地方預算績效管理改革探究

文/王艷（唐山市財政局）

在當前國際國內形勢嚴峻復雜，疊加減稅降費等因素背景下，國內財政收支矛盾日益突出，全面實施預算績效管理,更好地提高項目資金的使用質量和使用效益，緩解財政壓力，已經成為社會經濟發展的必然趨勢。2018年9月，中共中央、國務院下發有關意見，標志著我國預算績效管理的全面改革正式啟動。

2019年，按照中央和省級文件精神，某市按照分類探索，重點突破的原則，以績效預算管理的體系建設為切入點，開始著手建設“五方位管理體系”的改革新模式，助推當地經濟社會的高質量發展。

一、建設“五方位管理體系”地方模式

2019年，按照中央和省級有關文件精神，某市結合本地實際，開始著手建設預算績效的“五方位管理體系”。2020年底，“五方位管理體系”的預算績效管理改革經驗入選該市市委改革辦“2020年**市擬復制推廣的十大改革創新經驗”，預算績效管理水平納入全市高質量發展綜合績效考評體系，某市預算績效管理改革正向更廣范圍、更深層次進行拓展。

（一）完善制度建設

一是加強制度建設。出臺了市級關于預算績效管理實施意見的綱領性文件，同時印發了有關工作方案，作為全市預算績效管理的行動指南。先后制定了涵蓋事前評估、事中監控、事后評價等12個輔助性文件，不斷完善“1+1+N”政策制度體系。二是加強組織保障。成立了專門的領導小組，由市直各有關部門的局長、副局長任組長、副組長，挑選各方面工作人員和專家擔任成員，形成多方環節有效協調聯動的辦事機構，為預算績效改革的推進提供了強有力的領導保障。三是加強人才吸引。加強業務引導和培訓，建立績效管理智庫，吸引周邊地區26家第三方機構、60余位專家，參與到地方的績效管理改革中來，不斷豐富人才支撐。

（二）構建指標體系

一是構建體系框架。按照“依據充分、層次分明、講求績效”的原則，建立了適合本地實際的指標體系框架，其中囊括共性和個性指標共3000余條，供部門選擇，將“填空題”變為“選擇題”，有效提高了部門的工作效率。二是細化指標、量化標準。

對績效指標的各個信息項進行細化，便于部門操作；同時采用定量和定性評價相結合的方式，對指標賦值，優先采用定量指標，確保了評價結果的客觀公正。

（三）打造閉環管理

首先，加強前置審核關。一是部門評估。在預算編制過程中，全市66個市直部門預算項目全部編制事前績效評估報告，由部門審核把關，出具評估意見。二是財政重點評估。對市委、市政府確定的重點項目，由財政組織專家進行評估，根據評估結果提出預算安排建議，確保市委、市政府重大項目有效落實。三是多方聯審。對于社會關注的重點民生項目，由人大代表、政協委員和審計專家等組成評估小組，開展項目評估，提升重點民生項目預算安排的科學性和合理性。經統計，已進行多方聯審的評估項目為57個，累計資金30.1億元，累計核減資金5.1億元，審減率達17%。

其次，嚴控事中執行關。引入“預警—調整”機制，以6月底和9月底為監控時點，開展兩次績效重點監控。對6月份結果差的，進行預警提示，督促部門整改落實；對9月份結果差的，建議調減相關項目預算規模，避免資金沉淀浪費。

通過監控，對個別部門預算執行偏離度較大的，及時予以了糾偏；列入預算調整取消項目的有54項，削減項目金額5.9億元。

最后，做好評價效果關。一是擴展評價方式。采取“自評+重點評價”相結合的方式，開展事后評價工作。部門自評覆蓋所有部門和所有項目，重點評價覆蓋生態環境、產業轉型升級、扶貧資金等重點領域，資金合計42.3億元。二是建立抽查機制。自評結束后，按照隨機抽查和重點檢查相結合的方式，對 10個部門開展自評抽查工作，資金合計1.8億元，抽查比例為15.2%。三是強化問題整改。建立問題整改責任制，將抽查發現的問題，及時反饋給相關部門，并落實到具體責任人和完成期限，加強問題整改工作的監督檢查。

