民辦學校教師社會養老保險存在的問題及對策

單大圣

(國務院發展研究中心，北京 100010)

2016年，全國人大常委會通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，解決了長期困擾民辦教育規范發展的政策難點。在新的制度環境下，民辦教育發展的條件總體有利，但也進入向高質量和個性化轉型的關鍵時期(1)王烽：《影響民辦教育“新政”實施效果的關鍵因素》，《教育發展研究》2017年第3期，第48-51頁。。各類民辦學校要在未來的教育發展格局中形成競爭優勢和辦學特色，仍須著重解決制約學校發展的“人”的問題。在公辦事業單位、民辦社會機構分割的教師管理體制下，必須建立適應民辦學校特點的社會養老保險制度，真正解除教師的后顧之憂。這個問題十分重要，學界對此高度關注并進行了大量的研究。主流觀點認為，包括民辦教育在內的教育事業是長周期、持久性的事業。當前，我國民辦學校正處于內涵發展初期，必須防止和克服其追求短期收益、功利化的辦學傾向。就教師群體來說，他們對安全、尊重、自由和良好工作環境的需求較其他職業群體更為強烈，而民辦學校教師尤為明顯(2)王玲：《我國民辦高校教師突破身份困境的制度阻礙與解決策略》，《濟南大學學報(社會科學版)》2019年第3期，第150-156頁。。只有建立起完善、充分的養老保障制度，才能給予民辦學校教師穩定可靠的預期，使他們用心、用情從教，從而改善學校內部治理，引導舉辦者采取長遠的、可持續的社會辦學行為，培育學校的持續發展能力和核心競爭力。可以說，這是關系到民辦教育未來高質量發展的基礎性制度。許多研究者從增強民辦學校競爭力、促進民辦教育健康發展的角度，提出將民辦學校教師納入機關事業單位退休養老制度，有的則主張通過建立政府支持下的職業年金提高退休待遇，一些地方還進行了有益的改革探索。還有一些研究者認為，民辦學校普遍面臨生存壓力大、人員流動頻繁等問題，堪稱“鐵打的學校，流水的教師”。由于民辦學校教師來源和構成多元，他們對社會養老保險的需求千差萬別，例如，以高校畢業生或公辦學校退休教師為主的教師群體更加看重當期收益而不是未來的養老保障，因而主張宏觀政策更多關注學校辦學條件和短期人力資源策略。上述研究都很有意義，但研究視角往往局限于民辦教育或者教育事業發展本身，忽視了統一社會保障制度作為現代國家治理基礎性制度的約束，導致有關建議缺乏整體的制度設計，反而可能進一步加劇制度矛盾。本文試圖從我國社會保障制度變遷的角度入手，結合國外政策實踐，對民辦學校教師退休養老問題的制度性根源進行專門的分析，并結合國家社會保障改革的基本方向，提出相應的政策建議。

一、民辦學校教師退休養老的制度約束

社會養老保險制度是在工業化、城市化進程中家庭保障逐漸弱化的背景下建立起來的獨立制度，主要通過家庭之外的社會化手段解決社會成員達到退休年齡之后的收入保障問題，是現代社會保障制度的重要組成部分。世界各國在邁向現代化的進程中，無一不將建立覆蓋全民的社會養老保險制度作為重要奮斗目標。在我國現行體制下，民辦學校教師參加社會養老保險的制度和政策是完備的，但現行社會養老保險體系將公辦學校和民辦學校的教師納入兩種截然不同、彼此分離的制度安排并由此產生較大的待遇差距，造成兩類學校教師的身份鴻溝，對民辦教育的健康發展極為不利。究其原因，這是由我國特殊的社會養老保險制度發展路徑所導致的。

