新形勢(shì)下事業(yè)單位預(yù)算管理相關(guān)思考

文/肖娜（天津市濱海新區(qū)住房和建設(shè)事務(wù)服務(wù)中心）

當(dāng)前，事業(yè)單位作為社會(huì)服務(wù)組織，其社會(huì)公益職能的正常履行基本上完全依靠國(guó)家財(cái)政資金的支持，預(yù)算管理作為資金管理的重要手段對(duì)事業(yè)單位的重要性不言而喻。新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算實(shí)施條例》于2020年10月1日起正式實(shí)施，各級(jí)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作均發(fā)生了重大變化，在新舊制度條例交替的這段時(shí)間內(nèi)，部分事業(yè)單位預(yù)算管理中的一些積弊也得以充分暴露出來(lái)。

具體來(lái)看，當(dāng)前部分事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中仍然存在著預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算控制乏力和財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)薄弱等諸多典型問(wèn)題，嚴(yán)重影響了預(yù)算單位履行服務(wù)職能。因此，各級(jí)事業(yè)單位必須在遵循相關(guān)法規(guī)條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合本級(jí)單位實(shí)際情況，盡快對(duì)預(yù)算管理工作流程和具體措施進(jìn)行優(yōu)化，切實(shí)提升預(yù)算管理水平。

一、新形勢(shì)下事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的重要意義

新預(yù)算法和預(yù)算實(shí)施條例的頒布出臺(tái)使得各級(jí)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作有了明確的制度依據(jù)，為事業(yè)單位改進(jìn)預(yù)算管理模式提供了契機(jī)。特別是隨著新預(yù)算法和預(yù)算實(shí)施條例的頒布，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作逐步趨于制度化、規(guī)范化、公開(kāi)化與透明化。在這一新形勢(shì)下，各級(jí)事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理有利于改善本級(jí)單位的資源配置情況。全面預(yù)算管理這一新的預(yù)算管理模式可以將國(guó)家財(cái)政資金通過(guò)預(yù)算編制和績(jī)效考核兩個(gè)環(huán)節(jié)更為公平地分配到具體的工作項(xiàng)目當(dāng)中，并通過(guò)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)本級(jí)單位財(cái)政預(yù)算資金的全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，切實(shí)提升了事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金的使用效率。其次，事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理有利于規(guī)范本級(jí)單位財(cái)務(wù)行為，提升事業(yè)單位管理水平。預(yù)算管理是事業(yè)單位資金管理的重要手段，完善的預(yù)算管理體系可以從制度層面上為事業(yè)單位的非稅收入管理、財(cái)務(wù)票據(jù)管理及費(fèi)用報(bào)銷審核等多項(xiàng)財(cái)務(wù)行為提供約束與指引，促使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)規(guī)范化。尤其是通過(guò)健全的預(yù)算管理制度能夠大幅度減少濫用職權(quán)、貪污腐敗事件的發(fā)生，切實(shí)提升了事業(yè)單位的管理水平。

二、新形勢(shì)下事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制與實(shí)際存在偏差

當(dāng)前部分事業(yè)單位的預(yù)算編制工作仍然存在著一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在本級(jí)單位所采用的預(yù)算編制方法不科學(xué)、預(yù)算編制不能如實(shí)反映本級(jí)單位財(cái)政預(yù)算資金的實(shí)際需求。不少事業(yè)單位在預(yù)算編制工作中明顯存在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的情況，財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行本級(jí)單位預(yù)算編制工作時(shí)往往沒(méi)有將下屬職能處室的一些收入支出納入編制范圍，少數(shù)事業(yè)單位存在虛假列支的現(xiàn)象。事業(yè)單位出現(xiàn)上述問(wèn)題的根本原因有以下兩點(diǎn)；第一，大部分事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在開(kāi)展預(yù)算編制工作時(shí)，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成編制工作，預(yù)算編制所參考的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較少，且一般采用基數(shù)加成的方法形成固定預(yù)算方案。而以上編制方法過(guò)于機(jī)械，財(cái)務(wù)人員對(duì)本級(jí)單位今后年度的財(cái)政預(yù)算資金支出缺乏總體上的把握，對(duì)本級(jí)單位各職能處室具體崗位的預(yù)算編制針對(duì)性嚴(yán)重不足，往往不能做到按需分配各項(xiàng)資金，在一定程度上造成個(gè)別部門資金短缺而部分部門存在賬戶盈余。第二，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理缺乏制度體系作為保障，特別是沒(méi)有對(duì)新的全面預(yù)算管理模式下事業(yè)單位各職能處室的預(yù)算責(zé)任作出明確規(guī)定，大多數(shù)情況下，事業(yè)單位的預(yù)算編制工作常常由財(cái)務(wù)處室獨(dú)立承擔(dān)，財(cái)務(wù)處室同業(yè)務(wù)處室之間缺乏足夠的交流，導(dǎo)致最終的預(yù)算編制成果與實(shí)際情況存在較大偏差。

