鄉(xiāng)村振興背景下內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)研究*

朱學(xué)軍

(赤峰市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)服務(wù)中心，內(nèi)蒙古 赤峰024000)

內(nèi)蒙古地域遼闊，農(nóng)村人口接近1000萬，占內(nèi)蒙古總?cè)丝诘?0%。為了從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)、農(nóng)村不興旺、農(nóng)民不富裕的現(xiàn)狀，加強(qiáng)鄉(xiāng)土中國建設(shè)，內(nèi)蒙古各級地方政府積極響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。當(dāng)前，內(nèi)蒙古農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，養(yǎng)老保障問題日益凸顯，養(yǎng)老保障體系建設(shè)已成為制約鄉(xiāng)村振興重要瓶頸。受民族因素、地域因素、環(huán)境因素以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平影響，內(nèi)蒙古農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)問題多、難度大，充滿了復(fù)雜性。為更好指導(dǎo)實(shí)踐，亟需學(xué)者們從理論層面做出系統(tǒng)梳理。

一、加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的緊迫性

健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，事關(guān)內(nèi)蒙古農(nóng)牧民切身利益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。關(guān)心關(guān)愛農(nóng)村社會(huì)老齡化人口，不僅體現(xiàn)著我們國家以人民為中心的發(fā)展理念，也關(guān)系著鄉(xiāng)村社會(huì)的安全穩(wěn)定。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截至2020年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)60周歲及以上人口為475.72萬人，占總?cè)丝诘?9.78%。其中，65周歲及以上人口313.89萬人，占老年人人口的13.05%。預(yù)計(jì)到2025年，60歲以上老年人口將達(dá)到557萬。內(nèi)蒙古農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式主要依靠家庭、集體、國家養(yǎng)老補(bǔ)貼和個(gè)人儲(chǔ)蓄或購買商業(yè)保險(xiǎn)等形式組成。伴隨著中國城市化進(jìn)程，內(nèi)蒙古農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變。平均每戶家庭人口為3.4人，家庭規(guī)模變得越來越小，老人與子女同居的越來越少。另外，內(nèi)蒙古是全國凈人口流出省份，農(nóng)村流出人口占主要部分，流出的人口又以中青年為主，孤寡無助老人在農(nóng)村所占比例較大。農(nóng)村集體養(yǎng)老的基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能力，隨著農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)服務(wù)能力越來越弱，五保戶制度和農(nóng)村養(yǎng)老院制度靠村集體經(jīng)濟(jì)支撐的壓力越來越大。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的構(gòu)成及現(xiàn)狀

當(dāng)前，內(nèi)蒙古農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額從100元到3000元分13個(gè)檔次。按照居民繳費(fèi)檔次，政府的人均財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從30到85元不等。60周歲及以上符合領(lǐng)取條件的人員按時(shí)、足額領(lǐng)取到養(yǎng)老金，農(nóng)村人均養(yǎng)老金水平為每月108元。政府積極鼓勵(lì)村集體和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織為村民參保提供資助。規(guī)定有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)召開村民會(huì)議民主確定。鼓勵(lì)有條件的社區(qū)將集體補(bǔ)助納入社區(qū)公益事業(yè)資金籌集范圍，社會(huì)組織的補(bǔ)助、資助金額不超過當(dāng)?shù)卦O(shè)定的最高繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)。村集體供養(yǎng)模式和群眾互助組織近年來也在內(nèi)蒙古陸續(xù)出現(xiàn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、村民互助幸福院等，也為農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)發(fā)揮了有意義的補(bǔ)充作用。伴隨著國家精準(zhǔn)扶貧和對農(nóng)村相對貧困人口的救助，使得農(nóng)村“五保戶”、失能智老人、重病及特困老人的救助有了組織依靠。

三、內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)困局分析

筆者近年來在內(nèi)蒙古6個(gè)盟市、12個(gè)旗縣、36個(gè)嘎查村進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)研，經(jīng)匯總梳理，反映出的問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

(一)家庭養(yǎng)老保障能力逐漸減弱

內(nèi)蒙古絕大多數(shù)農(nóng)村老年人口依靠的是居家養(yǎng)老，從調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果看，居家養(yǎng)老人數(shù)占到了94.7%，其中留居本鄉(xiāng)本土居家養(yǎng)老的人口占82.6%。現(xiàn)在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是家庭規(guī)模日漸小型化，老年人和子女同居的比例不足1/3，離居子女或是分家另過，或是女孩兒遠(yuǎn)嫁它村，或是長期在外打工，或是搬遷到城里居住。除去經(jīng)濟(jì)因素，沒人進(jìn)行日常照顧是農(nóng)村老年人口面臨的最大實(shí)際困難。只有在發(fā)生重病等特殊變故的時(shí)候，子女才會(huì)回來照看一下或者請臨近親屬朋友過來照應(yīng)一下，平日里基本上一兩口老人在家寡居。另外，一旦子女發(fā)生災(zāi)禍或喪失勞動(dòng)能力，這些老齡人口就會(huì)徹底淪落為無依無靠、衣食無著的社會(huì)群體。

