混合所有制改革的實踐經驗及制度創新

任 力 李 冰

(1.廈門大學 經濟學院，福建 廈門 361005; 2.福建商學院 工商管理學院，福建 福州 350012)

國有企業是國民經濟的重要支柱，是中國特色社會主義最可靠的力量。20世紀90年代以來，國有企業經歷了形式混改、資本混改、產權混改為主的混合所有制改革，黨的十八屆三中全會以來，新一輪國有企業改革，以機制混改推動國有企業建立現代企業制度、完善治理體系建設(1)何瑛、楊琳：《改革開放以來國有企業混合所有制改革：歷程、成效與展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60頁。，成為產業創新及經濟增長的突破口。隨著混合所有制改革數量的增多、領域的擴大，2016 年以來共4批200余家企業參與試點，試點范圍從電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工七個重要領域擴大到傳統制造業領域及互聯網、新能源、新材料等新興行業。部分已經實現資本混合的國有企業通過“二次混改”進一步完善治理機制，一些壟斷性強的國有企業也展開了混合所有制改革試點。通過混改，公有資本與非公資本共生發展，呈現國民共進的健康發展態勢。國企改革三年行動實施以來，共有86家國有控股上市公司引入持股超過5%的積極股東(2)王璐：《國有控股上市公司改革重點敲定》，《經濟參考報》2022年5月19日，第2版。。增量混改形成的資本合力成為推進國有企業混合所有制改革的重要動力，2020年36家引入戰略投資的國有企業，2021年其股價平均上漲16.3%(3)彭浩：《機構看好國企改革投資機會》，《投資快報》2022年1月21日，第3版。。民營戰略資本的投資及其加入公司治理，更進一步放大國有資本功能，保持國有企業發展活力，促進國有資產保值增值。2022年是新時代國企改革進入第十年，也是國企改革三年行動的收官之年。對混合所有制改革進行經驗梳理，能為當前及今后我國混合所有制改革提供必要參考。

一、混合所有制改革的實踐經驗

自混合所有制改革推行以來，在政策創新的支持下，以產權為基礎、以資本為紐帶，通過優化股權、公開上市等路徑豐富產權主體，混改企業獲得比國有獨資更多的市場機會和利潤收益。根據市場發育水平實施分類分層改革，使國有資本配置與相關產業領域的技術和市場結構特點結合起來，承擔相應的責任和使命，優化國有經濟的質量和效率。具體來說，形成了以下六個方面的經驗。

(一)混合所有制改革方式多元化

國有企業的混合所有制改革方式多元，常規的選擇包括股權轉讓、資本擴張、股權出售、股權置換等。據知本咨詢《中國國有企業混合所有制改革年度報告(2021)》統計，當前我國混改中47.66%采用股權轉讓，38.14%采用增資和股份擴張，多種類型組合開展的混合所有制改革逐漸增多(4)《〈中國國有企業混合所有制改革年度報告〉發布》，2022-02-28，http://www.kccbest.com/a/service/research/449.html。。如2020 年，裝備制造業國有企業徐工集團與國有控股企業、民營戰略投資者和員工持股平臺開展“股權轉讓+增資擴股+員工持股”增量混改，在徐工全球化及本土化戰略中發揮民營戰略投資人內在活力，不僅參與徐工集團治理，同時持續對產業鏈上下游民營企業的企業管理、運營方式、產品質量產生影響，拉動產業鏈共同進步。混合所有制改革的新選擇主要是分拆上市。A股境內分拆上市制度于2019年12月落地，2020年有31.82%擬上市國企傾向選擇旗下具有成長性的業務進行價值重估分拆上市。如央企中國鐵建、地方國企上海電氣、上海建工等都聚焦主業、拓寬融資渠道，力圖做大做強國有企業的市場價值。分拆上市有助于進一步促進國有資本的戰略性結構調整。如有色金屬、軟件和信息技術服務、生物醫藥等產業的混合所有制企業圍繞“三創”“四新”定位，計劃在創業板或科創板分拆上市。如已啟動分拆上市籌備工作的海康威視，擬分拆的子公司螢石網絡主營智能家居IoT生態細分市場，這有利于針對國內住宅、寫字樓、商鋪、酒店等C端市場開發業務，也有利于進一步開發海外家用監控市場。

