農地承包權退出及其保障功能的替代機制問題研究進展

李淑芳，劉向南，王澤洋，陳宋恒毅

（南京農業大學，南京 210095）

長期以來，在人多地少的農業資源稟賦條件下，規模狹小、生產分散的小農經濟體制始終是我國農業生產的主流，這種過密化的農業生產模式不但效率相對低下，而且也無法從根本上解決農業經營性收入的問題[1-2]。近年來，隨著工業化和城鎮化的快速發展，農民向非農轉移規模不斷擴大，為農地經營規模增加創造了積極的外部條件[3]。但總體來看，我國農業經營效率與基礎競爭力低下的狀況并未改變，甚至農業成本呈現快速上升趨勢[4]。農業生產成本高，必然導致農產品進口擴大、農業經營收入增加困難。

顯然，通過促進農地經營權的流轉有助于擴大生產規模，降低單位產出的人工成本，但在流轉租金偏高的情況下土地成本則難以降低，探索進城落戶農民承包權自愿有償退出機制就成為農業領域進一步深化改革的重要方向。2019年中共中央、國務院《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中明確提出“建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制”，積極推動土地向職業農民集中。我國的不少地區也嘗試開展土地承包權有償退出試點工作，但是農戶退出承包權的意愿并不強[5-6]。農地承包權的保障功能是制約農戶退出的關鍵因素，許多農戶認為一旦在城鎮失業或年邁依舊可以通過在承包地上耕種以維持生計[7-8]。

事實上，人多地少背景下分散的小農承包格局、承包權對農戶的保障功能與規模化經營存在的現實矛盾日趨明顯。提高農業經營效率的現實要求承包權進一步集中，城鎮化、工業化也為此提高了農戶承包權退出的可能性。本文試圖圍繞構建農地保障功能替代機制、促進農地承包權有序退出的內在需要，從當前農地經營的突出問題、農地承包權的保障功能內涵、農地承包權退出現狀和影響因素及相關政策建議等方面，系統梳理既有的研究文獻，為農地制度的改革深化提供積極的理論和實踐參考。

1 當前我國農地經營中存在的突出問題

1.1 土地資源利用效率低

隨著我國工業化和城鎮化的迅速發展及統籌城鄉改革的快速推進，許多農村勞動力逐漸向城鎮及非農產業轉移，農業“兼業化”現象明顯[3，6]。但大多農戶并未同步退出農地承包權，造成農地資源利用低效的問題，相對高昂的流轉價格也制約了規模農業的成本優勢，導致農業生產率低下、競爭力不足[4，9]。

1.2 農戶分散經營制約農業集約化和規模化發展

在現代社會，農業生產率的提升不僅需要農業科技的發展和農業機械的廣泛應用，農業人口的逐步減少也是一項因素。只有部分農民退出農地承包權才能為在地農民留下更多的耕地，進而推進農業的集約化和規模化經營[7]。

目前中國大部分農村依然以分散的個體農業經濟和個體私營經濟為主，這種經濟模式的外部交易成本和難度非常大。因此，需要通過種植大戶、農業合作社等多種形式將農村的資源集中起來[10]。相比于需要與多個小規模的農戶建立不穩定的契約關系，農業企業等市場主體直接與農地的規模經營者建立長期而穩定的契約關系，可以避免與眾多農戶單獨談判，不僅有效降低流轉中的交易費用，更有利于大幅提升產權交易的效率，進而提高農地流轉率，進一步促進現代農業的發展[11]。

1.3 撂荒農地的規模存在不利于離農農戶融入城市發展

隨著我國城市化和工業化進程的加快，大量農村剩余勞動力不斷地向城市工業和服務行業流動，但其中大部分人口沒有同步實現從農村居民到城市居民的身份轉變。部分搬遷戶不愿意放棄自己原有的承包地，另有部分貧困戶要求保留承包地和老宅基地的意愿強烈。這些因素導致了當前“農民工”長期“離農”卻不“離土”的現象頻發[12-13]。

與此同時，由于宅基地復墾和距離上的障礙，進入安置點的貧困戶無法回到農村重新經營自己的承包地，使得大量的農地將面臨撂荒，種植承包地的潛在收益也成為了貧困戶的無形價值損失。生計資本發生變動的同時又缺少相應的社會保障機制，導致許多貧困戶在搬遷后仍處于貧困線邊緣，存在“再次返貧”的可能[14]。