(二)農(nóng)牧民養(yǎng)老缺乏經(jīng)濟(jì)保障

目前農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老資金主要依托農(nóng)牧業(yè)地租收入、家庭積蓄和子女供給。近年來，土地帶來的生產(chǎn)收益明顯下滑，導(dǎo)致土地保障功能下滑。[1]盡管“新農(nóng)保”已實(shí)施多年，但每個(gè)月100元左右的社會(huì)養(yǎng)老保障金基本上是杯水車薪。絕大多數(shù)地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)能力弱，社會(huì)公益養(yǎng)老資金對農(nóng)村的養(yǎng)老扶持更是很少，因此農(nóng)村老齡人口收到的集體和社會(huì)養(yǎng)老資本扶持非常有限。從政府救助來看，被列為“五保戶”和“軍烈屬”等特殊家庭人群國家有相應(yīng)政策扶持，但是能被列入這個(gè)群體的比例極小，絕大多數(shù)老齡人口并不能夠享受這類經(jīng)濟(jì)幫助。隨著農(nóng)村老齡人口勞動(dòng)能力的喪失，通過傳統(tǒng)農(nóng)畜牧業(yè)獲取收益的能力也在減弱，他們基本上是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的凈輸出方。多重因素影響，農(nóng)村老齡人口經(jīng)濟(jì)狀況堪憂，這應(yīng)該受到國家和社會(huì)的高度重視。

(三)農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全

我區(qū)的康養(yǎng)中心或敬老院絕大多數(shù)都是建立在較大的鎮(zhèn)或縣城以上的城區(qū)，只有一些城郊村落的一些老齡人口有條件有能力進(jìn)駐這些康養(yǎng)托管等服務(wù)機(jī)構(gòu)。受內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)地廣人稀的地域環(huán)境特點(diǎn)影響，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)極其稀少。農(nóng)村的老齡人口想進(jìn)入養(yǎng)老托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，只能去城里，而高昂的成本費(fèi)用往往又限制了他們的支付能力。

(四)農(nóng)村失地、進(jìn)城老齡人口亟待更多養(yǎng)老保障政策支持

為解放勞動(dòng)力和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率，內(nèi)蒙古和全國面臨的形勢和背景一樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是耕地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，農(nóng)村生活的失地農(nóng)民較多。這些失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)或土地出讓時(shí)獲得了一批可觀的收入，經(jīng)常性的外出打工也為他們的生活提供了較好的收益，但是隨著時(shí)間的推移，原有的財(cái)富積累已經(jīng)大量縮水和被稀釋，自身也已不再具備勞作能力。在失去土地收益保障之后，他們的生活正在變得更加艱難。遭遇同樣尷尬境遇的，還有早些年的農(nóng)村進(jìn)城人口，受當(dāng)前的戶籍制度和社會(huì)保障制度束縛，他們?nèi)穗m然生活在城市，但實(shí)際上還是屬于標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民。在社保、養(yǎng)老、住房等方面，農(nóng)民工也不能享受到跟戶籍人口平等的待遇。[2]他們本身就因缺乏知識和技術(shù)，在城市生活就很艱難，步入老齡化以后，又沒有城市職工同等額度的退休養(yǎng)老金和城市醫(yī)療保險(xiǎn)，拿著“新農(nóng)保”的微薄收入，應(yīng)對著每天和別人一樣的高額生活開支，其艱難困苦程度可想而知。

(五)農(nóng)村老齡化人口缺乏親情的照顧與陪伴

執(zhí)行幾十年的計(jì)劃生育政策，導(dǎo)致農(nóng)村獨(dú)生子女家庭占比很大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)村人口均以中老年人為主，年輕人外出打工或進(jìn)城定居，兒童進(jìn)城寄宿讀書。現(xiàn)在內(nèi)蒙古各地農(nóng)村已經(jīng)基本沒有學(xué)校，中小學(xué)全部集中在城鎮(zhèn)。因此，很多農(nóng)村老齡人口難以得到應(yīng)有的家庭溫暖和親人陪伴。鄰里之間也不再像過去一樣頻繁走動(dòng)，這些老年人除了房前屋后種種園子，飼養(yǎng)一些牲畜，再就是看看電視。孤獨(dú)度日，享受天倫之樂和幸福晚年對很多人來說已經(jīng)是一種奢求。

