淺談行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理體系

文/宋佳（山西省晉城市澤州縣宣教館）

近年來(lái)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財(cái)政體制的建立和完善，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理也得到了改善，但是隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，內(nèi)部控制和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則提出了更高的要求。行政機(jī)關(guān)在履行執(zhí)法和社會(huì)監(jiān)督義務(wù)時(shí)，由于其非營(yíng)利性，確立和完善內(nèi)部控制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。它不僅保護(hù)各種國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，還可以有效地縮小缺陷，防止各種風(fēng)險(xiǎn)與腐敗。近年來(lái)，內(nèi)部控制問(wèn)題引起了政府、科學(xué)界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。對(duì)國(guó)內(nèi)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的研究正在進(jìn)一步深入，已經(jīng)形成一些理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的研究和建設(shè)還比較滯后。此外，政府缺乏有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)方針。

一、單位內(nèi)部控制管理體系中存在的一些不合理現(xiàn)象

（一）內(nèi)部控制敏感性相對(duì)較弱

在實(shí)際工作中，一些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人僅關(guān)注各自部門(mén)的任務(wù)指標(biāo)的完成情況，卻忽視了內(nèi)部控制管理，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。在日常工作中，會(huì)計(jì)主管有權(quán)利參與部門(mén)的決策和商業(yè)活動(dòng)，但部分行政機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)人員內(nèi)部控制意識(shí)差，缺乏對(duì)商業(yè)交易（采購(gòu)招標(biāo)、工程款結(jié)算等）以及一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的日常監(jiān)控和結(jié)算，導(dǎo)致一些工作人員利用系統(tǒng)漏洞，行財(cái)務(wù)之便，謀取私利。

（二）對(duì)內(nèi)部控制管理缺乏正確理解

一些單位領(lǐng)導(dǎo)和職工對(duì)內(nèi)部控制沒(méi)有正確的理解，認(rèn)為內(nèi)部控制與實(shí)際工作不相關(guān)，忽視內(nèi)部控制管理體系的完善。對(duì)內(nèi)部控制管理缺乏正確理解的例子有“內(nèi)部控制就是領(lǐng)導(dǎo)審核與簽字。內(nèi)部控制就是一堆打印的制度。內(nèi)部控制就是固定的流程、步驟和表單。內(nèi)部控制就是反舞弊。內(nèi)部控制是為了合規(guī)。內(nèi)部控制會(huì)削減領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。內(nèi)部控制影響業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。內(nèi)部控制就是為了管人。內(nèi)部控制凈管些雞毛蒜皮的事情。只有那些大的行政事業(yè)單位才需要內(nèi)部控制”，這些都是缺乏正確理解的表現(xiàn)。

（三）管理體系建設(shè)缺乏良好的環(huán)境支持

隨著單位內(nèi)部控制組織和制度建設(shè)的逐步完成，內(nèi)部控制管理體系實(shí)施環(huán)境也需要完善。一些部門(mén)目前正在編制《內(nèi)控手冊(cè)》，但由于內(nèi)外部環(huán)境的變化和發(fā)展需要，各部門(mén)的內(nèi)控制度沒(méi)有發(fā)生變化，內(nèi)控制度結(jié)構(gòu)與實(shí)際管理需要不一致，妨礙內(nèi)部控制管理體系的實(shí)施和內(nèi)部控制活動(dòng)的具體實(shí)施。

（四）資產(chǎn)管理不到位

國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的關(guān)鍵組成部分，在資產(chǎn)管理和使用過(guò)程中，各種不規(guī)范行為容易顯現(xiàn)。在購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)時(shí)，忽視部門(mén)的實(shí)際資產(chǎn)很容易造成資源配置不合理，導(dǎo)致浪費(fèi)資源。管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制管理中必須解決的主要問(wèn)題是資產(chǎn)管理。在行政事業(yè)單位成長(zhǎng)的過(guò)程中，許多行政機(jī)關(guān)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到智能資產(chǎn)管理系統(tǒng)的重要性。傳統(tǒng)手工式的管理方式使固定資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)精度低，固定資產(chǎn)流失率高，實(shí)物統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，使行政事業(yè)單位辦事能力與辦事效率下降。沉重的盤(pán)點(diǎn)作業(yè)需要時(shí)間和勞力，增加了行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)成本。