(二)分類分層混改定位更加明晰

長期以來，國有資本承擔過多的社會功能，影響管理效率。隨著混改的深化，混改較多涉及關系國計民生的壟斷企業、特殊領域、母公司和資本經營類國有企業，突出分層分類改革。在建章立制方面，國資委等部門聯合出臺多個國有企業混改分類指導意見及政策。分層，強調集團公司層面采用與二級、三級公司不同的措施；分類，強調按照《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》要求，按照市場競爭性不同分類推進改革。在功能定位方面，為商業一類國有企業設定市場競爭的引領者的目標，不僅要在國有股權層面，更要在市場化機制、均衡型治理、差異化管控方面加大改革力度；為商業二類國有企業設定國民經濟擔當者的定位，要求聚焦重要行業和關鍵領域，加大國有資本投入，加強關鍵核心技術攻關，加快布局涉及國計民生、重大國家戰略的行業領域和前瞻性戰略性新興產業；對公益類國有企業設定市場經濟服務者的目標，要求聚焦保障民生、服務社會，高效率提供公共產品和服務。在實踐操作方面，各省地方國資根據本區域國有經濟布局的特點，試水省級分層分類標準的制定。如上海根據金融國資納入統一監管和國資戰略布局調整的新格局和新趨勢，將國企劃分為市場競爭類、金融服務類和功能保障類三類(5)傅爾基:《“十四五”時期上海國資國企深化混合所有制經濟改革研究》，《科學發展》2021年第4期，第5-14頁。，北京根據企業業務結構和資本配置，將國有企業劃分為市場競爭類、特殊功能類、公共服務類，分類推進國企混合所有制改革進程。北京與上海都強調將市場競爭類企業塑造為世界一流、中國一流企業，同時強調通過功能類國有企業的發展及帶動，實現對城市功能和公共服務的保障。

(三)吸引民營資本積極參與

國企、民企參與混合所有制改革，雙方積極互動，形成“雙向混改”的態勢。從政策層面看，自2015年開始，國家便鼓勵“非國有資本參與國有企業改革”“國有資本以多種方式入股非國有企業”。實踐中，許多國企引入非公資本，拓寬了民營企業的經營空間。如格力電器通過增量混改，累積引入金額高達417億元，是混改中單個投資者中出資額最高的一家企業。通過混改，格力加快零售渠道變革，并展開國際化戰略布局。混改后企業股價提升，戰略投資者、國資、管理層實現多贏。一些國有資本以參股民營企業的方式，深入產業鏈與產業集群，擴大國有資本對經濟重要領域的引領作用。這能推動多元資本取長補短、相互促進，共同培育一批行業領軍企業。如2018年福建省電子信息集團入股民營企業合力泰，為民企紓困。通過合力泰產生產業聯動效應，鞏固福建在全球智能終端產業鏈上的領跑位置。中央和地方的國資基金組建千億規模基金群參與民營企業的混改，進一步拓展了國有資本與民營企業的合作共贏渠道。如2018年18家頭部民營環保類上市公司出現運營困難，請求國資紓困。這有利于相關環保PPP項目的順利推進，也有利于行業的健康發展，還有利于國有資本進入環保產業，優化資本產業布局，實現國有資產保值增值。2020年國資加速入股民營企業。康恩貝、九強生物等多家民營醫藥、基建和電子行業上市公司相繼將控股權轉讓給國資平臺。這些科技創新企業獲得國有資本投資，既有利于獲得融資優勢，有利于品牌做大做強，也有利于擴大國有資本經營的領域，投資優質資產，通過多元化投資實現資產增值保值的目的。

(四)政策持續創新推進混改

黨的十八屆三中全會尤其是十九大以來，新一輪國有企業改革取得新的進展，黨中央、國務院和有關部委出臺了一系列關于國有企業改革和發展混合所有制經濟的文件，形成“1+N”文件體系。這些指導意見、政策規范、操作辦法以及具體規定，覆蓋混合所有制改革企業發展、投資與股權、財務與資產、管控和管理、組織和人才等方方面面。從國有企業改革角度看，2019年各地國企混改操作指引紛紛出臺，之后國務院國資委印發了具有重要風向標意義的《中央企業混合所有制改革操作指引》(以下簡稱《指引》)。《指引》指出，中央企業應根據科學地界定企業崗位的職權界限，加快從垂直控制向資源配置方向轉變，避免行政化控制手段的過度使用。《指引》第一次系統說明了混改操作流程，建議采用新設企業、境外投資收購、參股等方式實施混合所有制改革，履行中央企業投資管理的有關程序。之后的《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》，再次重申了五個推進混合所有制改革的行動要點。從民營企業融入角度看，通過不斷親清政商關系、優化營商環境、保護知識產權、建設統一戰線、開展政企溝通協商，為民營企業參與混合所有制改革創造環境。隨著混改的深入，有關部委出臺了一系列支撐支持民營企業參與混改的政策。2020年以來，發改委、科技部等部委聯合發布多個鼓勵民營企業加快改革、轉型升級的實施意見，進一步放寬了民營企業市場準入，同時鼓勵民營企業參與混合所有制改革，為傳統意義上的壟斷行業增加了市場競爭元素。