四、完善內(nèi)蒙古農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的建議

(一)進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度改革

內(nèi)蒙古農(nóng)牧民養(yǎng)老難，最核心最關(guān)鍵的因素是缺乏充足穩(wěn)定的養(yǎng)老保障金支持。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵性舉措，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切要求。現(xiàn)在的“新農(nóng)保”的確實(shí)現(xiàn)了空間意義上的全覆蓋，但是起步水平低、保障能力弱的特點(diǎn)非常突出，根本無法保障農(nóng)村老齡化人口在養(yǎng)老保障過程中的資金需求。亟需中央和地方統(tǒng)籌考慮，提高農(nóng)牧民基礎(chǔ)繳費(fèi)比例，積極引導(dǎo)農(nóng)牧民參保的積極性，適當(dāng)提高中央財(cái)政和地方財(cái)政的補(bǔ)貼額度，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障金制度的差別。中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差異主要體現(xiàn)為國家政策主導(dǎo)下的制度設(shè)置的差異。[3]應(yīng)盡早擬定農(nóng)村養(yǎng)老保障金改革中長期發(fā)展規(guī)劃，在農(nóng)牧民財(cái)力有限的情況下，可以考慮老齡人口以土地出讓與土地流轉(zhuǎn)收入沖抵養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人繳納部分，通過宅基地和個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)抵押方式完成養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。

(二)強(qiáng)化村集體在養(yǎng)老保障體系中的作用發(fā)揮

很多地區(qū)村集體在養(yǎng)老保障方面因力不從心而流于形式，缺少常態(tài)化的有實(shí)際效果的辦法和舉措。盡管當(dāng)前內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模非常有限，但并非代表村集體在農(nóng)牧民養(yǎng)老保障中無能為力。村集體可以通過建立農(nóng)牧業(yè)合作社等形式，引導(dǎo)農(nóng)牧民入股，幫助喪失勞動(dòng)能力的老齡人口持續(xù)增加財(cái)富收入。可以整合社會(huì)公益捐贈(zèng)資金、政府救助資金和村集體分紅收益資金，嘗試建立村級慈善基金會(huì)，通過村級互助幸福院等形式為老齡人口養(yǎng)老保障提供集體幫助。村集體還可以結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)以老年人為中心的文化振興，畢竟老齡人口占據(jù)了農(nóng)村常住人口的主體部分，幫助老齡人口老有所樂也是村集體組織的重要工作方向。

(三)增加政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障的扶持力度

農(nóng)村養(yǎng)老不同于城市養(yǎng)老，農(nóng)村養(yǎng)老吸引社會(huì)資本流入的能力很弱，就需要政府能夠提供更多的投入。尤其是在內(nèi)蒙古，農(nóng)村牧區(qū)相對貧困地區(qū)較多，農(nóng)牧民收入較低且居住相對分散，這使得農(nóng)村牧區(qū)無法吸引社會(huì)資本創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在內(nèi)蒙古建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老院，缺資金、缺地皮，又不能靠村集體一個(gè)村建設(shè)一個(gè)養(yǎng)老院，這就需要政府出面積極協(xié)調(diào)。從長遠(yuǎn)看，由政府出面，有序構(gòu)建農(nóng)村集中養(yǎng)老模式，是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的治本之策。

(四)探索構(gòu)建農(nóng)村牧區(qū)的新型養(yǎng)老社區(qū)

受資金來源渠道狹小、專業(yè)技術(shù)和服務(wù)人員短缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高昂等諸多因素影響，每個(gè)行政村建立一個(gè)養(yǎng)老院或康復(fù)托養(yǎng)中心并不現(xiàn)實(shí)。可以考慮在政府的扶持下，周邊諸多行政村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，建成一批相對高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為農(nóng)村家庭養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。這樣既可以節(jié)約建設(shè)成本，也便于老年人就近養(yǎng)老，不失為一種切實(shí)可行的思路。湖北省咸陽市農(nóng)村新型社區(qū)養(yǎng)老模式為我們提供了很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)啟示。

(五)有序推進(jìn)農(nóng)村進(jìn)城人口的市民化

農(nóng)民工是中國社會(huì)一個(gè)巨大而特殊的群體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口已超過農(nóng)村人口。在新增的城市人口中，由過去流動(dòng)的農(nóng)民工人演化而來的定居農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了很大比重。他們雖然在城市生活，但是受目前我國戶籍管理制度影響，在住房、子女入學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老保障等諸多方面和原有市民存在很大差別。戶籍制度帶來的農(nóng)村居民和城市居民在醫(yī)療保險(xiǎn)、住房條件、教育資源等方面的差距越來越明顯，尤其是當(dāng)這些人年老以后，在城市喪失了勞動(dòng)能力，在農(nóng)村的地租或土地流轉(zhuǎn)收入又不足以支撐他們在城市的生活，這些人成了中國生活最為困難的階層。從近期看，這些人亟需得到政府和社會(huì)的有效救助，從長遠(yuǎn)看，亟待完善國家戶籍制度改革，建立起城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障體制。