國土空間規劃背景下城鎮低效土地整治方法探討

李瑩 尉曉娟

河北陸源土地規劃咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

引言

隨著社會的快速發展，對土地資源的利用率越來越高，出現了土地資源短缺與污染問題。為了合理利用土地資源，相關部門應強化土地管理與規劃力度。同時，隨著城市化的不斷發展，社會經濟結構隨之發生改變，高效利用土地資源可以在加快經濟發展速度的同時，獲得更大的生態效益。且城市化發展進程中也會帶來較大的污染問題，資源浪費嚴重，對生態環境產生巨大破壞。此時強化土地管理與規劃工作，可以在合理利用土地資源的基礎上，降低對環境的破壞程度，節約土地資源，實現人與自然的和諧發展。

1 土地整治項目的意義

隨著經濟和社會的高速發展，人們為了獲得更多的礦物質產品，不停地開發和利用自然資源，人類賴以生存的環境和地球上最豐富的資源日益受到破壞。必須重新開墾礦區，提高受影響土地的復墾率，許多國家仍在設法解決這些問題。在中國已明確規定：開采礦產資源，應當節約用地，耕地、草原、林地因采礦受破壞的，礦山企業應當因地制宜采取復墾利用，植樹種草或其他利用措施。相關資料顯示，國外土地開墾率通常在70%～80%，而中國某些地區的開墾率低于1%[1]。因此，加強資源相對貧乏的中國土地開墾進程,有利于緩解人類與耕地的矛盾，有效改善受影響地區的生態系統和促進社會穩定發展。

2 國土空間規劃背景下城鎮低效土地整治方法

2.1 強化土地整治項目新增耕地管理的對策建議

2.1.1 因地制宜，精心周密設計土地整治。依據項目區的海拔高程、地貌類型、地面坡度、相對高差以及氣候條件、水文與地質、土壤類型與分布、理化性狀、植被類型及分布情況，以及農業生產潛力和土地利用限制因素等劃定項目片區，合理確定土地利用規劃布局，通過方案比選和綜合優化，分析土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程的布局方案，因地制宜、合理確定田塊的設計高程、田坎高度、田面坡度等參數，合理確定工程布局[2]。如，在無地面灌溉條件的項目區內，田面坡度不宜超過6°，田面坡度大于6°的田塊應修建水平梯田。同時在項目設計過程中要通過調查問卷、座談交流、訪談、征求意見、公示方案等形式強化公眾參與意識，提高公眾參與程度，廣泛采納公眾意見。

2.1.2 履行義務，推進耕作層剝離再利用。非農業建設依法占用耕地特別是永久基本農田的，建設單位應在項目開工建設前，按照《耕作層剝離利用技術規范》將所占用耕地耕作層的土壤進行剝離，一般剝離的厚度不少于30cm。剝離的耕作層土壤要就近恢復或利用，主要用于耕地開發項目、“旱改水”耕地提質改造項目、農地整治項目、中低產田改造項目、高標準農田建設和土地復墾等，以增加耕作層厚度，改善土壤結構。相關單位要統籌規劃，合理安排，確保耕作層土壤剝離利用活動在時間、空間上做到有效銜接。

2.1.3 完善政策，加大土地整治宣傳力度。在現有制度的基礎上，通過“立、改、廢”，進一步細化、完善各項制度，從頂層設計的角度制定出臺土地整治法或土地整治條例。完善土地整治標準，同時將成熟的行業標準上升為國家標準。創新體制機制，建立健全土地整治項目后期管護機制，探索建立項目實施激勵機制，確保項目社會、經濟和生態效益長久發揮。創新方式方法，以喜聞樂見、通俗易懂的形式，多層次多角度做好土地整治政策的宣傳，暢通監督和反饋渠道，對土地整治項目可行性研究、初步設計、項目的招投標、施工與監理、竣工驗收等信息進行實時全程公告，通過網絡、手機、電視、微信、報紙等及時公布相關信息，接受社會公眾的廣泛監督和反饋。制定相關措施，加強對監督和反饋意見的核實整改，并及時回復。