(一)基本養老保險制度的約束

我國社會養老保險制度是包含基本養老保險、職業(企業)年金和個人養老金制度三支柱的制度體系(3)張紀南：《積極構建多層次社會保障體系 讓人民群眾共享改革發展成果》，《學習時報》2018年8月13日，第1版。。在第一支柱——基本養老保險方面，經過改革開放40多年的制度優化和建設，已基本形成兩種主干制度：一是城鎮職工基本養老保險制度和機關事業單位養老保險制度，覆蓋正規就業者，實行單位和個人分擔繳費的制度模式；二是城鄉居民基本養老保險制度，覆蓋未就業者和自雇人員，主要包括農業勞動者和靈活就業人員等，實行個人繳費和政府補貼的制度模式(4)單大圣：《建立可靠、精準、積極的老年保障體系》，《群言》2017年第12期，第30-33頁。。城鎮職工基本養老保險制度是1997年由計劃經濟時期覆蓋國有企業職工的勞動保險制度(含養老、醫療、工傷、生育等待遇)改革而來的，覆蓋對象逐步從公有制企業向非公有制企業及其他社會組織延伸。機關事業單位養老保險制度則是2015年由公共財政完全負擔、單位負責管理的退休保障制度改革而來的。其中，公辦學校教師長期參加機關事業單位退休保障制度，民辦學校教師在改革過程中逐步參加城鎮職工基本養老保險，導致兩類學校教師的退休養老制度彼此分離，這一體制是歷史形成的。由于包括民辦學校在內的各類社會組織是在改革過程中從體制外逐步發育起來的，其籌資模式決定了不適用改革前完全由財政供款的機關事業單位退休保障制度，而由勞動保險制度轉換而來的職工基本養老保險制度僅考慮了企業職工和個體勞動者的參保問題。在《教育法》規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的前提下，普遍以非營利性“民辦非企業”單位登記的民辦學校面臨著教師退休養老的問題。為此，2003年，原勞動和社會保障部規定：社會力量所辦學校等“民辦非企業”單位執行當地企業職工基本養老保險制度。2008年，原勞動和社會保障部、民政部明確：各類社會組織專職工作人員按屬地管理原則參加企業職工基本養老保險。2016年，《民辦教育促進法》修訂后，營利性和非營利性民辦學校教師均參加城鎮職工基本養老保險。

(二)職業年金制度的約束

在社會養老保險體系的第二支柱——年金制度方面，公辦學校和民辦學校的教師也逐步分離。2015年前，包括公辦學校在內的機關事業單位并未建立職業年金制度，2015年后才在新的基本養老保險制度的基礎上，建立起單位(本單位工資總額的8%)、個人(本人繳費工資的4%)共同繳費的強制性職業年金制度，教師退休后按月領取職業年金。民辦學校一開始也未明確建立年金制度，后來才逐步被納入企業年金制度的實施范圍。1995年，原勞動部印發《關于建立企業補充養老保險制度的意見》，提出要積極推動建立企業補充養老保險制度，所需資金主要由企業負擔，也可由企業、個人共同負擔。2004年，原勞動和社會保障部出臺《企業年金試行辦法》，對企業年金條件、建立流程和方案等事項進行了規定。2005年，國務院《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》更是明確提出，具備條件的企業可為職工建立企業年金，以“增強企業的人才競爭能力，更好地保障企業職工退休后的生活”。2013年，人力資源和社會保障部、民政部聯合下發《關于鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業單位建立企業年金有關問題的通知》，提出鼓勵和規范包括民辦學校(民辦非企業單位)在內的社會組織建立企業年金，由社會組織與工會或職工代表通過集體協商確定，并制定企業年金方案，所需費用由單位和個人共同繳納，這就將企業年金的適用對象從企業職工擴展到包括民辦學校在內的社會組織工作人員。其中，工作人員較少的社會組織可以參加企業年金集合計劃，以形成規模效應、降低管理成本。根據規定，職業年金和企業年金獨立運行，參保人員在不同制度之間流動時可以轉移接續。2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》規定，國家鼓勵民辦學校按照有關規定為教職工建立職業年金或者企業年金等補充養老保險。需要指出的是，與公辦學校強制性建立教師職業年金不同，民辦學校建立職業年金或者企業年金是自愿性的。

(三)個人養老金制度的約束

社會養老保險體系的第三支柱是個人養老金制度，包括個人自愿參加的個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，主要按照市場規則運作和監管，是多層次社會養老保險體系不可或缺的重要組成部分。1991年國務院印發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》提出要“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”，從而初步搭建了三個支柱養老保險體系的框架。近年來，國家先后出臺《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》《關于加快商業養老保險發展的若干意見》等文件，鼓勵發揮商業保險機構專業優勢以及市場機制作用，拓寬保險服務領域，開發多樣化商業養老保險產品，為社會成員提供個性化、差異化的養老保障。但是，由于多年來我國社會養老保險體系的第一支柱過于強大，加上商業養老保險的政策激勵較弱、稅前抵扣的手續煩瑣、資本市場發育的不成熟、國民購買商業保險的意識不強，第三支柱的發展很不充分，存在明顯的短板，反過來又限制了第一支柱的改革空間。國際經驗表明，只有建立高度發達的補充社會保障制度，各類社會成員的多樣化、個性化保障需求才能得到充分滿足，才能統籌兼顧各方面的利益關系，保證基本社會保障制度的統一性。根據有關部門的政策解讀，目前國家對于發展第三支柱的政策思路已經明確，只是正式制度尚未出臺，全國覆蓋人數還不多。其實，第三支柱擁有十分廣闊的發展空間。可以預見，隨著基本養老保險回歸保基本的功能定位以及商業養老保險有關制度、政策的不斷完善，城鄉居民在風險保障、財富管理等方面的需求不斷擴大，保險產品和服務形態不斷豐富，未來個人養老金產品將得到顯著的發展。需要指出的是，個人養老金制度普遍采取市場化運作的方式，未來第三支柱可以打破公辦學校和民辦學校教師制度分割的格局，為弱化兩類學校教師身份差異以及縮小待遇差距提供政策空間。