(五)公司治理機制正在成型

在混合所有制改革中，從資本運營、員工激勵兩方面探索法人治理差異化管理策略。在資本運營方面，國家開發投資集團在神州高鐵、美亞柏科等8家投資企業試點、山東省國資委頒布的《關于省屬國有相對控股混合所有制企業差異化管控的指導意見(試行)》為代表，界定國有資本出資人管理邊界，在人力資源、投資決策、運營管理、財務管理等方面，給企業更大的市場化權限，在信息披露、監督約束方面也取得了一系列改進進展，為更多國有企業提供可復制、可推廣的改革經驗。云南白藥從集團層面開展混合所有制改革，再由上市公司發行股份、與白藥控股的股東進行換股。從國有全資逐步變為無實際控制人，實施職業經理人制度、股東相互制衡的上市公司。在員工激勵方面，混改企業摸索出一套市場化選聘的國企選人用人經驗，設置嚴格的考核評價標準，體現人才市場化流動的要求。在員工持股、科技企業股權和分紅激勵、國有控股上市公司股權激勵等方面，實現機制創新，激勵員工立足崗位，與企業共享改革發展成果，共擔市場競爭風險。分配機制的創新有利于建立健全激勵約束長效機制，調動員工積極性，激發企業活力。2021年國務院國有企業改革領導小組辦公室印發的《“雙百企業”和“科改示范企業”超額利潤分享機制操作指引》專門針對科技創新企業的智力資源提出中長期激勵計劃，由于適用范圍廣、增量共享強、激勵約束結合好，成為眾多國有企業實施中長期激勵機制的重要選項之一。同時，許多綜合性文件項目提到的跟投、虛擬股權激勵，有望成為科技創新領域混合所有制改革的重要激勵工具。

(六)混改企業發展質量提升

混改推動了企業科技創新。國有企業利用兩類政策的優勢，快速提升技術創新能力，同時匯聚產業鏈上各類投資者、合作伙伴的力量，帶動產業鏈共同發展。如：中國國新作為國有資本運營公司試點單位，采用“資本+人才+技術”的輕資產運營模式，支持科技創新企業快速發展，孵化了孚能科技等科創板上市公司，并幫助其對接一汽、東風、奔馳、大眾等知名車企，與地方政府、金融機構密切合作，快速建設生產基地并擴大產能，提升市場地位；北京汽車集團聚焦新能源汽車產業，成立了北創中心，利用戰略性新興產業科技創新領域的核心科技創新平臺，開展開放性創新，搶占新能源科技創新制高點，在這一過程中吸引了民營企業寧德時代，作為新能源汽車電池技術的提供者投資入股；再通過產權交易增值混改，吸引了國內國際民營資本投資，進一步補齊研發產業鏈條。通過北創中心這個企業化運作、開放式股東的研發平臺，順應創新生態系統中開放式創新和快速迭代的趨勢，成為世界性的新能源汽車科研成果轉化與產業化平臺、學術交流人才培養平臺、科研轉化的金融創投平臺。混改在國內促進企業高質量發展的同時，許多國企對照全球競爭力世界一流企業標準，通過“一帶一路”展開國際合作，增加國際業務混改，參與民生工程建設、航空貨運等業務領域，發揮溢出效應，提升國際影響力。

二、混合所有制改革存在的問題

混改是為了疊加國企的實力與民企的活力，旨在提高企業競爭力。目前，常見的混改模式有開放式改制重組、整體上市、設立政府引導基金(產權制度改革)、引入戰略投資者和員工持股、國有資本投資民營企業等(6)趙玉紅：《東北老工業基地產業結構矛盾及轉型路徑研究》，《遼寧經濟》2017年第8期 ，第34-35頁。(7)胡谷華、李家俊、任宇等：《國企混改的九大成功范式》，《中國鹽業》2016年第9期 ，第21-26頁。。隨著混改不斷進入深水區，產業結構、混改領域、技術創新等方面的矛盾和問題逐漸顯現。