2 農地承包權的保障功能及其內涵研究

土地是農民的“命根子”，不僅具有經濟生產功能，同時承擔著失業保險和社會保障功能，是保障農民基本生存權利的最后一道防線[15]。退出承包地的農戶會失去以土地為依托的社會保障，在經濟形勢不容樂觀的情況下，無地農民的社會保障將成為重點關注的社會問題[16]。

陳劍波[17]認為土地具有3重職能，分別為生產要素、財產和社會保障職能。在經濟發展的不同階段，土地不同職能的重要程度不同。當土地不再是農戶生存依賴的唯一條件時，土地的保障功能便尤為重要;當農戶完成從農村到城市的身份轉變或是已經具有較為完善的社會保障時，土地財富功能的實現便會成為備受關注的問題。當前中國絕大多數的農戶仍然認為土地能夠提供收入或社會保障。

Yao[18]主要從3個方面闡述了農地的社會保障功能：土地收入可以提供養老保障、失業保險，滿足絕大部分農民的基本生存需要。與之相似的是，李思思[19]認為，土地對于農民而言具有保障其基本物質生活、養老和就業的功能。物質生活保障方面，土地收入可以滿足農民基礎的穿衣飲食;養老保障方面，農村的養老保障模式以家庭養老為主，而當前的土地制度是其基礎；就業保障而言方面，土地可以較大程度上解決農村留守勞動力的就業問題。

余敬文等[20]發現，土地的就業保障功能有助于勞動力的持續流動，土地的就業保障功能雖然可以為農村流動人口提供失業的保險，降低其失業的成本；但是這也不利于推動農村流動人口市民化和農業現代化進程，最終影響社會總體經濟效率的提高。

尹誠[21]從農業用地層面研究發現，在承包地上種植作物，獲取生活所需的口糧，為農戶提供了基本生活保障；在土地上從事農業生產，為農戶提供了就業保障。土地的產出滿足了農戶在衣食住行和養老醫療及子女教育、婚嫁等方面的基本支出，體現了土地保障功能的綜合性。同時其指出，社會保障事業和土地對于農民的保障功能之間具有明顯差別。社會保障事業由國家與社會提供，以法律為支撐;而土地明顯不具備這些特點，且其保障功能很容易遭到破壞，保障水平有限。

綜上所述，土地對于農民而言具有多重功能，主要表現為生產要素功能、社會保障功能和財富功能。處于不同經濟發展階段，農民對于土地功能的重視程度不同。當前我國大多數農民處于依靠土地獲取收入或提供社會保障的階段。雖然土地的保障功能可以為農民提供基本物質生活所需、解決農村勞動力就業問題，但也在一定程度上限制了農村人口市民化和城市化的進程。而且，土地天然的保障水平較為低下、容易遭到破壞，很難滿足當代農民日益增長的社會保障需求，并不符合農業農村現代化發展的需要。

3 我國農地承包權退出現狀

隨著城鎮化進程的加快，農業人口的流失和土地撂荒等問題普遍存在，這對促進農民土地承包權的退出產生了現實的需求和意義[22]。據農業農村部統計，到2018年，全國家庭承包耕地流轉面積接近5.4億畝（1畝約等于0.066 7 hm2，下同），占二輪土地承包面積的37%以上。第三次全國農業普查顯示，2016年耕地規模化（南方省份50畝以上、北方省份100畝以上）耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。由此可見，雖然我國農地利用出現從分散到集中的發展趨勢，但是土地集約化、規模化經營依然擁有廣闊的空間[9]。

近年來，雖然我國農地的流轉面積不斷增加，但也存在著一些不可忽視的問題。由于農地流轉方式依然以農地經營權租賃為主，因此存在著明顯的“短期化”和“非正式”的特點，同時存在農地資源市場配置失靈的問題。盡管中央文件多次提出“支持引導進城落戶的農戶依法自愿有償轉讓土地承包權”，并在部分地區進行了土地承包權退出的試點工作，但當前農戶有償退出土地承包權的數量仍然十分有限。