(四)養老金待遇差異的制約

從以上分析可以看出，公辦學校和民辦學校教師的退休養老面臨著社會養老保險制度分割的體制制約。值得欣慰的是，2015年啟動的機關事業單位養老保險改革，在養老保險制度模式方面實現了機關事業單位(公辦學校)與企業(民辦學校)的統一，即均由單位和個人共同繳費、實行統賬結合的模式，從而向著統一社會保障制度的方向邁出了堅實的步伐。但是，改革仍然沒有破解機關事業單位與企業(社會組織)制度分割、基金分割等問題，即兩項退休養老制度雖然制度模式、籌資機制相同，但是預籌的基金單獨建賬、分開使用，形成了封閉運行、界限分明的體制。在此體制下形成的養老待遇差異，是造成民辦學校師資吸引力弱的重要原因。以改革前的2007年為例，國家公務員退休金約是民辦學校教師(企業職工)養老金的1.77倍，導致具有相同工齡、職稱、職務的公辦學校和民辦學校教師退休收入差距顯著。2015年機關事業單位養老保險改革后，機關事業單位基本養老金替代率降低，加上企業職工養老金從2005年開始連續上漲，公辦學校和民辦學校教師基本養老金的待遇水平逐漸縮小。但是，考慮到公辦學校教師的職業年金制度是強制建立的，而涵蓋民辦學校教師在內的企業年金是自愿加入的，由單位和個人分擔繳費責任，增加了單位的用工成本，事實上覆蓋面極小。2020年全國參加企業年金的職工僅2 718萬人(大部分是經營狀況較好的國有大中型企業)，僅占城鎮職工基本養老保險參保人數的5%左右(5)人力資源和社會保障部：《2020 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》2021-07-26，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html。。除部分地區外，各地民辦學校參加企業年金的比例也普遍較低。合并計算，公辦學校教師(機關事業單位)養老金替代率仍然遠高于民辦學校教師(企業)(6)郭磊、徐明：《中美公務員養老保險制度的變遷——再分配效果的檢驗》，《人口與經濟》2020 年第6 期，第96-111頁。。在此背景下，相較公辦學校，民辦學校在吸引和穩定優秀師資方面始終處于劣勢，高水平教師不斷流失，成為制約民辦教育高質量發展的重要障礙。

(五)社會保障改革路徑的不明確

社會養老保險制度分割和待遇差異不僅僅在教育領域存在，在醫療衛生、社會服務等領域也普遍存在。由于社會保障涉及個人切身利益，政策性極強，解決上述問題不能僅僅從教育領域著手，而是要在國家社會保障改革的整體框架下通盤考慮。世界各國在現代化進程中無一不以建立統一的社會保障制度為目標，因為分割的社會保障制度往往成為生產要素(勞動、資本、技術等)非中性流動的影響因素，不利于建立公平公正的全國統一要素市場，也不利于形成基于統一社會保障權利的國民認同。但是，由于既得利益制約以及社會保障待遇剛性的特點，即使是西方發達國家，歷史上形成的分割的社會保障制度也難以整合，社會保障制度往往呈現分職業、分行業的高度碎片化的分離狀態。而且，每一次試圖推進制度整合、待遇公平的努力都因為引發特殊利益群體的激烈抗爭而“流產”，成為社會穩定的“火藥桶”，不利于社會團結與和諧。我國在社會保障改革發展中一直試圖推動制度的整合、統一。有的改革比較順利，例如醫療保障改革方面，除少數中央單位還實行公費醫療外，基本統一了企事業單位及社會組織的基本醫療保險制度。有的改革則遭遇了較大阻力，例如2009年國家探索事業單位工作人員養老保險制度改革試點，意圖轉換制度籌資和待遇模式，緩解機關事業單位、企業退休待遇“雙軌制”的問題，改革方向無疑是合理的，但由于機關公務員未加入改革試點，而且沒有明確事業單位職業年金配套改革實施方案，造成事業單位工作人員和企業工人的不滿，改革難以繼續(7)童星：《公共政策的社會穩定風險評估》，《學習與實踐》2010年第9期，第114-119頁。。未來機關事業單位(公辦學校)與企業(民辦學校)是進一步統一制度、基金，還是制度、基金繼續分設，尚不明確。在此背景下，對于民辦學校這一介于公辦事業單位和商業企業之間、人力資本密集的機構，到底應建立什么樣的社會養老保險制度，確實面臨著艱難的政策選擇。