2.2 工程建設土地整治[3]

①土地平整工程：某項目規劃設計根據梯田建設的要求，將原有的凌亂、田面寬度較窄的地塊進行修整推平。田塊寬度不小于10m，個別地塊由于地形原因控制寬度不小于8m，田坎高差控制在3m左右，田塊沿等高線方向坡度控制在1/1000～1/800之間，使田面土壤穩定、水土保持效益明顯。②灌溉工程：本著節約用水和水土保持的目的，設計全部采用地下埋設PVC管道、地頭出水樁出水灌溉技術，不僅可以有效節約水資源，更能合理調配、使用水資源，集約、節約用水，有效發揮水資源的經濟效益和社會效益，并在一定程度上減少水土流失。③林網工程：項目規劃沿田間路兩側、田塊田埂內側種植側柏，并在邊坡坡面播撒先鋒物種。植物根系能夠增強土壤團聚體穩定性和土壤抗剪切強度，減弱土體崩塌；先鋒植物的迅速生長，能夠有效減弱降水和地面徑流的沖刷，起到控制裸露坡面水土流失的作用，二者最終達到生態恢復與水土保持并進的目的。④通過將荒坡地改造成梯田，在保證水平梯田適應機耕和灌溉，以及保證田坎的堅固和穩定的基礎上，通過土地平整工程、灌溉工程、林網工程的實施，達到既增加耕地面積和提高耕地質量，又治理當地水土流失與改善當地生態環境的目的。通過項目實施，在項目區內建設了生產路，極大地方便了農業生產。通過該項目實施，農業生產條件將得到極大改善，有效地提高了耕地的數量和質量，土地生產力得到顯著提高，生態環境明顯改觀。

2.3 儲備補充耕地全生命周期信息化管理建設

為適應耕地保護的新形勢，堅持數量、質量、生態“三位一體”的保護，耕地全生命周期信息化管理已成為確保新形勢下耕地保護的重要舉措。“堅持最嚴格的耕地保護制度，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，通過新一代信息技術，加大耕地保護監管建設力度”[4]。同時，通過開展耕地保護智能化監管核查，以“儲備補充耕地＋”的理念謀劃部署，將儲備補充耕地與地理信息、互聯網等信息化技術相結合，構建常態化、立體化、制度化的耕地保護智能化監管體系，進行儲備補充耕地全生命周期信息化管理，加強執法監察力度，織密耕地保護“監督網”，有助于堅決遏制增量違法用地，為耕地保護保駕護航。目前，儲備補充耕地保護工作中，普遍存在以下問題：數據相對分散、未進行數據整合，缺乏統一的規范化管理，對于歷年耕地核查圖斑數據，無法直觀有效地了解和掌握歷年管護情況；數據共享性差，新增補充耕地不能及時給變更調查、農轉用、衛片執法等工作使用；缺乏更新維護機制、數據更新滯后；土地整治項目檔案資料以傳統紙質檔案方式進行管理，未進行電子檔案信息化，缺乏檔案電子化管理機制；對于耕地核查監督工作缺乏有效的監管及責任追溯機制，缺少責任到人、目標化、定量化、制度化的監督考核管理辦法；在儲備補充耕地保護工作中，信息化較弱，缺乏深度挖掘和分析的信息化手段，缺乏全生命周期的信息化管理手段。為適應耕地保護工作的新形勢、新舉措，通過信息化技術搭建儲備補充耕地全生命周期信息化管理系統，可以有效解決上述問題，通過儲備補充耕地全生命周期信息化的建設，最終實現土地整治及耕地保護工作的定量化、自動化、標準化、定位化、科學化，準確把握新時代耕地保護工作面臨的形勢和任務，切實改進耕地占補平衡管理，主動預警監管，強化源頭管控和后期監管促進耕地數量、質量和生態“三位一體”保護，推動耕地保護工作智能化、綠色化發展。