余曉洋[23]提出，農村土地承包權的退出實踐存在著“陣痛期”。許多學者通過研究寧夏平羅、上海松江和重慶梁平等地區的土地承包權退出試點工作，發現當前農戶退出土地承包權的途徑和自由選擇權較為有限。而且，村集體對于土地承包權退出的補償機制尚不完善，主要反應在補償形式、補償標準及資金來源等方面。從農戶自身的利益出發，退出土地承包權的經濟補償缺乏科學性和合理性，暫時無法切實全面地保障農戶退出土地承包權后的權益，使得農戶退出土地承包權的積極性受到一定程度地遏制[24]。

4 農地承包權退出意愿的影響因素

影響農戶退出土地承包權意愿的因素復雜多樣，通過對現有文獻的比較和歸納，可以將農戶承包權退出的主要影響因素大致分為5類：第一，農戶個體特征，包括被調查農民的年齡、性別等。第二，農戶家庭經濟特征，包括農戶家庭收入水平、收入來源等。第三，農戶承包地相關情況，包括承包地面積、承包地使用狀況及流轉狀況等。第四，土地保障功能替代狀況。第五，其他影響因素，如是否購買城鎮住房、農民集體經濟組織對退出承包地處置方式是否健全等。

4.1 農戶個體特征對其退出土地承包權意愿的影響

4.1.1 農戶年齡對于退出土地承包權意愿的影響

王碩[25]發現，年齡和退地意愿呈現“U”型關系。隨著年齡的增加，被訪者退出土地承包權的意愿首先會下降至某一最低點后，又呈現上升趨勢。

與之相反的是，李榮耀等[26]通過回歸模型分析發現，年齡對農戶土地承包權退出意愿的影響呈現“倒U”型——大概以66歲為拐點，66歲以下的農戶年齡越大越愿意退出土地承包權，66歲以上的農戶年齡越大越不愿意退出土地承包權。

還有許多學者研究發現，年齡與土地承包權退出的意愿成負向關系。老年人由于身體狀況不如青壯年，離開土地后缺少謀生的本領，對土地形成更深的依賴，依然會將土地視為生活保障，選擇退出土地承包權的可能性較小[27-29]。

4.1.2 農戶性別對于退出土地承包權意愿的影響

曹丹丘等[30]通過有序回歸或者多元回歸分析發現，“性別”影響農戶土地承包權退出意愿的顯著性較大。牛海鵬等[31]認為，與女性相比，男性比較富有膽識和長遠目光，可能更愿意退出農村土地承包權探索城鎮生活。

4.1.3 農戶受教育程度對于退出土地承包權意愿的影響

許多學者研究發現，受教育水平越高的農民更傾向于退出土地承包權。學歷對自我的認知能力、決策能力等方面都會有較大影響。隨著農民受教育年限的增加，其所積累的技能與社會資本越多，抵御城市生活風險的能力越強，則更愿意放棄承包地去城市生活[27，32-33]。

4.2 農戶家庭經濟特征對于退出土地承包權意愿的影響

4.2.1 農戶家庭收入水平對于退出土地承包權意愿的影響

馮甘霖[27]調查發現，家庭年收入越高者退出土地承包權的可能性就越大，而家庭年收入較低者更傾向于保留土地承包權。一個家庭年均收入越多，面對重大疾病、教育高額費用等狀況具有一定應對實力，抵御風險的能力較高，因此對土地依賴性較低。

張廣財等[34]考察農戶分化作用于農地退出決策時得出相反結論，家庭收入越高的農戶農地退出意愿越低，家庭收入越低的農戶更愿意退出農地承包權來換取經濟補償。

4.2.2 農戶家庭收入來源對于退出土地承包權意愿的影響

不少學者研究發現，家庭農業總收入對其退地意愿有顯著負向影響。農業收入在農戶家庭總收入中占比較低，表明土地的生產功能不能滿足農戶對于經濟收入的需求，農戶對農地社會保障的依賴越弱;因此大多數農業收入較低的農戶更傾向于退出土地承包權[33，35-36]。

4.2.3 農戶家庭非農收入穩定性對于退出土地承包權意愿的影響

不同地區的調研有相似的發現，即有穩定非農收入的農戶家庭土地承包權退出意愿更強烈;而工作穩定性較差的農民家庭更可能選擇保留土地承包權[27，30]。

4.3 農戶家庭承包地狀況對于農民退出土地承包權意愿的影響

4.3.1 承包地面積對于農民退出土地承包權意愿的影響

熊玉娟[29]研究發現，人均耕地面積大的農戶更愿意退出土地承包權，與人均耕地面積相比，家庭耕地總面積大的農戶不愿意退出土地承包權；前者可能因為土地細碎化程度嚴重，且家中勞動力數量有限，退出土地承包權能夠解放有限的勞動力去城市創造新生活；后者可能因為耕地面積越大，更容易形成土地的集約化生產和規模化經營，農戶可以投入更多農業技術為家庭創收。