二、民辦學校教師社會養老保險的國內外實踐

世界各國在完善公共教育體系的同時，也十分重視私立教育的發展。對一國社會養老保險制度來說，私立學校教師的參保并沒有什么特殊性，基本都參加基于雇主、雇員繳費的主干養老保險制度。各國的制度差異主要體現在公立學校和私立學校教師的養老保險制度是否統一以及政府是否對私立學校教師參保提供補助上。而我國各地在鼓勵支持民辦教育發展的過程中也針對民辦學校教師社會養老保險問題先行先試，開展了不少的改革創新。現將相關實踐總結如下。

(一)國外實踐：公立學校和私立學校的教師養老保險制度完全分離

從世界社會保障發展歷程看，公立學校教師的參保一般比較特殊，他們作為公共部門雇員，其養老保險制度通常比國內其他群體實施要早、繳費更低、待遇更優厚。據統計，在全球172個建立社會養老保險制度的國家(地區)中，有116個建立了公職人員養老保險制度，其中，68個國家建立了單獨的公職人員養老保險制度(約占總數的59%，大多是亞非拉國家)，待遇水平明顯高于其他社會群體(8)譚中和：《養老保險 沒有比適合更重要——世界主要國家養老保險制度概況》，《天津社會保險》2013年第6期，第42-44頁。。在這種發展路徑下，私立學校教師與私人部門雇員一樣參加養老保險，由單位和個人共同繳費；公立學校教師(公職人員)參加獨立的養老保險，國家財政承擔主要的籌資責任，基金管理上實行現收現付模式，養老金待遇實行待遇確定型(DB)模式，還有形形色色的津貼、補貼和福利。一般認為，這源自一些國家成熟的精英科層結構和文官制度(9)鄭秉文：《機關事業單位養老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統”》，《中國人口科學》2015年第1期，第2-14頁。，如德國、法國、墨西哥、韓國、印度尼西亞、巴西及印度等。其中，德國、法國等實行統一的公職人員養老保險制度，韓國、墨西哥等針對公立學校教師和公務員實行不同的養老保險制度(10)趙巍巍：《公職人員養老保險待遇的國際經驗》，《中國社會保障》2014年第11期，第30-33頁。。公職人員在各國都屬于政治強勢群體，一些試圖統一養老保險制度的改革都會影響其既得利益，從而產生巨大的阻力，導致一些國家公立學校和私立學校教師養老保險制度分離的局面難以觸動(11)王延中、龍玉其：《國外公職人員養老保險制度比較分析與改革借鑒》，《國外社會科學》2009年第3期，第62-70頁。。

(二)國外實踐：公立學校和私立學校的教師養老保險制度完全融合

盡管統一制度存在很大的阻力，但總體來看，各國公立學校和私立學校的教師養老保險制度仍然呈現融合趨勢，這畢竟符合社會保障改革的方向，區別在于有的是大改革，有的是小調整。例如,20世紀七八十年代，在新自由主義思潮推動下，一些國家在特殊的政治體制支持下，對本國社會養老保險體制進行了結構性改革，在建立統一社會保障制度方面取得了積極進展。又如，新加坡以及拉丁美洲、中亞、東歐的一些國家，其改革動因是建立更符合經濟學效率原則、更強調個人責任、更可持續的養老保險制度。由于公職人員進入工作崗位的年齡晚、退休年齡早、繳費責任輕、退休待遇高，社會養老負擔相對其他人群更重(12)龍玉其：《國外公務員養老保險制度改革分析》，《中共中央黨校學報》2011年第2期，第61-65頁。，在老齡化程度加深的背景下明顯不合時宜。為應對人口老齡化的挑戰，這些國家從20世紀90年代起，在激進的社會養老保險制度改革過程中，將公職人員(教師)和企業員工養老保險制度統一起來，基金管理方式從現收現付轉變為積累制，養老金待遇實行繳費確定型(DC)模式，公立學校和私立學校的教師按照統一規定參加養老保險，公立學校的教師不再享受任何優惠政策。如：新加坡公立學校和私立學校的教師統一參加由雇主和雇員繳費、完全積累型的中央公積金制度，養老金收益與個人繳費緊密聯系；智利所有公共部門職員與私營部門雇員一同參加全國統一的養老保險制度，實行完全的個人賬戶積累制。