(一)混改行業領域有待擴大

20世紀90年代的國企改革，在直接面向消費者的制造業和服務業中，出現了“國退民進”的現象，而在鋼鐵、能源、電信、金融等上游產業中，國有企業的主導地位得到加強，從而形成了上游國有企業主導、下游民營企業主導的產業“垂直結構”(8)王勇：《“垂直結構”下的國有企業改革》，《國際經濟評論》2017年第5期 ，第9-28頁。。垂直結構有利于國有企業發揮社會主義市場經濟條件下新型舉國體制的優勢，串聯上下游資源，聚焦國家戰略制高點，開展重大創新工程，但也帶來了產業結構問題。首先，垂直結構導致國有企業沒有直接面對消費者，不能第一時間感知內需增長緩慢、外需下滑的困境，未能及時調整生產計劃，出現了產能過剩、利潤下滑的現象。部分長期虧損的企業成為“僵尸企業”，等待政府紓困。特別是當前全球貿易保護主義的抬頭、外部環境不確定的沖擊、產業結構的調整，對我國內循環的產業韌性、對國有企業的產業整合能力都提出了更高的要求，需要通過擴大混改、引入競爭等機制，進一步增加國有經濟活性。其次，上游產業中的部分國有企業在自然壟斷、行政壟斷的保護下對企業業績敏感性不高，助長了企業過度投資，降低了創新效率，成為阻礙國有企業高質量發展的原因之一(9)袁建國、后青松、程晨：《企業政治資源的詛咒效應——基于政治關聯與企業技術創新的考察》，《管理世界》2015年第1期 ，第139-155頁。。同時，自然壟斷、行政壟斷保護下的國有企業沒有降低成本和售價的改革動力，導致產業中間產品或服務價格偏高，增加了下游企業的生產成本，也削弱了產品的全球競爭力，不利于中國企業的整體發展。

(二)區域營商環境有待優化

營商環境主要涉及簡政放權、公正勤政、資源供給等維度，是政府推進“放管服”工作的重要內容。隨著改革開放日漸深入，營商“硬環境”得到很大改善，但在“軟環境”方面，國有企業、民營企業仍然面臨較大區別，成為地區經濟發展差異的重要因素(10)董志強、魏下海、湯燦晴：《制度軟環境與經濟發展——基于30個大城市營商環境的經驗研究》，《管理世界》2012年第4期，第9-20頁。。近年來，各級政府通過簡政放權、簡化流程以提升效率，加大對不正當競爭行為的監管執法力度，因此民營企業在營商環境方面的獲得感進一步增強。但是一些地方政策落實力度不足，以文件落實文件，缺少實操細則，導致混改政策難以全面落地；一些地方尚未建立科學的企業評價體系，民營企業在政府補貼、投資貸款等資源獲取上依然存在較大阻力(11)朱妍、孫明：《營商環境、發展預期與民營企業家的風險判斷》，《中央社會主義學院學報》2022年第1期 ，第122-138頁。，民營企業“大而不強”，降低了混改戰略合作企業的選擇范圍。同時，區域市場化水平與營商環境密切相關。我國市場化水平地區差異顯著，當國有企業處于市場化程度不足的地區時，政府干預經濟的行為比較頻繁且不具備民營資本退出機制，導致民營資本顧慮較多；當地市場競爭程度不高、第三方機構服務能力有限、人力資源儲備不足，導致國有企業推動混改的動力不足。

(三)企業創新效率有待提升

提升國有企業生產效率和創新能力是新一輪混合所有制改革的目標。雖然國有企業有更多的資源開展高科技含量的技術創新，但是許多研究都發現，在各個競爭性產業中，國有企業的創新投入、創新產出、創新效率均低于同行業的民營企業。在壟斷性行業中，雖然國有企業的研發投入和產出相對較多，但創新效率不高。這是由于國有企業在經濟目標之外承擔了一系列社會責任和政治功能，對投資風險的評估較民營企業更為慎重，傾向于將資源投入風險不高且收益穩定的項目，原創性的突破性的創新較少。同時，由于國有產權存在委托代理特性以及國有企業并非完全根據管理能力進行高管選拔，高管人員在進行管理決策時，不能投入全部的精力和資源，傾向于短期回報，較少投資任期內無法實現業績增長的項目，從而在一定程度上抑制了突破性創新的研發。相反，許多民營資本為適應市場競爭，以獨角獸企業、瞪羚企業為標準投入資源，開展技術創新。此外，多數民營企業都在邊際前沿上持續改進。2021年研發投入前500名民營企業的研發費用總額達7 429億元。但是，出于資本逐利的本性，“騙補式創新”和“策略式創新”在微觀企業層面廣泛存在(12)申宇、黃昊、趙玲：《地方政府“創新崇拜”與企業專利泡沫》，《科研管理》2018年第4期 ，第83-91頁。，且多數民營企業處于產業鏈末端，體量小、研發人員少，主要依賴外部資源進行漸進式創新，因此整體上創新的科學價值有待提升。

