司法改革背景下基層法院執行工作的思考
——以某市L區人民法院為例

景一博 柳紫琪 張展碩

西藏大學，西藏 拉薩 850000

一、在司法改革背景下民事執行工作取得的成績

（一）基本解決執行工作中人員配備和物質保障的問題

2016年至2019年最高人民法院在解決“執行難”的工作中，多次要求各級法院執行局工作人員必須達到本單位編制人數的15%以上，并將此項內容作為社科院考核法院解決“執行難”工作的一項重要標準。此背景下，法院執行部門在人員配備上有了極大改善，案多人少的問題在一定程度上得到了解決。最高院在解決“執行難”工作中明確要求法院負責人分管執行工作，對執行工作考核不合格的問題，直接向法院首長問責，這讓各級法院更加重視執行工作，使執行工作在人、財、物需求上得到了較好的保障，并使其在質效考核中也得到了一定程度的重視。

（二）規范結案標準和程序

現在，法院對查無可供執行的財產的執行案件可以以終結本次執行程序的方式結案，在發現有被執行人有可供執行財產時可以恢復執行。在“基本解決執行難”的評估考核中對終結本次執行程序案件的認定做出了嚴格的標準：首先，依托網絡查控系統對其名下以登記為要件形式的財產進行核實；其次，通過線下對其可能存在的其他類型財產進行核實；再次，同申請執行人進行第二次約談工作，告知其前面的執行情況并詢問其能否提供新的財產線索；最后，對被執行人采取限制高消費措施，甚至納入失信名單。綜上，窮盡以上執行措施以后才能對該案件終結本次執行程序，使案件的結案標準進一步規范。

（三）建立執行信息化系統

從2016年開始，最高人民法院先后推出了執行辦案系統、執行指揮中心系統、中國執行信息公開網，通過加速執行的信息化、智能化建設，極大地節約了執行資源，提高了執行效率。執行查控“總對總”系統由最高院牽頭對接了幾十家全國性銀行，同時對接了交通運輸部、民政部、工商系統等相關部門，由各地區法院協調地方性銀行、地方不動產登記、自然資源等部門接入查控總系統實現了執行查控點對點定向查控。執行指揮中心系統建立的各級法院協調調度的聯絡機制，實現了異地執行案件線上委托功能。將涉訴信訪案件納入系統各級督促辦理，確保了各級法院指示要求及時落實。

二、現執行工作中存在的問題

（一）執行人員業務素質的不足

執行人員業務素質的不足體現在以下兩個方面：

1.法院執行工作核心成員學歷不高，由于執行工作有一定的強制性，所以執行工作以前大多由本單位的司法警察負責具體實施。如今，這批人仍然是法院執行工作的主力。這種人員安排方式解決了執行工作中司法警察實施強制執法的威懾性問題，但卻無法滿足新時代條件下執行工作更專業化、精細化的需求。

2.基層法院司法輔助人員流動速度快，在司法改革背景下，法官遴選采取入額制，規定一個單位的入額法官應占本單位編制的33%左右，這是符合司法審判執行工作本質規律的合理安排。2017年某市L區人民法院開始招聘聘任制書記員，至今執行局書記員已經換了三批，幾乎每年更換一批。每來一批新的書記員都要投入一定時間成本去學習和適應執行局的工作，導致執行局年年都是教新人、帶新人，長此以往不利于執行工作的順利開展。

（二）執行信息化建設的不足

近兩年最高人民法院推出了執行辦案系統，建立了人民法院執行指揮中心、中國執行信息公開網等系統平臺。從全國法院執行信息化系統來看，各地的辦案系統可能有所不同，但就L區執行辦案系統來說，執行辦案系統一定程度上為執行工作提供了便利，但也為執行工作增加了負擔。比如，最高人民法院為防止發生“抽屜案”在辦案系統中為每件案件設置了時間節點，一件執行案件從立案到執結最多可以有37個節點，從執行通知書的制作發出到銀行、證券、保險、車輛、不動產等的查控，再到扣押財物的評估、拍賣等等措施，都需要承辦人在每個案件系統中一一完成，稍有疏忽就會超期被通報整改。但是系統查控措施反饋的結果存在很大的不準確性，外加系統建設的不全面，很多工作依然要通過線下實地查控、委托異地執行等手段來推進，而通過以上傳統執行實施措施執結到位的案件不足10%，這樣的信息化建設在一定程度上易出現執行工作形式主義，反而增加執行工作量。