（二）預(yù)算執(zhí)行力度不足

當(dāng)前大部分事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算管理工作的過(guò)程中其預(yù)算執(zhí)行力度嚴(yán)重不足，上述事業(yè)單位下屬的職能處室在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在資金串用現(xiàn)象，不按照預(yù)算科目嚴(yán)格履行預(yù)算執(zhí)行工作，任意使用預(yù)算資金，造成嚴(yán)重的資金浪費(fèi)。此外，針對(duì)具體的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，部分事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度整體偏后，在年底往往出現(xiàn)“預(yù)算突擊”的情況：不少事業(yè)單位的職能處室12月份的財(cái)政預(yù)算資金支出能占到全年的50%，甚至有些單位所有的專項(xiàng)都在12月份支出，年末也易出現(xiàn)大額結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，影響了財(cái)政資金的使用效率[1]。造成上述問(wèn)題的根本原因一方面在于事業(yè)單位的預(yù)算管理制度不夠完善，不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度、預(yù)算調(diào)整審批制度的缺失使得本級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行工作具有較強(qiáng)的隨意性；另一方面，當(dāng)前大部分事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制尚不健全，還存在預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)不全面、績(jī)效考核權(quán)重不合理、績(jī)效考核程序不完備等諸多問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制的缺位使得事業(yè)單位各職能處室的預(yù)算執(zhí)行情況不能及時(shí)反饋到本級(jí)單位管理層，預(yù)算執(zhí)行工作缺乏有效的監(jiān)督管理，存在諸多亂象。

（三）對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制乏力

全面預(yù)算管理本身具有全面覆蓋、全程控制等特征，在應(yīng)用過(guò)程中通常可以與事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)深度融合，達(dá)到以財(cái)務(wù)控制業(yè)務(wù)的目的。因此，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作需要關(guān)注重點(diǎn)，尤其是關(guān)鍵的業(yè)務(wù)活動(dòng)，涉及單位收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、基建等，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等流程可以為業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施提供支撐。但經(jīng)過(guò)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，大部分事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門科室存在各自為政的問(wèn)題，雖然針對(duì)不同管理模塊制定了差異化的行為準(zhǔn)則，但因財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)割裂現(xiàn)象嚴(yán)重，加之單位內(nèi)部溝通渠道不暢通，不僅削弱了預(yù)算編制對(duì)資金與資源的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，還不利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)督。此外，當(dāng)下國(guó)家財(cái)政監(jiān)管力度加強(qiáng)，對(duì)預(yù)算管理相關(guān)的政策條例進(jìn)一步優(yōu)化，但很多事業(yè)單位沒(méi)有緊跟政策倡導(dǎo)，預(yù)算管理體系建設(shè)跟不上形勢(shì)要求，反而影響了單位的公共服務(wù)水平[2]。

（四）會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)基礎(chǔ)薄弱

新形勢(shì)下事業(yè)單位的預(yù)算管理工作不管是從預(yù)算管理模式，還是從預(yù)算管理內(nèi)容上都發(fā)生了重大變動(dòng)，財(cái)務(wù)人員作為事業(yè)單位預(yù)算管理工作的主要執(zhí)行力量，其專業(yè)水平和綜合素質(zhì)的高低最終決定了本級(jí)單位預(yù)算管理工作質(zhì)量的好壞。當(dāng)前，部分事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，已經(jīng)不能充分滿足新形勢(shì)下本級(jí)單位預(yù)算管理的實(shí)際需要。由于歷史原因，部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大，其自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)際需求；例如全面預(yù)算管理模式對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的信息技術(shù)水平有著較高要求，而這正是部分大齡事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員所不具備的職業(yè)技能。此外，部分事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)人員的教育培訓(xùn)工作還有待加強(qiáng)，一部分事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)忽視了對(duì)財(cái)務(wù)人員專業(yè)技能的培養(yǎng)，也沒(méi)有建立起完善的人員激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員嚴(yán)重缺乏適應(yīng)新形勢(shì)下本級(jí)單位預(yù)算管理工作的專業(yè)能力，同時(shí)工作積極性不高，給預(yù)算管理工作造成了一定的負(fù)面影響。

三、新形勢(shì)下事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的策略

（一）充分了解預(yù)算管理制度形勢(shì)