(三)國外實踐：公立學校和私立學校的教師養老保險制度部分融合

由于公立學校和私立學校的籌資來源、功能定位不同，教師的社會養老保險制度不會完全融合，相當一部分國家呈現部分融合的模式。在這一模式下，公立學校和私立學校的教師參加全國統一的基本養老保險制度，在繳費、待遇資格等方面基本一致，同時分別加入針對他們單獨建立的補充養老保險制度(13)林義、何沛：《OECD國家公職人員差異化養老保險制度的經驗》，《行政管理改革》2015年第5期，第29-33頁。。許多發達國家在養老保險改革中由公、私分離制度模式向此種制度模式轉型，如美國、英國、加拿大、澳大利亞和日本等。美國公共養老金計劃(OASDI)覆蓋全民，同時公立學校和私立學校的教師參加不同的獨立養老金計劃。英國國家基本養老金覆蓋所有雇員，同時公立學校教師參加職業年金。日本國民年金覆蓋全民，但是水平較低，在國民年金基礎上針對不同人群設立了共濟年金和厚生年金，共濟年金覆蓋公務員、公立學校教師等公職人員，厚生年金覆蓋企業雇員。在部分融合的模式下，私立學校通常根據財力和師資競爭狀況作出是否設立年金的決策，學校之間、教師之間待遇差別很大。而由公共財政支持的公立學校教師養老保險制度仍然具有一定的獨立性，且養老金待遇通常根據工齡、退休前工資來計發，往往優于私立學校。這有利于保證公立學校教師長期穩定從教，更好地發揮公立學校保基本、促公平的作用。值得注意的是，一些國家也對私立學校教師的社會養老保險制度提供了直接的財政支持，如韓國在20世紀70年代頒布了《私立學校教職員工年金法》，建立起政府支持下專門針對私立學校教職員工的年金制度，其制度模式與公務員年金大體一致，繳費比例、保障內容、待遇計發辦法相同，基金來源于政府撥款、私立學校繳費、個人繳費，待遇涵蓋退休養老、工傷保障以及社會救助等多項內容，教職工退休待遇水平與公立學校大體相當(14)宋曉梧：《盡快建立統一的教師基本養老保險制度——以北京、溫州民辦教育機構為個案》，《中國機構改革與管理》2014年第Z1期，第46-48頁。。

(四)國內改革探索：將民辦學校教師納入機關事業單位養老保險制度范圍

近年來，我國一些地區回應民辦學校關切，開展了若干政策創新，可行的路徑是將民辦學校教師納入機關事業單位養老保險制度范圍。例如，浙江溫州在2010年民辦教育綜合改革試點時，率先探索將符合要求的民辦學校教師按公辦學校教師標準納入事業單位社會保險范圍，政府通過購買服務的方式對非營利性民辦學校提供資金(15)單大圣：《教育體制改革的政策突破——以溫州市民辦教育綜合改革試點為例》，《浙江教育科學》2014年第4期，第3-7頁。。2015年機關事業單位養老保險改革后，浙江省規定，民辦學校達到一定資格要求的教師可屬地參加機關事業單位養老保險，參照公辦學校教師標準由民辦學校和教師個人共同繳費，同步建立職業年金制度，如杭州市將參保范圍限定在非營利性民辦學校。山東省也規定，符合條件的非營利性民辦學校及其教師按照屬地原則參加機關事業單位養老保險，繳納基本養老保險費和職業年金，政府財政根據學校繳費規模給予適當補助。應該說，各地的改革探索都是十分有意義的，積累了許多有益的經驗。由于社會養老保險第一支柱的改革方向特別是機關事業單位與企業(包括民辦非企業機構)的養老保險制度是統一還是分設并不明確，一些地方將民辦學校教師納入機關事業單位養老保險制度范圍，實際上已經突破了現行政策。這或許對民辦教育發展有利，但如果沒有中央政府對社會養老保險制度的統一規劃，局部的改革探索反而會進一步強化社會保障制度和政策的差異性，加劇和固化制度、政策的碎片化，為未來統一社會保障制度埋下隱患，這是需要警惕的。