但仍有學者發現，承包地面積大小對農民退出土地承包權的意愿有負向作用。當所擁有的承包地較多時，經營土地付出的平均成本相對較低，農民傾向于保留土地承包權，而當農民承包地面積較小時，農民從事農業生產經營活動的積極性則會下降[27]。

4.3.2 承包地使用方式對于農民退出土地承包權意愿的影響

研究發現，對于不同的承包地使用方式，農民會做出不同的決定：當農戶自己耕種時，可能更愿意保留承包權；而當土地處于撂荒狀態時，則可能會更愿意退出土地承包權；當承包地出租時，農戶則會將出租與退出承包地的收益進行比較后做出決策[27]。

4.3.3 承包地流轉狀況對于農民退出土地承包權意愿的影響

馬佳等[28]基于上海郊區農戶數據的不同假設研究發現，在“收入可觀”的情況下，農戶流入農地數越多，土地承包權退出意愿越高；這是由于2種情況給農戶帶來相同的心理預期，對比選擇之后，農戶更傾向于選擇獲得可觀收入。在“無干預”和“取消農業補貼”情況下，農戶對不確定的收益及“取消農業補貼政策”的假設更加謹慎，因此更愿意維持現狀獲得土地流轉帶來的收益，而不選擇退出土地承包權。

不少學者發現，土地經營權的流轉一定程度上反映了農戶對于土地的依賴程度。土地流轉程度越高，則表明農戶對于土地依賴程度越低，越容易接受退出土地承包權[26，33-34]。與之相反的是，劉同山等[37]認為，相較于將土地經營權轉出的農戶，未參與流轉的農戶更愿意退出土地承包權，因為經營權流出對農地退出存在明顯的“替代效應”；另一方面，與流出土地經營權的農戶相比，流入經營權的農戶愿意退出全部農地的概率更高，原因在于經營權流轉對農地退出意愿具有“激活效應”。

4.4 土地保障功能替代狀況對于農戶退出土地承包權意愿的影響

聶建亮等[38]綜合個體和家庭2個層面發現，農地就業保障功能的替代提高了農民轉出農地的意愿，農民是否參保與農民轉出農地的意愿關系不顯著，但農民對新農保的保障能力評價越高，其轉出農地的意愿越高。

鐘漲寶等[39]從農戶兼業的角度研究發現，農地保障功能可替代預期越好，農戶的農地轉出意愿越強烈；但農地保障功能可替代預期對農地轉出意愿的影響在不同兼業程度農戶中存在差異，即低兼業程度農戶的農地轉出意愿更易受到農地保障功能可替代預期的影響。

張廣財等[40]發現，土地的保障功能會顯著降低農戶的退地意愿；農戶對土地保障的認知每提高1%，則土地退出意愿下降10%；并且土地保障主要抑制純農戶和高收入農戶的退地意愿，而兼業程度高、土地依賴程度低和低收入農戶受到的影響并不顯著。

4.5 其他因素對于農民退出土地承包權意愿的影響

王常偉等[41]調查發現，擁有城鎮住房的農戶退出農地承包權的意愿更低。對于擁有城鎮住房的農戶來說，由于其自身財富條件相對較好、風險承擔能力較強，退地補償財富增量的邊際效用相對較低，因此更傾向將農地作為一種預期增值的資產而長期持有。

與之不同的是，黃善林等[33，36-37]的研究表明，購買城鎮住房5%水平上顯著正向影響農戶承包地退出意愿，同時，農地退出意愿與宅基地退出意愿存在顯著正相關關系，兩者相互依存、相互影響，可以使農戶在生產生活方面實現真正的市民化。

劉剛等[42]主要從承包地接收主體的角度，分析了農民集體經濟組織對于農民退出土地承包權意愿的阻礙影響：在實際情況中，很多地方已經不存在農民集體經濟組織，即使存在農民集體經濟組織，但其沒有足夠經濟能力拿出大額資金來補償給退出農地承包權的農戶，或者存在農民集體經濟組織對退出承包地處置制度不健全的問題。