當(dāng)前，隨著新預(yù)算法和新預(yù)算實(shí)施條例的頒布實(shí)施，我國(guó)各級(jí)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作發(fā)生了重大變動(dòng)。因此，各級(jí)事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算管理工作時(shí)首先要結(jié)合上述變動(dòng)及時(shí)更新本級(jí)單位預(yù)算管理理念，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理活動(dòng)對(duì)本級(jí)單位經(jīng)營(yíng)管理的重要性，特別是新形勢(shì)下絕大部分事業(yè)單位都逐步拋棄了傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，采用新型的全面預(yù)算管理模式，事業(yè)單位要著重培育本級(jí)單位全體職工的預(yù)算管理意識(shí)，鼓勵(lì)全體職工積極參與到預(yù)算管理工作中來(lái)。其次，新預(yù)算法和新預(yù)算實(shí)施條例為各級(jí)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提供了明確的制度依據(jù)，各級(jí)事業(yè)單位要組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)制度內(nèi)容，充分領(lǐng)會(huì)政策內(nèi)涵，確保本級(jí)單位的預(yù)算管理工作在符合國(guó)家法律法規(guī)與相關(guān)制度文件的框架內(nèi)順利開(kāi)展。最后，為保障本級(jí)事業(yè)單位預(yù)算管理工作的實(shí)施，各級(jí)事業(yè)單位要結(jié)合有關(guān)政策內(nèi)容做好預(yù)算管理頂層設(shè)計(jì)，對(duì)事業(yè)單位現(xiàn)行的組織架構(gòu)適當(dāng)做出調(diào)整，在條件允許的范圍內(nèi)在本級(jí)單位內(nèi)部設(shè)置預(yù)算管理職能處室或預(yù)算管理專崗，提升預(yù)算管理工作的專業(yè)性。

（二）結(jié)合單位實(shí)際優(yōu)化預(yù)算編制

針對(duì)當(dāng)前部分事業(yè)單位預(yù)算編制不實(shí)、與實(shí)際財(cái)政預(yù)算資金支出情況偏差較大的問(wèn)題，各級(jí)事業(yè)單位分別要做好以下兩方面工作：一方面，各級(jí)事業(yè)單位要進(jìn)一步健全預(yù)算管理制度，結(jié)合新預(yù)算法與新預(yù)算實(shí)施條例對(duì)本級(jí)單位各職能處室的預(yù)算職責(zé)作出明確規(guī)定。新形勢(shì)下事業(yè)單位的預(yù)算管理工作應(yīng)該秉持“單位上下一盤棋”的工作原則，本級(jí)單位全體職工，尤其是業(yè)務(wù)職能處室必須積極參與到預(yù)算管理的日常工作中去，通過(guò)多部門聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息的互通有無(wú)，切實(shí)提升事業(yè)單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量與效率。另一方面，各級(jí)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)要結(jié)合本級(jí)單位實(shí)際情況選擇合適的預(yù)算編制方法，全面預(yù)算管理模式下事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員不能僅僅采用過(guò)于機(jī)械的基數(shù)加成預(yù)算編制辦法，要充分參考本級(jí)單位上一年度的部門決算與單位決算情況，從宏觀角度上合理確定本年度的財(cái)政預(yù)算資金支出規(guī)模；隨后要做好預(yù)算編制的分解工作，如實(shí)統(tǒng)計(jì)本級(jí)單位每一具體崗位的預(yù)算支出需求，合理調(diào)整預(yù)算冗余設(shè)置，為預(yù)算編制能夠約束業(yè)務(wù)運(yùn)行管理提供保障。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程

針對(duì)部分事業(yè)單位在預(yù)算管理工作中存在的預(yù)算執(zhí)行不力的問(wèn)題，各級(jí)事業(yè)單位要從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)一步規(guī)范本級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行流程：第一，規(guī)范預(yù)算編制。預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行關(guān)系密切，事業(yè)單位只有做細(xì)、做實(shí)、做準(zhǔn)預(yù)算，才能為預(yù)算執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。第二，各級(jí)事業(yè)單位要進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算管理制度，做好人力資源管理制度和財(cái)務(wù)管理制度的建設(shè)工作，在預(yù)算管理工作當(dāng)中嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度、財(cái)政票據(jù)管理制度等，給本級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行營(yíng)造良好的基礎(chǔ)工作環(huán)境。各級(jí)事業(yè)單位要特別重視預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制對(duì)預(yù)算執(zhí)行的正面作用，結(jié)合本級(jí)單位實(shí)際情況，設(shè)置合理的考核指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重與考核程序，對(duì)本級(jí)單位各職能處室的預(yù)算執(zhí)行情況加強(qiáng)事后監(jiān)督。第三，事業(yè)單位要重視項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行分析，掌控預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，加大監(jiān)控力度，若發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不力等問(wèn)題，及時(shí)查找原因解決問(wèn)題[3]。