(五)國內改革探索：支持民辦學校年金制度建設

我國另外一些地區則是在國家社會保障制度總體框架下，充分用好企業年金等補充養老保險的政策工具。例如，上海市一直高度重視民辦學校的年金制度建設，將建立并實施年金制度作為民辦學校申請促進民辦教育發展專項資金的條件之一，并對加入年金制度的非營利性民辦學校進行專項資金扶持，一度還實行了免繳企業所得稅、個人所得稅的地方優惠政策。目前，民辦學校教師成為上海市社會組織年金制度的主要覆蓋對象。其他省份的典型做法還包括：江蘇省對實施年金制度的民辦學校實行獎補；遼寧省提出，有條件的地方政府可對建立企業年金的民辦學校給予適當補貼；廣東省對民辦學校教師發放從教津貼，設立養老保險專項補貼，通過以獎代補的方式鼓勵民辦學校為教師購買年金。不過，由于企業(職業)年金本質上是延期薪酬制度，成本差異就成為民辦學校是否參加年金計劃的主要影響因素，公共政策支持十分關鍵。雖然民辦學校教師對年金具有較強的潛在需求，但是由于現行稅收優惠力度較小，稅優比例與繳費額度不相匹配，降低了民辦學校建立年金制度的積極性。例如，《企業年金辦法》規定：“企業繳費每年不超過本企業職工工資總額的8%。”而財政部等2009年發布的《關于補充養老保險費、補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》中，僅允許企業繳費在工資總額5%內的部分作稅前扣除。同時，財政部等2013年頒布的《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》規定：“個人繳費超過工資計稅基數4%之外的部分仍然計征個人所得稅。”因此，在缺乏鼓勵性政策、配套措施和政府專項資金支持的情況下，建立年金制度實際上對民辦學校和教師個人構成了當期的巨大成本負擔，在激烈的辦學競爭壓力下，必然會抑制潛在需求，導致一些地方民辦學校建立年金制度的步伐十分緩慢。可見，解決民辦學校教師社會養老保險問題仍需要系統的制度設計。

三、完善民辦學校教師社會養老保險制度的政策建議

建設現代化的教育體系，既需要高質量的公辦教育，也需要高質量的民辦教育。當前，提高民辦教育質量，關鍵是要吸引、激勵和留住高水平的師資。要真正實現這一點，完善民辦學校教師社會養老保險制度是重要前提。鑒于社會保障是一種強制性、規范性的社會政策，在中央政府尚未對社會養老保險基本制度進行改革的情況下，不宜鼓勵地方在民辦學校教師社會養老保險制度方面突破國家政策。適宜的策略是在現行制度框架下，尋求最大公約數，加強制度的邊際改進，發揮政府的支持引導作用，最大限度地改善民辦學校教師退休養老待遇。

(一)轉變民辦教育發展觀念，重視養老保障等長期激勵策略

長期以來，我國教育行業比較重視基礎設施和基本辦學條件的投入，這在教育資源短缺階段是十分必要的，對擴大教育覆蓋對象發揮了積極作用。但是，教育畢竟是一項通過教育者和受教育者共同勞動實現的實踐活動，“人”的因素十分重要，教師的專業能力和精神狀態對于保障教育服務質量具有關鍵作用。基于此，《教師法》規定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。”但是，該規定在許多地方并未真正落實，更不用說提高教師退休養老保障水平，這一點在民辦學校中尤為突出。民辦教育長期以來處于低成本擴張的初級階段，許多民辦學校在舉辦者早期投入不到位的情況下，逐漸形成依靠學費運作并利用辦學結余“滾動發展”的模式，內部制衡和外部參與機制均不健全，學校人力資源管理粗放，對于教師的投入保障尤為不足。舉辦者要順應教育發展的階段性特征，轉變發展方式，樹立質量意識，切實把資源配置和管理工作重點集中到提高教師保障水平、激發教師活力上來。特別是面對激烈的辦學競爭，舉辦者必須權衡需要和可能、成本和收益的關系，加大對教師隊伍建設的投入力度。要善于運用多種政策工具，通過提供相對豐厚的退休養老保障來改善教師薪酬福利結構，增強長期保障與激勵作用，引得來、留得住、用得好優秀師資，保證學校長期、穩定與健康發展。同時，民辦學校擁有更大的辦學自主權，完全可以利用體制機制靈活的優勢，在教師退休養老保障方面提供更加豐富的產品，形成可復制、可推廣的經驗，為整個教育體系乃至公共服務領域發揮“鯰魚效應”。這既是新時代民辦學校無可替代的價值，也是民辦教育高質量發展的必由之路(16)王烽：《新時代民辦教育：變革與進化》，《教育發展研究》2020年第5期，第19-22頁。。