（三）協助執行單位的聯動配合問題

2018年在四川、重慶、上海等地的異地執行中，其各單位辦事大廳、政府市民服務中心窗口都設有司法工作專柜，專柜工作人員長期辦理涉及司法類業務，對相關法規較為了解，操作流程更為熟悉，極大地提高了執行工作效率。而L區除銀行外很多單位都沒有落實以上配置，需要協助執行時通常得先找人、后排隊、再辦事，這極大地降低了工作效率。非固定的業務人員不熟悉相關法律法規和業務操作流程，導致拒不協助法院執行工作，甚至對抗法院執行工作的問題屢屢發生，以上種種情況給執行工作的正常開展帶來極大的不便。

（四）執行工作未實現全面規范化

執行規范化是指具體案件的執行應該采取哪些執行措施，對窮盡執行措施應有哪些具體的標準和要求等等。比如現階段針對終結本次執行程序的案件要求通過查控系統線上采取調查以外，還要對被執行人的理財產品、收益類保險、證券、公積金進行線下調查，這項要求雖然明確了調查內容但是對調查的范圍沒有做出具體規定。就理財產品來說，各家銀行都有各種理財產品，為了達到以上要求，承辦人則選擇就近一家銀行調查被執行人的理財產品。這樣的調查方式是沒有窮盡執行措施的，單獨一家銀行是無法查控到另一家的理財產品的。在全國法院努力解決執行難的工作中，很多法院都在創新執行措施，加大執行力度。比如對失信被執行人電話設置失信彩鈴等，還比如部分法院借助公安技術手段，對被執行人進行定位布控抓捕等等手段，這給法院執行權力的邊際帶來了挑戰，即法院如何在既保障當事人實現法院生效法律文書確定的權益前提下又保障被執行人合法權利的問題。

（五）不合理的績效考核機制

在司法改革背景下，要求法官的績效工資的60%分攤到每月工資當中發放，余下40%要在年底考核評級后定級發放。同時要求法院領導必須是員額法官并且必須參與案件的審理，而考核辦法是由各法院自行制定的。

就L區法院制定的考核辦法來說，為了照顧到院領導的績效考核達標將全院員額法官辦案達標的平均數量定為70件左右，庭室負責人及院領導在此基礎上再逐級遞減。而70件的平均數遠遠無法消化全院的收案量，普通員額法官甚至要達到400多件的收案量才能完成工作。而在績效考核當中辦400多件與辦70多件案件的績效考核都屬于考核達標，年終績效工資差距并不大，這讓司法改革沒有突出以審判為中心的考核。執行工作當中依照以上考核辦法，執行局的員額法官可以多少拿到年底績效工資，而對法官以外的司法輔助人員而言什么補償都沒有，很長一段時間這些司法輔助人員從事著與執行法官相同的工作，這一機制嚴重影響了司法輔助人員的工作積極性，不利于執行工作高效穩定地開展。

三、進一步解決執行難的思考

（一）要在配足執行力量的基礎上配強執行力量

由于執行工作本身的繁雜和直面當事人的種種壓力，使得執行局成了大家都不愿去的部門，曾有同事在“基本解決執行難”考核評估工作中被安排到執行局工作，半年內后就以抑郁為由要求調離執行崗位。執行工作是一項具有高度專業化和藝術化的工作，要求敏銳的洞察力和嫻熟的執行技巧；執行工作人員的執行判斷過程是一個很復雜的過程，這個過程需要運用法律知識和社會經驗，涉及各方面的知識，因此十分復雜［1］。要切實解決“執行難”，在配足執行力量的基礎上還要配強執行力量，就是要把業務能力強、素質過硬的員額法官配到執行部門。