5 促進農戶有序退出承包權的相關對策

5.1 以自愿有償為前提，充分尊重農民意愿

調查顯示，當前農民對退出土地承包權的有效需求依然不足。承包地在農民生活中仍然發揮著重要的社會保障作用，如果違背了農民的意愿，可能會導致災難性的后果。因此，農民退出土地承包權，必須充分尊重農民的意愿，按照“自愿、有償、漸進和分類”的原則，通過市場機制確定農戶退出承包的條件[43]。

5.2 確定合理的補償標準，使補償多樣化

合理的經濟補償是農民退出土地承包經營權的關鍵因素。建立科學合理的補償標準，滿足農民的補償預期，可以有效提高農民退出土地承包經營權的意愿。當前，農村承包地退出補償制度存在著補償標準低、補償價格混亂和補償單一等問題。由于各地情況不同，全國難以實行統一的補償標準。有學者認為，當前可行的方法是充分發揮政府的引導作用，在規定地價評估參考因素的基礎上，確定該地區的基準地價，制定出合理的補償標準[43]。

5.3 構建完善的政策支持體系

由于承包地對于農民的生活具有重要的保障作用，農民退出土地后對生活水平的擔憂便成為阻礙農戶退出承包權意愿的重要因素之一。因此，政府要在就業、住房和社會保障等方面采取切實措施，消除農戶的“后顧之憂”。

首先，要提高農民就業能力，幫助農民實現非農就業。農民進城后，首先面臨的就是就業問題[27]。要充分發揮政府主體作用，完善農民非農就業培訓服務體系，提高農民非農產業競爭力。同時，為農民提供技術支持，擴大農民就業信息獲取渠道[43]。

其次，完善農民進城購房相關優惠政策。政府可以通過加快城鎮住房建設補償、降低退地農民申請保障性住房的門檻及提高農民的住房補貼，以有效增強退地農民對城市生活的“歸屬感”[41]。

最后，加快建立農民退出社會保障機制，保障農民基本生活。土地退出補償機制的設計至少要滿足農戶退地后收入水平不下降和生活水平不降低2個條件[43]。

5.4 重視退出土地承包權農戶的社會融入

社會融入是農戶退出土地承包權“穩得住、能致富”目標實現的關鍵之一。農戶退出承包地的保障措施的不足，成為土地承包權退出的阻力。因此，進一步保障農戶享受與城鎮居民同等待遇的醫療衛生和社會保障權利，以提高退出土地承包權農戶的社會融入感[44]。

6 結束語

總體而言，現有研究已經開始關注到農地承包權退出的問題，可以發現當前我國農戶退出土地承包權意愿較低，部分農戶對于土地的依賴性較強特別是心理認知層面，同時缺乏切實可行的承包地有償退出機制。當前研究從農地承包權的功能和內涵出發，對農地承包權退出的意義、現狀及其主要影響因素進行了較為廣泛的研究，同時圍繞農地承包權的保障功能從農戶的認知及其影響因素進行了一定的探索。但現有研究仍在較大程度上偏重于農地經營權的流轉問題，對農地承包權的研究則存在較為明顯的不足，主要表現在：

第一，對農地承包權退出不足導致的農業經營土地成本偏高，以及由此導致的農業生產效率低、國際競爭力不足的問題缺乏足夠的重視和關注，從而缺乏足夠的政策高度對農地承包權退出與農業經營效率之間的關聯性進行系統、深入的研究。

第二，現有研究意識到了保障功能對農地承包權退出的制約作用，但對于農村社保的發展、農戶對社保的認知和評價與農地承包權退出關系的理論揭示和機制研究尚待深入。農村社保的發展、農戶對社保的認知與評價以及與農地承包權退出關系的理論與機制，和農地承包權保障功能的有效替代機制是非常有潛力的研究方向。

第三，農戶對農地承包權保障功能的認知受到農戶就業、居住、個體和家庭特征、農戶社保參保及對社保的認知等多種因素的復雜影響，要促進農地承包權有效退出需要探索農地承包權功能的有效替代機制，特別是從農戶心理認知層面消解其擔憂，這也需要進一步的理論和實證研究。