（五）監(jiān)管系統(tǒng)不完善

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的實(shí)施離不開(kāi)對(duì)行政活動(dòng)的有效監(jiān)督和支持。為了有效提高內(nèi)部控制管理體系的實(shí)施效率，各部門(mén)在建立內(nèi)部控制管理體系時(shí)必須堅(jiān)持監(jiān)控體系的建立。目前，一些社會(huì)公益類(lèi)行政事業(yè)單位服務(wù)部門(mén)的內(nèi)部控制體系存在許多實(shí)際問(wèn)題（不同部門(mén)相互踢皮球、新瓶裝舊酒、先斬后奏事后彌補(bǔ)、只走個(gè)過(guò)場(chǎng)等），無(wú)法有效控制內(nèi)部控制的實(shí)施，這對(duì)改善、優(yōu)化和提高內(nèi)部控制水平非常不利。部門(mén)內(nèi)部管理也無(wú)法得到科學(xué)評(píng)價(jià)，從而影響了內(nèi)部控制管理體系。另外，該部門(mén)上級(jí)主要監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管不到位、不完善、缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性、監(jiān)管體系不完善以及各種內(nèi)部控制問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)也是重要原因。監(jiān)管系統(tǒng)不完善，部門(mén)內(nèi)部控制水平難以提高。

（六）不相容職務(wù)未分離

由于種種原因，某些單位的職能分工是不合理的，職責(zé)與權(quán)限沒(méi)有很好地分離和約束，如：一個(gè)人同時(shí)要做很多工作，但某些工作又是不相容的。尤其是會(huì)計(jì)兼出納、物資采購(gòu)兼保管以及業(yè)務(wù)決策者與管理者之間沒(méi)有很好地分離和約束，存在發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度很難落實(shí)。

（七）內(nèi)部控制的處理信息系統(tǒng)效率低

有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)在將信息整合到業(yè)務(wù)流程中起著重要作用。目前，許多行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)都是通過(guò)定義人的角色和需求來(lái)推動(dòng)和實(shí)施的，內(nèi)部控制的信息結(jié)構(gòu)沒(méi)有得到充分考慮。處理信息系統(tǒng)沒(méi)有充分反映內(nèi)部控制的要求，這對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施和效率產(chǎn)生了較大的影響。

二、對(duì)于加強(qiáng)單位內(nèi)部控制管理制度建設(shè)的一些方案

單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)，確定內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)。同時(shí)，要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、政府采購(gòu)、基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)律檢查監(jiān)察等部門(mén)或崗位內(nèi)部控制的作用。單位應(yīng)當(dāng)健全合同的內(nèi)部管理制度。部門(mén)應(yīng)當(dāng)合理分配職責(zé)，明確合同的審批和簽訂權(quán)限，維護(hù)合同專(zhuān)用條款，嚴(yán)禁不當(dāng)使用，未經(jīng)批準(zhǔn)代表本部門(mén)簽訂合同，不得違反保證、投資、貸款協(xié)議。監(jiān)督合同執(zhí)行，建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部和合同管理部的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，確保合同管理和預(yù)算管理、收支管理的結(jié)合。

（一）提高對(duì)內(nèi)部控制管理體系的理解

根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和單位實(shí)際需要，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)管理人員應(yīng)積極利用各種公共和教育資源，明確內(nèi)部控制的概念。每個(gè)人都應(yīng)參與建立內(nèi)部控制制度，充分利用各自工作領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，并就建立內(nèi)部控制制度提供適當(dāng)?shù)囊庖?jiàn)。結(jié)合內(nèi)控工作實(shí)際，積極落實(shí)內(nèi)控管理制度，不斷提高本部門(mén)內(nèi)控管理水平。鑒于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理體系結(jié)構(gòu)不完善，部門(mén)負(fù)責(zé)人不僅要重視內(nèi)部控制，還要運(yùn)用各種有效的宣傳和培訓(xùn)方式，提高全體職工的內(nèi)部控制意識(shí)。根據(jù)本部門(mén)內(nèi)控制度建設(shè)和實(shí)施情況，建立健全內(nèi)控制度，確保各部門(mén)內(nèi)控制度符合實(shí)際工作要求。為了調(diào)動(dòng)職工的積極性和主動(dòng)性，一方面要廣泛宣傳學(xué)習(xí)精準(zhǔn)內(nèi)部控制的重要性，每個(gè)人都必須樹(shù)立內(nèi)部控制的自我意識(shí)，真正感受到職式建立內(nèi)部控制體系有助于解決自己的問(wèn)題和工作需要。另一方面，我們必須實(shí)地參與：讓所有的員工全程參與，滿足工作需要，充分考慮并吸納每一位職工的意見(jiàn)和建議，利用積累的工作經(jīng)驗(yàn)，解決內(nèi)部控制流程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和差距。這樣建立起來(lái)的內(nèi)部控制體系能夠真正滿足行政事業(yè)單位的實(shí)際工作需要。