(四)區域金融環境有待改善

企業高質量發展會受到多重環境因素的制約，除了市場因素，以在金融市場受到的限制最為明顯。當前，針對不同所有制的信貸歧視已成為阻礙我國混合所有制經濟、民營經濟創新能力提升的重要瓶頸(13)竺李樂、吳福象、李雪：《民營企業創新能力:特征事實與作用機制——基于民營企業引入國有資本的“逆向混改”視角》，《財經科學》2021年第1期，第76-90頁。。首先，國有企業存續時間長、財務管理規范化水平較高，有利于銀行更為準確地掌握企業信息、評估企業績效、提供貸款。同時由于國有企業長期承擔社會責任，在陷入財務困境時更容易得到政府資助，銀行在審批貸款時容易出于所有權性質的考慮，更愿意貸款給國有企業。由于民營企業與銀行間的信息不對稱，面臨信貸歧視。甚至在一些金融發展水平較低的區域，國有企業在混改后，由于國有股減持，國有資源優勢減弱，而受到融資約束(14)余明桂、鐘慧潔、范蕊：《民營化、融資約束與企業創新——來自中國工業企業的證據》，《金融研究》2019年第4期，第75-91頁。。其次，在企業運營過程中，突破性創新需要大量資金支持。越是面向技術前沿的創新,風險越大，產出越難進行價值評估，難以作為抵押品獲得銀行信貸，因此金融部門對該類創新項目的資金支持也會更為謹慎，無論國有還是民營企業的創新活動融資成本相對生產活動都偏高。此外，國有企業在混改融資方面受到資本市場相關制度的限制，一些金融工具的功能和作用不能充分發揮。如優先股制度的落實和推廣速度相對保守，資本退出機制空缺，國有創投公司上市受到限制等(15)田高良、曹納、于忠泊等：《資本市場服務國企改革問題研究》，《財會月刊》2020年第22期，第26-29頁。。

(五)公司治理機制有待探索

從表象上看，混改的目標是“混在股權”放大國有資本功能，其實際目標在于“融在治理”，提升國有資本效率。當前，混改主要采用國有企業引進民營資本的思路。但在實際操作中許多異質性資本只是作為財務投資者，他們希望通過參與混改獲取高額回報和原壟斷性行業的超額利潤。這些民營資本與混改企業的主業關聯度不高，不擅長企業具體業務的運營和管理，資本關心的重點是公司短期業績，因此通常不派駐股東參與企業決策。這就導致混改后企業的治理模式沒有發生變化，企業績效改善作用有限。但是，單純引入民營企業并不能解決混改的公司治理難題。首先，相對于國有企業而言，民營企業也存在治理缺陷。如民營企業中的家族企業一代掌門人還年富力強，喜歡親力親為，管人管事的意識強烈，這與混改強調“管資本”之前的國有企業管理方式類似。其次，一些民營資本擅長資本運作，通過搭建金字塔控股結構，不僅超額委派股東，還變相形成了“預算軟約束”問題，并不適合參與混改。此外，不少有意參與混改的民營資本相較于國有資本體量較小，各方利益主體地位不平等，這些分散小股東很難在混改后的企業取得話語權，不能對公司業務起到互補支撐作用，只能單純起到放大國有資本的功能。由于混改后的經營機制與原來的國有企業沒有本質區別，民營資本收益不可控，導致其與國有資本深層合作的意愿不高。員工持股是參與公司治理的新生力量，但是在混改的實際操作中，員工持股通常比例較低，且受制于持股比例30%上限政策和員工流動性的客觀現實，員工持股實際上并不能影響公司重大決策，在公司治理中作用有限。