(二)實行積極的公共政策，加大政府對民辦學校教師隊伍的直接支持

提高民辦學校教師退休養老保障水平，單靠舉辦者是很難實現的，必須強化政府支持。我國2003年試點的新型農村合作醫療制度和2009年試點的新型農村社會養老保險制度，在起步階段都采取政府補助和個人繳費相結合的制度模式，這是兩項制度在極短時間內能迅速覆蓋幾億農民的重要原因。對我國來說，發展民辦教育絕不是權宜之計和階段性措施，而是完善現代教育體系的基本制度。當前，政府在發展民辦教育中的職責不能僅僅限定在“規范”，而是要更多向“支持”方向用力。許多舉辦者對民辦學校分類管理持抵觸態度，一個重要原因就是政府的財政補助政策態度不明確，政策預期有不確定性(17)徐緒卿：《淺論教育政策滯后性現象——以民辦高校分類管理政策為例》，《教育與經濟》2019年第6期，第72-78頁。。在這方面，政府需要克服一些思想障礙，即不能主觀上將民辦學校視為異己的力量，滿足于“法無禁止即可為”的消極管理方式，不愿或不敢對其進行支持。政府要全面認識教育的“事業”特征，教育事業不僅可以“公辦”，也可以“民辦”，應主動打破公辦事業單位、社會教育機構的身份限制，采取積極的公共政策，在投入保障上給予民辦學校實實在在的支持。政府支持不僅僅局限于稅收減免、專項資助、學生補助等，還應提供日常運行經費補助和教師薪資補助。從國際情況看，各國私立學校發展到今天已經高度社會化，其籌資來源并不僅僅來自私人捐贈或投資，還來自政府財政投入。財政對民辦學校的直接投入帶來的單位成本收益可能遠高于公辦學校，也有助于改善社會對民辦學校的認知，還能樹立政府的公益形象。因此，政府應進一步解放思想，強化對民辦學校教師尤其是退休養老保險的直接補助，包括為教師發放社會保障補貼，為教師參加職業年金計劃或個人商業保險直接供款或者稅收減免優惠等。

(三)民辦學校履行用人單位責任，推動教師全員參加基本養老保險制度

在現行體制下，民辦學校作為用人主體，首先要根據《社會保險法》的要求，按照國家規定的工資總額的一定比例按時足額繳納基本養老保險費，保證教師全員參加城鎮職工基本養老保險制度。未來的結構性改革涉及兩個方面。一是借鑒醫療保障改革經驗，發揮堅持全國一盤棋、集中力量辦大事的國家制度優勢(18)曲青山：《制度優勢是黨和國家的最大優勢》，《理論導報》2020年第8期，第7-10頁。，抓住極為難得的時間窗口，徹底打破基本養老保險雙軌制，將城鎮職工基本養老保險與機關事業單位養老保險制度合并實施，建立統一的城鎮職工基本養老保險制度，一勞永逸地解決公辦學校和民辦學校教師制度分割、待遇差異問題。即使阻力較大，暫時做不到這一點，也要在兩項制度之間建立起更加便捷的關系轉移接續機制。在這方面，需要中央政府盡早下決心，否則在一些地方將民辦學校教師納入機關事業單位養老保險制度范圍的做法固化之后，可能會增加未來改革的難度。此外，社會養老保險領域的延長退休年齡、改革待遇調整機制、基本養老保險全國統籌、降低養老保險費率、建立積累性基金投資體制等重大問題，也需要盡早作出決策。二是適時適當降低基本養老保險水平。由于社會保障需求剛性的特點，政府不可能包辦解決所有的社會養老需求。當前政府主導的基本養老保險支柱比較強，而其他社會主體參與還不夠充分，不僅使政府承擔了較大的壓力，反過來又抑制了補充保障的發展，這本身也是基本養老保險雙軌制難以觸動的重要原因。這就需要在社會保障制度頂層設計中，對社會養老保險體系的結構進行優化，總體是要降低基本養老保險水平、提高補充保障水平，為解決制度分割問題以及縮小公辦學校和民辦學校教師的退休養老待遇差別提供政策空間。