（二）加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施管理

本部門(mén)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施應(yīng)遵循以下原則。

（1）全面性原則。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、全過(guò)程控制，內(nèi)部控制必須貫穿于經(jīng)濟(jì)單位的整個(gè)決策過(guò)程、實(shí)施和監(jiān)控之中。（2）重要性原則。（3）制衡性原則。（4）適應(yīng)性原則。通過(guò)改變外部環(huán)境，適應(yīng)本部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高管理需要，不斷進(jìn)行審核和改進(jìn)。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)對(duì)其服務(wù)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展具有積極意義。首先，根據(jù)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的實(shí)際管理需要，建立全面的內(nèi)部許可管理和監(jiān)督體系，明確職工在固定資產(chǎn)分配、使用和處置方面的權(quán)利和責(zé)任。因此，職工可以在資產(chǎn)管理流程中仔細(xì)執(zhí)行其能力范圍內(nèi)的任務(wù)，以避免多次違規(guī)。要建立綜合監(jiān)控體系，使用處置中的權(quán)利和責(zé)任。因此，職工可以在其權(quán)限內(nèi)謹(jǐn)慎地執(zhí)行任務(wù)，盡快發(fā)現(xiàn)并解決資產(chǎn)管理過(guò)程中的各種不規(guī)范行為，避免資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。其次，在資金管理方面，根據(jù)行政事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略的需要，制定資金預(yù)算管理制度，加強(qiáng)資金預(yù)算管理。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)分析和機(jī)構(gòu)宏觀計(jì)劃的結(jié)果，機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理和內(nèi)部運(yùn)營(yíng)應(yīng)有足夠的資源來(lái)支持未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略。最后，不斷提高會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為會(huì)計(jì)人員提供全面支持。

（三）完善內(nèi)部監(jiān)督制度

完善內(nèi)部監(jiān)督制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理制度發(fā)展的重要方面之一。內(nèi)部監(jiān)督制度的審查可以按照績(jī)效考核制度和內(nèi)部監(jiān)督制度進(jìn)行。在明確績(jī)效考核目標(biāo)和科學(xué)績(jī)效考核體系的前提下，建立績(jī)效考核體系，不斷改進(jìn)考核方法。根據(jù)本部門(mén)現(xiàn)狀，為本部門(mén)職工制定公平、適當(dāng)?shù)目?jī)效考核程序和標(biāo)準(zhǔn)，提高績(jī)效考核水平。同時(shí)，結(jié)合績(jī)效考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲約束，將考核結(jié)果作為部門(mén)和職工實(shí)施獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)之一，以提高部門(mén)和職工內(nèi)部控制的積極性和責(zé)任感。在內(nèi)部審計(jì)方面，要提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，明確內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制管理部門(mén)的積極作用，重視內(nèi)部審計(jì)。

（四）細(xì)化內(nèi)部控制內(nèi)容，全面加強(qiáng)內(nèi)部控制

1.建立責(zé)任區(qū)管理制度

這主要是指對(duì)行政事業(yè)單位中不兼容的崗位建立隔離檢查。將合適的工作分配給恰當(dāng)、能勝任的員工，確保不同崗位的工作人員不僅有明確的職責(zé)，而且使崗位之間具有相互制約的功能。

2.明確審批核準(zhǔn)制度

要根據(jù)行政事業(yè)單位的審批規(guī)定，解決管理者提出的問(wèn)題，建立明確的審批程序，確保重要業(yè)務(wù)工作在審批確定后開(kāi)展。