(六)資本監管方式有待整合

國有資產監管已經從“管企業”“管資產”轉向“管資本”為主，在混改中組建了一批國有資本投資、運營公司，通過市場化運作促進國有資本的合理流動，以提高國有資本配置和運營效率。從實際運行情況看，國資監管體制尚在探索階段，內外部主體比較多元，監管內容疊加而監管協作不足。常規的監管主體有企業黨委紀委、內部審計及內部控制、監事會及外部監事、外部董事、國資委的出資人代表監督、上級黨委巡視、上級紀檢監察、審計署的政府審計監督、政府業務部門的行政監督、執法部門的司法監督等。多個主體的監管疊加導致國有企業需要對多個上級單位負責，而不同上級單位的訴求又有較大差異，這致使國有企業所追求的目標在原來多元化的基礎上進一步碎片化。一些省份建立了國資數據平臺，實現了國資管理系統與財務核算系統部分共享，供多個監管部門調取數據，在一定程度上減輕了國有企業面對行政監管的負擔。相關經驗仍須累積和推廣。同時，數字科技的發展為監管提供便利，也對國有資產監管提出新的問題和挑戰。如混改后的大型科技公司在金融體系中的規模不斷擴大，市場競爭與金融監管、國資監管、數據治理等之間的傳統邊界開始模糊。國資對信用風險、流動性風險的監管模式，在大型科技型混改企業混業經營中難以適用，需要國資管理部門與央行、數據監管部門展開更密切的協作。

三、進一步加強混合所有制改革的制度創新

新一輪混合所有制改革取得了一系列成果，推進了國有資本布局優化和結構調整，提升了國有企業的競爭力。隨著混合所有制改革不斷深化，一些長期存在的問題逐漸顯現。如部分國有企業吸引資本投資的能力不高，公司治理機制依然存在行政化與機關化傾向，企業經營與國資監管體制兼容度有待加強；混改主要集中于地方國企和央企二三級子公司，中央企業、省屬國有企業母公司混合所有制改革機制還需要進一步試點和推廣。在從“混資本”到“改機制”過程中，國有資本運營公司與國有資本投資公司改革有待提速(16)鄭嘉義：《深市公司國資國企改革情況與問題分析》，《證券市場導報》2019年第11期，第53-60頁。，多元產權資本的優勢有待激活等。同時，全球治理格局變動對我國經濟“外循環”造成沖擊，全球疫情和國際經濟持續低迷也影響了中國企業融入全球產業鏈的進程，對推進混改產生一定的不利影響。當前，尤其需要在新的經濟環境中探索新機制，通過增量混改，給混改企業輸入增量資金，提升混改企業實力。

(一)融入“雙循環”戰略，疏通產業堵點

在中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局“兩個大局”歷史交匯期，“雙循環”戰略成為混合所有制改革的新機遇。首先，混合所有制企業應當發揮產業鏈中上游資本密集、技術密集的優勢，在經濟“垂直結構”中發揮經濟發展壓艙石的作用。尤其是應當在民生和制造業等領域發揮重要作用，打通產業鏈節點，促進產業在國內的有序轉移，優化區域產業鏈布局，實現產業鏈擴鏈、強鏈、補鏈。其次，經濟“內循環”健康發展離不開多元產權融合互補。混合所有制企業應發揮微觀市場上多元資本融合的優勢，充分接觸各類資源和行為主體，打造政產學研平臺，持續開展創新活動，實現技術創新、組織創新、管理創新，不斷攻克關鍵核心技術，掌握科技發展主動權。混合所有制企業應當在多元產權互補中加強對國民經濟重要行業、重點領域、關鍵資源的控制力、影響力，增強企業經營風險的抵御能力，助力我國增強經濟韌性。隨著我國經濟體量和綜合國力的躍升，美國對我國遏制不斷升級，全球治理格局多極化重構對我國經濟“外循環”產生重大沖擊(17)江小涓、孟麗君：《內循環為主、外循環賦能與更高水平雙循環——國際經驗與中國實踐》，《管理世界》2021年第1期，第1-19頁。。新冠肺炎疫情引發世界經濟萎縮，逆全球化思潮蔓延，這些都對混合所有制改革的外部環境造成不利影響。積極發展混合所有制經濟，有利于消除國有企業在“競爭中性”規制下參與國際競爭的不利因素，融入全球產業鏈，增加中國企業的全球競爭力(18)何瑛、楊琳：《改革開放以來國有企業混合所有制改革：歷程、成效與展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60頁。。