2.4 人地協調的土地整治

首先為目標模式。土地整治的目標模式通常都是由對象和內容所決定的，在過程中需要根據土地整治對象與內容進行劃分，并且土地整治還包含了土地整理與土地復墾及土地開發等。在土地整治內容與形式不斷變化的基礎上，需要細化多個項目，如農用地的整治與農村建設用地的整治以及為利用土地的開發等，同時還應將被損壞土地和被污染土地的整治包含其中；其次即為整治重點。在人地協調背景下的土地整治實踐應依照整治重點與發展趨勢來開展工作，并且還應堅持空間效率的提升和空間邊界的管控原則，然后全面協調鄉村區域空間結構的整治關鍵點[5]。針對空間結構來講，需要圍繞著田塊平整與渠網配套等多項內容來開展土地整治，而生活空間則需要依照優化農村建設用地資源和統籌協調城鄉建設用地來對土地進行整治。另外，生態空間應依照強化農村生態服務功能來實施土地的整治；再次即為行為理性。在人地協調的土地整治模式中，價值理性需要從空間整合與調控優化角度出發，這樣的方式不僅可以確保生態空間的最大化，還能夠保障農業資源優勢得到發揮，并且在改善群眾居住環境和強化景觀格局等方面也有著一定的幫助；最后即為運作模式。目前，對土地整治模式的討論相對較多，但由于認識的角度與規劃標準方面存在差異，導致土地整治始終都沒有一個統一的認定標準，進而使得土地整治模式呈現出了多樣化和多元化。從行為模式理論角度分析，土地整治的運作模式可認定為是依照行為和效果所開展的工作，也是基本行為框架和標準。人地協調下的土地整治模式特點主要為全域化、整治單元以及行為模式等。

2.5 “3S”集成技術在土地整治項目中應用

“3S”集成技術在土地整治中的應用，主要包含在土地利用過程中、土地整治工程實施過程中以及土地資源管護過程中。集成技術可利用GPS快速確定目標，利用RS迅速、客觀地監測各類所需信息，最后使用GIS對多種來源的時空數據進行綜合處理、動態存貯、集成管理、分析加工等，將3種技術有機結合實現對目標變化過程的信息進行動態的直觀反映，并通過其處理方法，及時對變化信息進行提取、更新和分析，有利于野外數據調查、數據采集和測量的快速完成。由于依靠傳統的作業方式已難以快速、準確地確定出可開發耕地范圍，“3S”集成技術融合了遙感、空間分析以及先進的計算機處理技術，結合“三調”數據、基本農田數據、林地數據以及生態紅線數據等，通過室內分析處理，快速篩選出具備實施潛力的可開發耕地資源，降低了傳統實地踏勘、測量所需的時間成本、人力成本和資金成本[6]。在土地整治項目施工階段，階段性地利用“3S”集成技術，如無人機對項目區進行航拍，能及時、精準、低成本地掌握工程實施進展和安全情況，高分辨率的遙感技術能夠對項目實施規模、新增耕地面積、道路建設、水利設施配套以及農田防護林栽植情況進行有效獲取，通過提取土地工程地物信息并建立相應的評價模型，能夠有效地實現土地整治過程的動態監測。

2.6 全域土地綜合整治

進行精準定位，突出當地特色。全域土地綜合整治需要建立在科學合理規劃基礎上，利用綜合性整治（包括內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合等）措施推動不同類型土地綜合性利用（包括農用地整治、建設用地整治、鄉村生態保護修復等）[7]。從現階段來看，很多鄉村地區土地分布較為混亂，土地利用率較低，土地資源存在嚴重浪費的情況，缺少集中性、統一性、科學合理的規劃。為了充分發揮土地綜合整治效果，需要遵照先規劃后建設的基本原則，綜合性考量土地利用、產業發展、生態環境保護、歷史文化沿革等多方面因素，制定出精準的土地規劃。

3 結束語

綜上所述，在國土空間規劃要求下，要對以往粗放型的土地使用模式進行創新與優化，對城鎮低效土地進行綜合性整治，提高土地利用率，充分挖掘城鎮土地的潛在價值，為城鄉經濟增長、新型城鎮建設發展提供保障。