3.加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理

首先，要加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算的控制。行政機(jī)關(guān)審批必須結(jié)合實(shí)際工作的題目和參考預(yù)算的規(guī)定。如果工作場(chǎng)所的工作環(huán)境發(fā)生了重大變化，基本預(yù)算必須為零。否則，必須通過(guò)額外的預(yù)算。無(wú)論采用哪種類(lèi)型的預(yù)算，為了避免不科學(xué)的預(yù)算，我們需要有一個(gè)詳細(xì)的預(yù)算。其次，加強(qiáng)部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制，嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，避免隨意更改預(yù)算。但是，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，我們需要詳細(xì)討論這一變化，進(jìn)行適當(dāng)?shù)念A(yù)算調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算調(diào)整機(jī)制。

4.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理

行政事業(yè)單位絕大多數(shù)資產(chǎn)都是國(guó)家資產(chǎn)，必須嚴(yán)格管理。應(yīng)定期清點(diǎn)財(cái)產(chǎn)，避免單位和國(guó)家不必要的資產(chǎn)損失，并遵循資產(chǎn)處置流程。負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的職工都必須嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行核實(shí)，并按時(shí)審核各自的監(jiān)管賬戶(hù)。支出同樣應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)章制度規(guī)定授權(quán)程序進(jìn)行，不得隨意使用資金。通過(guò)上述資產(chǎn)保護(hù)措施，對(duì)于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)切實(shí)加強(qiáng)管理。

5.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督作用

在內(nèi)部控制管理中，管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督職能，充分發(fā)揮其作用。一是結(jié)合實(shí)際，有效申報(bào)內(nèi)控制度，監(jiān)督管理制度的落實(shí)。同時(shí)，建立有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，確保內(nèi)部稽查人員的獨(dú)立性，提高內(nèi)部稽查人員與負(fù)責(zé)人的積極性，使他們積極參與內(nèi)部控制管理。現(xiàn)存的問(wèn)題也可以自己解決。當(dāng)然，應(yīng)該定期審查他們的工作條件，以提高內(nèi)部控制系統(tǒng)的效率。二是為了繼續(xù)發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用，行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引導(dǎo)內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部稽查人員的管理。在適當(dāng)?shù)臈l件下，可以給予精神或物質(zhì)上的鼓勵(lì)。在這兩種情況下，都可以確保內(nèi)部控制系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化。發(fā)展制度化，更好地履行內(nèi)部監(jiān)督職能，為內(nèi)部控制和監(jiān)督管理創(chuàng)造良好條件。內(nèi)部監(jiān)察員有責(zé)任監(jiān)督和管理各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并進(jìn)一步提高所有工作的效率和質(zhì)量。因此，為了更加重視內(nèi)部監(jiān)察員，降低運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有必要充分強(qiáng)調(diào)其作用和價(jià)值。確保行政機(jī)關(guān)健康穩(wěn)定發(fā)展，更好地履行服務(wù)職能。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度的建立涉及兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即觀念的轉(zhuǎn)變和運(yùn)作的轉(zhuǎn)變。每個(gè)人都有很多想法和工作方法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，思想和工作方法的重大變化并不容易看到。從內(nèi)部開(kāi)始，我們不僅需要不斷改進(jìn)，還需要控制外部力量，激活潛力。從巧字開(kāi)始，我們必須利用外部因素影響內(nèi)部因素，最終促進(jìn)內(nèi)生能量的提高。第一，必須努力創(chuàng)造內(nèi)部控制環(huán)境。在全面、嚴(yán)格的治理形勢(shì)下。第二，加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)估。財(cái)政部要求各地每年編制內(nèi)部控制報(bào)告，確保推進(jìn)評(píng)估建設(shè)的各部門(mén)有效實(shí)施內(nèi)部控制。并在向財(cái)政部提交報(bào)告的同時(shí)予以公布。第三，引進(jìn)第三方審核力量。聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的會(huì)計(jì)公司和內(nèi)控顧問(wèn)，明確內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部員工容易忽視的漏洞，避免黑白等錯(cuò)誤。同時(shí)，積極研究建立內(nèi)部審計(jì)制度，實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制，以促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)走上制度化規(guī)范化的新道路。

總之，雖然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度建設(shè)取得了一些成效，但為了更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，必須充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政職能和服務(wù)職能，提高管理者內(nèi)控意識(shí)，建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)資產(chǎn)管理。只有這樣，才能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行和發(fā)展，從原則上預(yù)防和制止違法行為。