(二)全面擴大開放，推動增量混改

新一輪混改中，要通過市場機制分層打破自然壟斷行業、行政壟斷行業的壁壘，實現增量混改。對于關系國家安全、把握國民經濟命脈、涉及國家機密的關鍵行業和重要領域，“宜獨則獨、宜控則控”。在混改時先以地方國企為試點，為逐步打破壟斷行業壁壘積累經驗，再向央企逐步擴大，穩妥推進。應當在國家重大戰略及新興產業領域，建立混改引戰對接機制，以增量撬動存量，減少混合所有制改革阻力。應圍繞國家重大戰略，加快推進混改引戰，尤其是在新能源、儲能設施建設等領域。無論對國有資本還是民營資本來說，這些新產業都是空白或者短板。增量混改有利于各類資本充分享有權益保障，享受國家優惠政策。如：2016年初，中國國新被確定為國有資本運營公司試點以來，累計債權融資規模達1 600 多億元，吸引民營資本跟投 2 200 多億元(19)劉青山：《中國國新：能投會管，“國民”共進》，《國資報告》2020年第4期，第42-45頁。；2021年，中廣核風電公司通過增資引入全國社保基金等14家戰略投資者，創造產權市場募資金額最高混改項目紀錄，引入的305.3億元權益資金，主要用于風電和光伏儲備項目、綜合智慧能源、電力增值服務等新業務的開拓。混改引戰能把行業龍頭的民營企業發展成為國有企業重要戰略合作伙伴，在共建共治企業過程中，放大國有資本功能，提升產品競爭力，實現優勢互補、合作共贏，起到較好的行業示范作用。在增量資本撬動存量資本方面，主要利用科創板、創業板等增量市場板塊資源，鼓勵國企子公司分拆上市，實現母子公司價值重塑，提高國有資本整體質量。2021年以來，在科創板與創業板上市的國有企業幾乎都與增量混改相關。

(三)形成國民共進格局，共享技術紅利

在中國經濟新常態的背景下，人口紅利逐漸消失，技術紅利逐漸顯現，圍繞產業技術前沿開展的創新成為經濟發展的重要動力。通過雙向混改，有利于融合國有企業的人力技術資源和民營企業的市場競爭能力，縮短企業的技術創新時間，激勵企業通過技術創新占據市場主體地位，助其成為瞪羚企業、小巨人企業。在新一輪混改中，應當把激發民營資本參與意愿、參與公司治理作為提升混改成效的重要動力。首先，打消民營資本參與混改的諸多顧慮，使其與國有資本共同致力于發揮自身優勢，做優做強混改后的企業，實現共贏。應當豐富資本注入與退出機制，通過股權置換、增資擴股、資產證券化等方式，促進各類資本健康流動。第二，引入積極股東，通過職業經理人制度等市場化機制規范公司治理結構，按照公司章程的約定依法推薦董事、監事，建立以管股東代表、管資本為主的市場化管控模式，增強國有經濟活力和抗風險能力。第三，在國家新開放混改的產業領域開展深度合作。“十四五”期間，國家放寬了綠色節能產業、電力設施設備產業、基礎設計建設等領域的市場準入，民營企業應當及時把握市場機會，通過競爭機制倒逼壟斷行業改革。由于民營資本面臨著行業技術壟斷、資金、渠道等天然門檻，這時通過國有資本與民營資本聯合投資、國有企業引入民營資本成為戰略投資人等混合所有制改革方式，將國有企業的實力與民營企業的知識技能、管理經驗和創新能力結合起來，更加穩妥地推動壟斷領域改革。

(四)發展區域金融，改善營商環境

黨的十八屆三中全會提出的混合所有制，是通過國有資本與民營資本交叉持股，改變原有國有企業單一產權，實現國民共進、協同發展。首先，在政策環境方面，應當減少政策的灰色地帶，改善營商環境，避免國有企業混改后陷入融資約束的境地。地方政府除了基于產業提供財稅激勵和政策補貼外，還應當對有混改意向的企業進行融資輔導，通過資本市場的助推擴大國有資本的作用。其次，在資本類型上，通過民營資本受讓國有股權、中央企業和地方國企之間加強資本融合，民營背景的專業資本參與國企改制重組等措施，順應國有企業通過民營資本的加入提升企業活力以及民營企業與國有資本開展并購重組的需求，實現國民共進(20)朱戈：《國民共進是產權市場企業并購的主流特征——在2018年度中國并購年會上的演講》，《產權導刊》2019年第1期，第34-37頁。。再次，在資本比例方面，不在固守國有資本的控股權底線，而是以是否有利于嫁接和利用相關企業的優質資源、開拓新的市場機會、實現企業高質量發展、增強企業競爭力、共同做大國有資本與民營資本為目標，共同出資，共同治理。在資本流動方面，通過不斷完善國有資產管理體制和現代企業制度，助推國有、民營資本以市場經濟為導向正常流動(21)李政、艾尼瓦爾：《新時代“國民共進”導向的國企混合所有制改革:內涵、機制與路徑》，《理論學刊》2018年第6期，第49-57頁。。減少對資本流動的行政干預，讓資本在治理體系中按照相關規則自由進入和退出。最后，在企業控制方面，通過分層分類改革和“一企一策”的機制創新，建立保證各類股東合法權益的法人治理結構。賦予各類資本充分的知情權、參與權和話語權，實現國有經濟的跨越式發展。