（四）強化結果應用

以評價為主線，堅持問題導向、結果導向，將評價結果作為安排預算的重要參考，著力解決資金閑置沉淀、預算安排零散、獎補均等化等突出問題。一是實行財政后補助。調整獎補類項目當年安排預算的方式，實行壓年安排。2020年，將技術創新引導專項計劃、重大科技成果轉化等項目預算方式調整為財政后補助，當年節省財政資金3500萬元。二是整合同質項目。對不同部門間相同項目、同一部門內部用途相近的不同項目進行整合，發揮財政資金聚力增效的作用，有效解決了項目執行中資金差異化需求問題。三是實行差異化補貼。調整單一的補助政策，根據企業規模和所處的發展階段，實施差異化補助。

（五）夯實績效監督

注重預算績效，強化執行監督，形成線上線下、政府與社會協調聯動的績效監督體系，發揮激勵約束作用，推動績效管理向縱深推進。一是強化社會監督。將績效信息和評價結果在政府和部門網站上公開，接受社會的廣泛監督。二是實施機構監督。聘請第三方機構參與預算項目的評價和監督，規范工作程序，完善監督機制，加強對第三方評價的監督和考核。三是加強政府監督。充分發揮人大、審計等部門的職能作用，加強政府監督，督導部門及時整改審查出的問題和意見，落實監督結果。

二、多措并舉確保地方改革縱深推進

（一）明確責任分工

一是加強市級協調配合。按照“財政統籌，部門實施，協調聯動”的原則，市級成立以市財政局主要負責同志為組長、各部門作為成員的工作專班，負責組織、指導、協調改革經驗的復制推廣工作。加強成員單位的溝通配合，實現預算績效管理覆蓋部門所有預算。二是強化縣區工作調度。要求縣區財政部門組建工作專班，明確班子成員具體負責，并將預算績效管理納入年度重點改革任務予以推進，確保地區改革延伸到基層。

（二）統一工作范本

聚焦預算績效管理的關鍵環節，全面梳理業務流程和工作任務，編制了某市《預算績效管理推廣工作范本》，涵蓋了財政資金預算績效編制、監控、評價和應用等環節，著力促進預算和績效管理的全面融合。

一是明確職責和業務流程。《工作范本》全面界定了財政和部門的工作職責，對重點環節設計了業務流程圖，使預算績效管理工作井然有序。二是注重全過程管理。在管理環節上，按照總分關系，分為預算績效管理、事前評估、目標管理、事中監控、事后評價、文本管理、結果應用和第三方機構管理等8個環節，強化結果應用，打造閉環管理。三是強調統一性。對預算績效管理的關鍵環節，設計了統一的報告和報表模板，規范了績效填報的范圍、內容和格式等，極大地增強了可操作性。

（三）強化監督問效

一是開展業務考核。根據績效管理內容，逐項制定工作完成標準，不斷提升管理水平。實施“日常考核+年度考核”相結合的方式，及時跟蹤18個縣區預算績效管理工作的進展情況。二是組織結對子幫扶。開展預算績效管理強縣帶弱縣的一對一幫扶活動，幫助弱縣打基礎、建機制、補短板，并將結對子幫扶情況納入考核內容，激發團隊的干事熱情。三是樹立典型標桿。