（二）推進執行裁判和執行實施團隊辦案模式

民事訴訟中，當事人地位是平等的，法官居中裁判。而執行工作中當事人地位是不平等的，一方申請執行，另一方則被迫接受執行，法律保障申請執行人的權益實現，迫使被執行人履行生效法律文書確定的義務。

在執行部門設置執行裁判團隊和執行實施團隊也是大多數法院采取的通行做法，很多地方法院多采取裁判團隊和實施團隊分離工作的模式。這里的分離不是裁判和實施脫鉤，而是裁判和實施工作由不同的執行團隊去完成，這樣做的好處一是在一定程度上化解了案件承辦法官直接與當事人直面對抗的矛盾；二是流水化的工作模式一定程度上防止了抽屜案、人情案的發生；三是防止承辦法官出現既當裁判員又當運動員且常能“自圓其說”的亂執行行為，規范了執行程序。

（三）推進執行實施的警事化

因為執行實施人員常常會直面執行當事人，故其應該具有外在形象上的威懾力，而普通民事法官不具有這種外在形象和威懾力［2］。

執行實施工作應該向警務化推進。現實的司法實踐中，執行法官帶著械具、開著警車去執行，顯然不是執行法官的職責，也不符合法律規定，與其身份、形象、職權更不相適。如果將執行實施人員的身份變更為司法警察，使執行實施工作警務化，這能增強執行實施的威懾力的同時也能保證實施工作的順利推進。執行法官立足于執行裁判，不再涉足執行實施，執行實施由具有司法警察身份的警察承擔，也有利于執行執法行為的規范化，這是從形式到實質上的審執分立。

（四）推進高效的智能信息化建設

現行的數字化法院辦案系統，將所有的司法案件納入司法統計監管，在司法公開、審判監督等方面起到了積極作用，有效解決了司法案件在體系外惡性循環的不良局面。執行辦案系統對接了執行查控系統、失信懲戒系統、執行指揮中心系統，并還在不斷建設完善中。這讓執行工作非常依賴執行辦案系統，辦案系統的不穩定和癱瘓直接導致執行工作無法正常開展。另外辦案系統的開發升級應該緊密結合法律程序和執行辦案需求，比如執行辦案系統完全可以做到根據執行立案的信息自動生成完整的執行通知書和財產報告令，但是實際工作中每份執行通知書、財產報告令都要通過手動編輯完善后才能使用。所以在信息化建設過程中辦案系統要緊密結合辦案需求，要推進以節約執行資源、提高執行效率為中心的智能信息化建設。

（五）制定并落實合理的執行績效考核機制

司法改革推進過程中的幾次年終績效考核，都是主要圍繞員額法官的工作績效考核，所以執行部門的考核都參照法官的考核辦法落實，這導致很多執行實施工作人員日常開展著同法官相同的工作，年底卻不能像法官一樣拿到績效工資。因此，應該制定關于執行工作的績效考核機制，解決執行工作中非員額法官工作人員的績效工資問題，這樣才能讓負責執行實施的司法輔助人員工作有標準，懲戒有依據，才能更好地調動工作積極性。

四、結論

2016年最高人民法院周強院長在全國兩會上承諾用“兩到三年基本解決執行難”的問題。這不僅說明黨中央對執行工作的高度重視，同時，也反映了法院的執行工作亟待認真地研討，全面科學客觀地分析認識，至少在執行主體上需要加大改革的力度。人民法院的執行工作必須引入競爭機制，向改革要效率，以改革促執行，不改革就沒有出路。在全國法院不斷加大執行力度，創行執行措施，推進執行改革的努力下，2019年十三屆全國人大二次會議第三次全體會議上周強院長向全國宣布了基本解決了“執行難”工作。但是改革下沉到基層法院是否真的徹底有效？“執行難”問題還有無進一步的解決之道？這都值得我們深思。