(五)深化公司治理，提升履職能力

國有企業混改前有“老三會”(由黨委會、工會和職工代表大會三會構成)，混改引入民營股份后，企業的治理結構增加了《公司法》中規定的股東會、董事會和監事會。在實際工作中，需要解決“新三會”“老三會”之間機構重疊、多頭領導等問題。在黨委領導下，將各種利益相關者納入公司治理的框架，以促進資本共融與利益共享。國有企業要引入持股比例較大的非國有積極股東和同一產業鏈上的戰略投資者參與混改，在混改中通過董事會、股東大會議事機制，賦予民營資本話語權與決策權，通過建立現代公司治理機制，推動建立現代企業制度，提升企業經營績效。相較于國有企業，民營企業存在治理缺陷。在國有資本投資民營企業時，國有股權不僅要帶去人力、技術等資源，也要幫助民營企業做好內部合規性建設，規范其公司治理結構，在保證效率的同時增強風險防御能力。此外，員工是公司治理的重要主體，隨著《公司法》的修訂，企業要創造條件開展員工持股，開放知識產權出資入股，提高科技人員的主人翁意識、精益管理意識、開拓創新意識。其中，規模相對較小的科技型混改企業應及早推進管理層和骨干員工持股，實現國有、民營和員工三方利益有效捆綁。中大型混改企業可以在成熟期增加員工持股、跟投等混改機制，提升核心成員的向心力，進一步完善公司基層管理。

(六)完善監督體系，實現過程監管

建立健全公開透明的綜合國資監管體系，防止國有資產流失，一直是國資監管的重要目標。隨著本輪混合所有制改革的開展，監管體系將從體系建設、數字技術應用兩方面加強國有資本監管。首先，要加強國有企業內部控制體系建設，從價值形態、發展方向、業務管理上有效加強監管(22)董偉：《國資委：國企要推行“陽光改革”》，《中國青年報》 2014年11月24日，第10版。。對于數字經濟時代技術創新范式變化帶來的新的監管問題，應加強混合所有制企業知識產權確認和保護機制、研發成果轉化和收益分配機制、創投孵化機制方面的探索，形成增量混改的機制保障。同時，在混合所有制企業監管中，應建立重大經營風險事件報告及監管機制，加強對重大投資項目、重大事項實施企業的監管。創新聯合監管模式，通過外部董事、專職監事和審計專員多角度監管。其次，要充分運用大數據等科技手段，從整體上構建全國國資監管體系。在監管方法上，要搭建監管信息系統，建立監管指標體系，充分匯聚過程性數據，確保統計數據來源統一、口徑統一、編碼統一、標準統一，從而推動企業基本信息集成。在監管數據上，要打破企業間、主管部門間的信息壁壘，通過數據交換平臺自動抓取目標數據，實現不同系統間的數據共享應用的目的。在監控頻率上，通過數據挖掘技術對各類數據間的邏輯關系進行充分論證和分析，形成動態監控和數據預警，滿足各級出資人對所出資企業的監管需求。

四、結 語

混合所有制改革推動國有經濟不斷發展壯大，是國民經濟發展的重要動力。在國有企業改革政策體系框架下，通過擴大混合所有制改革，強化企業的市場主體地位，通過技術創新、做大做強產業鏈，提升企業內生動力，實現產業升級；通過國資監管，保障國有資產保值增值；通過在國企內強化黨的領導、改進法人治理結構等手段，完善公司治理；在實踐創新中，實現國有資本拉動產業鏈、推動經濟“雙循環”健康發展的目標。在當前國內外經濟社會環境發生深刻變化的背景下，研究者需要歸納學習研究混合所有制改革的重要論述、相關文件，進一步提煉觀點與闡釋學理，分析混合所有制改革存在的問題，運用現代經濟學、管理學方法進行實證分析，在公司治理、技術創新等方面取得研究突破；通過持續的制度建設和管理實踐，提出進一步促進混合所有制企業改革的對策建議。