通過考核，挖掘工作典型，在全市范圍內樹立標桿，組織學習推廣，形成對標趕超的濃厚氛圍。

三、當前地方改革實踐面臨的主要問題

經過一年來的積極探索，某市絕大多數縣區和部門都能按照要求，開展全過程績效管理工作，工作內容和工作質量與上年相比，均有較大提升，但很多方面還存在實際問題。

（一）縣區推進進度參差不齊

由于縣區主要領導對預算績效管理的認識程度不同，個別縣區還存在“重資金、輕績效”的意識，加之人員配備不足，未單獨成立專門的業務部門，對預算績效管理工作的推進力度有待加強，全市一盤棋的局面還未真正形成。

（二）經費保障機制尚未建立

中央和省級文件規定，在績效評估和評價環節，可引入第三方機構參與績效管理。但“使用第三方機構的費用由誰出”的問題并沒有明確，從中央到地方也沒有建立相應的預算保障機制。

特別是個別縣區由于財力緊張，沒有安排專項經費用于績效管理，直接制約了管理工作的有效推進。

（三）評價結果應用不夠緊密

評價結果仍停留在反映情況、找出問題、提出建議的層面，評價結果的有效應用尚未真正形成，與地方年度預算安排存在脫節的情況，預算管理和績效管理一體化的模式尚未有效建立，績效評價的作用尚未充分發揮。

（四）第三方市場亟待規范

從目前情況看，從事績效管理的第三方主體有會計師事務所、咨詢機構、造價機構等多種機構，由于缺乏統一的市場準入和取費標準，造成市場魚龍混雜，亟待規范；同時，上述機構從業人員的業務水平也參差不齊，直接影響到績效評價報告的專業性和評價報告的質量，業務水平有待提高。

四、地方預算績效管理改革的對策思考

（一）壓實責任，高位推動

地方政府要對全面實施預算績效管理的工作高度重視，強化部門和縣區主體責任，將預算績效管理納入年度工作考核目標，不斷加大此項工作的考核分值權重。建立部門和縣區考核通報機制，實施獎優罰劣，充分調動各部門和各縣區推進預算績效管理改革的積極性。

（二）完善機制，保障落實

建立預算績效管理預算保障機制，確保改革任務有效落實。一是完善轉移支付制度。中央和省級在考核的基礎上，可以探索建立針對預算績效管理方面的轉移支付制度。根據考核等次，實施不同的獎補標準，加大對績效好的地區轉移支付資金傾斜力度，保障工作經費有效落實。二是建立本級配套制度。在中央和省級轉移支付基礎上，要求本級按照比例進行配套，形成預算安排，并將此項內容納入考核體系。對本級無配套或配套比例達不到要求的，下一年度轉移支付不安排或少安排。

（三）實施掛鉤，倒逼管理

加強評價結果的應用，硬化“三個掛鉤”機制。一是與資金掛鉤。對于同級部門，將績效評價結果與下年度的預算安排掛鉤，實施獎優罰劣。二是與考核掛鉤。將績效管理納入干部選拔任用考核內容，作為干部升遷重用的重要依據。不斷加大分值權重，對績效管理差的，實施“一票否決”。三是與責任掛鉤。部門是預算績效管理的責任主體，將考核結果與管理責任掛鉤，對結果較差的，啟動追責問責，倒逼領導干部提高重視程度，激發工作熱情。

（四）公開業務，提升質量

由于預算績效管理是一項新生事物，且包括事前、事中和事后等多個管理環節，第三方機構參與事前和事中管理環節的制度和辦法目前階段幾乎空白。

因此，需研究出臺有關的管理制度和辦法，可以通過公開市場業務，鼓勵市場競爭等方式，以市場方式管好用好財政資金。同時，加強第三方機構的指導和培育，健全事前和事中環節第三方準入資格，規范第三方機構的收費標準，提升第三方機構的服務質量。

五、結束語

預算績效管理改革是政府改革的方向之一，也是當下工作中的重點難點。

雖然我國現在已經初步建立了適合國情的績效評價制度、體系和流程，但地方在推進改革的過程中，仍需要不斷地實踐探索，逐步建立更加完善的適合本地實際的績效評價體系和模式，助推地方經濟高質量發展。