(四)大力發展補充保障，在民辦學校建立強制性年金制度

提高民辦學校教師退休養老保障水平，根本出路在于大力發展補充保障。隨著民生需求的不斷升級，補充保障在未來整個社會養老保險體系中絕不僅僅是發揮“補充”的作用，而是與基本社會保障制度同等重要。國外經驗表明，只有建立發達的補充養老保障制度，才能有效滿足各類人群多層次、個性化的需求，才能留出足夠多的政策空間，確保基本養老保障制度的統一性(19)單大圣：《建立更加成熟更加定型的社會保障制度》，《中國經貿導刊》2014年第4期，第61-63頁。。企業(職業)年金作為一種延期支付的薪酬福利制度，既是多層次社會養老保險體系的補充制度，為縮小民辦學校與公辦學校教師的退休養老保障差距提供政策工具，也是一種提供長期激勵的人力資源策略，有利于彌補民辦學校薪酬短期激勵的不足，有效改善學校治理。當前，我國企業年金發展還不夠充分，民辦學校在各類社會組織中人員體量大，行業的驅動力和影響力強。可以通過一定的政策引導，例如將年金制度實施情況作為民辦學校評估、專項資金支持的考量指標，在民辦學校全面強制建立年金制度，形成典型的示范效應，帶動相關機構的年金制度建設。這也有利于改變僅有少數大型國有企業和少數人享受年金福利的“富人俱樂部”格局，發揮社會保障制度正向調節收入差距的作用。如前所述，實施年金制度，政府的支持十分必要，建議參照韓國的做法，在民辦學校實行政府、學校、教師三者分攤繳費、完全積累的年金制度模式。要加大稅收優惠力度，建議將企業年金單位繳費的稅收優惠比例從5%提高到8%，個人繳費部分全部計入稅收優惠范圍。民辦學校可以充分發揮年金制度的自主調節力度，在堅持平等協商原則的基礎上，合理確定年金覆蓋范圍、繳費率、繳費總量、分配方式及權益歸屬等，綜合考慮教師崗位、貢獻、工齡、工資和年齡等因素，發揮年金分配的激勵功能。

(五)加大稅收優惠力度，積極發展商業養老保險

社會養老保險的第三支柱是提高民辦學校教師退休養老保障水平的重要增長點，有著巨大的發展潛力和空間。長期以來，由于缺乏基本制度的頂層設計以及強有力的稅收優惠，我國市場上各類與退休養老保險相關的金融產品結構單一，同質化比較突出，與一般的理財產品并無實質差別，且價格偏高，對社會的吸引力不足。這就導致第三支柱的規模很小，人均保費偏低，且增長勢頭不夠強勁。商業養老保險發展不充分有一些體制和政策方面的原因。以第三支柱的代表性產品——個人稅收遞延型商業養老保險為例，其稅收優惠模式為 EET(即繳費與投資階段不征稅，領取養老金階段征稅)，綜合稅率約為7.5%。盡管實行EET是國際通行做法，但是在我國個人所得稅稅率偏低、個人資本所得稅缺失的情況下，低收入群體往往無法享受稅延政策優惠，稅延政策對高收入群體的激勵有限，導致商業養老保險難以擴大(20)高慶波：《多層次養老保險制度發展不平衡探析：約束與選擇》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2021年第3期，第38-47頁。。此外，由于我國企業(職業)年金主要覆蓋少數大型國有企業，針對企業(職業)年金、商業養老保險的稅收優惠政策又經常被質疑具有逆向再分配的屬性，有關部門不敢貿然提高稅收優惠比例。根據上海市的試點情況，個人稅收遞延型商業養老保險稅收優惠額度較低。試點政策規定，投保繳費稅前扣除限額按月收入的6%和1 000元孰低確定，在個稅起征點調高及專項附加扣除政策出臺后，客戶投保意愿進一步降低。下一步，建議簡化行政審批和稅收優惠扣除流程，改變民辦學校教師參加第三支柱須以參加第一支柱或第二支柱為前提條件的做法，逐步降低個人稅收遞延型商業養老保險的購買門檻。建議統籌第二、第三支柱個人賬戶發展，加大稅收優惠力度，改變個人稅收遞延型商業養老保險的比例扣除方式，采取定額扣除方式并適當提高延稅額度，可以探索面向民辦學校教師的“免稅型”養老保險。

四、結 語

我國教育事業正面臨由“窮國辦大教育”向“大國辦強教育”的轉變，資源不足已經不是教育供需的主要矛盾，民辦教育的發展定位也相應發生變化(21)單大圣：《改革開放40年我國民辦教育事業的發展及展望》，《浙江樹人大學學報》2019年第1期，第8-13頁。。相對其他支持政策，改善教師退休養老待遇對于提升民辦學校辦學質量、形成長期的社會辦學行為將起到“事半功倍”的效果。應在堅持國家社會保障基本制度的前提下設計民辦學校教師社會養老保險制度，即：民辦學校舉辦者要落實參保繳費責任，同時要用足年金、個人養老金等制度的政策空間；政府也要通過直接或者間接補助的方式提供實際支持。限于篇幅，本文的研究仍然是初步的，尤其是未對基本養老保險制度改革走向進行分析，即未來機關事業單位和城鎮職工基本養老保險制度是分立抑或統一？這個問題重大而敏感，已經超出了教育事業或者社會保障事業的范疇，是涉及公共部門改革的大思路，需要慎重決策，這也有待于研究的深化拓展。此外，民辦學校教師年金制度和個人養老金制度等實施不久，還有大量的理論和政策問題需要深入研究。