非法侵占耕地的行為進行有效地打擊。并且為了起到良好的宣傳作用，還可以落實匿名舉報機制，鼓勵農民主動舉報自己身邊存在的破壞耕地和非法處理耕地的行為，經過核查屬實后給予匿名舉報者一定的獎勵，從而有效地激發農民的自主監督意識。借此，能夠提高耕地保護政策法規的宣傳效果，動員一切積極力量參與耕地保護和管理活動當中來。

3.2 對耕地進行統籌規劃以及分級管理

為了有效地提高農村耕地的使用效率，首先應當按照當地的農業發展模式對耕地進行統籌規劃，充分考慮當地生態工程建設和城鎮化建設的需求，合理地設計和規劃農村的耕地資源，科學地統籌農村耕地，使其能夠發揮出更大的效用。另外還需要根據特定的指標對農村耕地進行分級管理，將肥力、土壤類型以及地理位置等指標作為劃分耕地等級的初級指標，對農村耕地進行初步合理地等級劃分。而后再借助現代化的信息技術手段，包括遙感技術和智能測繪等先進的高科技設備和技術手段來建立起更加細致和綜合性的耕地數據，利用大數據技術對耕地的綜合信息數據進行處理和分析，以更加精細科學地進行耕地等級的矯正，從而對農村耕地開展科學的分級管理。根據現代化信息技術對耕地進行分級管理，完善不同級別的耕地的保護和管理細則，利用計算機技術對相關的數據進行整理，確保各個級別的耕地能夠正確地對應相應的保護和管理細則，避免出現不同保護級別的耕地對應上不匹配的管理細則，影響耕地分級保護和管理的效率。在不同級別的耕地保護和管理過程中出現問題時，也需要根據不同級別耕地的耕作特征和保護管理要求，科學地制定針對性的解決方法，以提高耕地保護和管理問題的力度。

3.3 完善耕地保護的土地管理責任制

為了有效地分配基層的耕地保護的土地管理任務，確保耕地保護和管理活動的有效履行，應當建立起完善的耕地保護地土地管理責任制。首先，需要根據當地耕地保護和管理的實際問題以及現狀確定耕地保護和管理的目標，而后再據此進行責任分配設計，明確各個職能崗位和管理部門需要承擔的耕地保護和管理職責。各個政府部門應當做什么，不應當做什么都應當有明確的責任劃分，以避免在開展耕地保護和管理的實際工作中出現工作職權上的混淆。其次，需要立足于耕地保護和管理的實踐，完善法律法規，用強制的法律條文來規范各方責任主體的工作，以確保各個部門和各個職能崗位能夠明確自身的責任，承擔起相應的保護和管理責任。最后應當建立起清晰健全的問責和追責制度體系，根據耕地保護和管理的責任歸屬來建立溯源機制，一旦耕地保護和管理的某個環節出現問題，則需要對應地追溯責任源頭，并且依據耕地保護過程中出現的不負責問題或者是懈怠、推脫責任等情況，對不同的責任主體進行批評教育、處分甚至是更加嚴重的處理，以更加高效率地處理相應的問題，同時保證各方責任主體能夠主動地承擔起相應的職責。

3.4 公開耕地使用和流轉的全過程

耕地不是農民的私有財產，而是集體財產。因此，當地基層政府部門在對合法回收的耕地進行處理以及農民在流轉耕地時都需要做到公平公正以及全程透明，從而為農民提供可直接監督的渠道。公開耕地使用和流轉的全過程，需要完善從上至下的耕地使用和流轉的審批制度體系，以提高耕地管理指導指令上傳下達效率的提高。另外，基層政府部門還需要構建完善的耕地評估機制，確保相關部門能夠根據公開的耕地信息數據做出正確的耕地考察和評估。上級部門需要定期按照耕地施工和流轉的財務信息對當地的耕地保護和管理狀況進行全面地調查和監督管理，一旦發現耕地的實際使用和流轉信息與當地相關部門所記錄和公開的信息數據不符，則需要及時地派遣測繪和評估隊伍到現場進行精準正確地測量以及評估，從而及時地控制農村耕地不合理、不合法的使用和流轉情況。最后，當地相關的政府部門應當建設門戶網站，通過在網站首頁設置專門的耕地使用和流轉公開信息的訪問渠道來為廣大的民眾也提供透明的政務信息，并且定期推送關于耕地保護的最新策略、指導文件以及耕地保護的程序和流程，降低農民搜尋耕地保護相關信息的時間成本，直接為其提供便利并且可參考的規范指導文件，大力推動相關政府部門耕地保護和管理工作能力的提升。

3.5 完善耕地占用補償機制以保障農民權益

耕地與農民的基本權益息息相關，在對耕地進行保護和管理時也需要密切關注農民的基本權益，將保障農民的權益列入耕地保護的土地管理新機制建立所需要考慮的內容。耕地作為農民收入的主要來源，對耕地開展保護和管理可能會損害到農民獲取收入的權益。因此，在對耕地進行重新規劃，并且涉及耕地的占用問題時，需要制定完善的耕地占用補償機制，創新耕地占用補償的形式和內容，以傳統的賠償金的賠償模式轉向更加多樣化的賠償模式：在傳統的模式下，土地補償在各地的標準有所差異，在給予農民土地補償時通常就是按照固定的標準來計算相應的賠償金，沒有針對性地考慮各個農民的家庭情況以及該土地對農民的重要性。因此，在原有的耕地占用賠償機制基礎上還需要建立起更加多樣化的賠償選擇體系，比如提供給農民一些市政工程基礎設施建設的工作崗位以及其他的一些工作崗位，調換耕地等補償方式，更加有效地滿足農民的需求。

3.6 合理協調農村土地利用和保護之間的關系

農村地區經濟發展水平有限，和城鎮地區始終存在著一定的差距。而農村耕地作為農村經濟發展的重要載體，在近些年的鄉村振興和建設中發揮出了額外的價值和作用。部分農村耕地不僅單純地作為農民生產生活的來源而存在，還作為農村農業科研土地而存在。另外，不同用途的耕地在實施保護時所需要關注的重點也有所不同。因此，建立農村耕地的保護管理新機制需要科學合理地協調農村土地利用和保護之間的關系，在保證其價值的基礎上適當地開放耕地的用途，在此過程中增強對農村耕地的保護，有效地保障農村地區各項振興和建設活動的開展。比如說，在農村耕地實施農作物科研和培育時應當要合理控制實驗耕地的面積，避免大范圍占用農村優質耕地，影響正常的耕作活動。其次，在協調農村耕地利用和保護之間的關系時不能以當下的投入產出比作為衡量指標，而應當以更加長遠的目光來評價耕地的價值，提高耕地的使用率和價值。

4.結束語

綜上所述，耕地在整個國土結構中占據著不可替代的重要地位，不管社會經濟發展到何種高度，耕地永遠都是一個國家發展的基礎。因此，在城鎮化進程進一步加快，社會經濟快速發展的時代，如何實現耕地的高效利用以及可持續發展成了耕地保護所需要考慮的主要問題。從綠色、可持續和高效益的目標角度出發，構建更加科學合理的耕地保護管理機制，從國家層面推行強有力的耕地保護政策，將耕地保護政策作為國家的基本戰略國策。基于此，才能夠有效地保護耕地資源，為國家糧食安全奠定基礎，從而為社會經濟的可持續發展提供有力的保障。