（四）加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制

1.非稅收入管理

非稅收入是事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金的主要來(lái)源，因此非稅收入管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分。具體來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位要從以下幾個(gè)方面著手強(qiáng)化非稅收入預(yù)算管理：第一，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)處室要建立起非稅收入綜合預(yù)算體系，將非稅收入納入事業(yè)單位的預(yù)算編制范圍。第二，事業(yè)單位要針對(duì)非稅收入設(shè)置非稅收入專用賬戶，實(shí)施專門管理并全部上繳至國(guó)庫(kù)。第三，事業(yè)單位和上級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)非稅收入的專項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注非稅收入是否納入部門的預(yù)算編制，是否存在財(cái)政對(duì)非稅收入“比例統(tǒng)籌”或“全額返還”的問(wèn)題[4]。

2.財(cái)政票據(jù)管理

事業(yè)單位要積極采取以下幾項(xiàng)措施進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政票據(jù)的管理。首先，各級(jí)事業(yè)單位要逐步完善財(cái)政票據(jù)管理制度，事業(yè)單位財(cái)務(wù)處室要對(duì)財(cái)政票據(jù)實(shí)施統(tǒng)一管理。其次，事業(yè)單位財(cái)務(wù)職能處室應(yīng)當(dāng)落實(shí)專門人員，制定相關(guān)管理制度。設(shè)立財(cái)政票據(jù)專用庫(kù)房或者專柜，做到防盜、防火、防潮、防蛀、防爆、防腐蝕，確保財(cái)政票據(jù)安全。最后，事業(yè)單位各職能處室在申領(lǐng)使用財(cái)政票據(jù)時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行填寫(xiě)規(guī)定、申請(qǐng)審批制度，落實(shí)財(cái)政票據(jù)申領(lǐng)部門責(zé)任制和個(gè)人責(zé)任制。

3.費(fèi)用報(bào)銷審核

事業(yè)單位的預(yù)算管理工作想要取得良好成效必須要做好費(fèi)用審核報(bào)銷等基礎(chǔ)財(cái)務(wù)工作，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在對(duì)費(fèi)用報(bào)銷進(jìn)行審核時(shí)必須對(duì)照預(yù)算，審核費(fèi)用是否在預(yù)算范圍內(nèi)以及超出預(yù)算的費(fèi)用是否得到了適當(dāng)?shù)氖跈?quán)。這就要求各級(jí)事業(yè)單位要制定完備的財(cái)務(wù)管理制度并在日常工作過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行，保證費(fèi)用報(bào)銷審核工作的嚴(yán)肅性。

（五）組織會(huì)計(jì)人員進(jìn)行再培訓(xùn)活動(dòng)

新形勢(shì)下，各級(jí)事業(yè)單位需要專業(yè)性更高、綜合性更強(qiáng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員。因此，組織會(huì)計(jì)人員進(jìn)行再培訓(xùn)活動(dòng)，盡快打造一支職業(yè)道德水平高、專業(yè)素質(zhì)能力強(qiáng)的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍，更好地滿足新形勢(shì)下事業(yè)單位預(yù)算管理工作需要。具體來(lái)說(shuō)，各級(jí)事業(yè)單位要積極組織本單位財(cái)會(huì)人員進(jìn)行再培訓(xùn)活動(dòng)，通過(guò)定期開(kāi)展政策研討會(huì)、技能培訓(xùn)講座等多種形式及時(shí)更新事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)與專業(yè)技能，讓事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員能夠更加準(zhǔn)確地理解和應(yīng)用預(yù)算管理法律法規(guī)和相關(guān)政策條例，確保本級(jí)單位預(yù)算管理工作合法合規(guī)。全面預(yù)算管理模式下，預(yù)算管理工作要求事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員具備一定的綜合素養(yǎng)，要精通信息技術(shù)與具體業(yè)務(wù)，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置輪崗制度，加快推動(dòng)財(cái)會(huì)崗位由基礎(chǔ)財(cái)務(wù)核算職能向綜合管理職能轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)本級(jí)單位財(cái)會(huì)人員綜合全面發(fā)展。最后，各級(jí)事業(yè)單位要針對(duì)財(cái)會(huì)人員制定完善的人員激勵(lì)機(jī)制，在預(yù)算管理工作中嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核制度，保證事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員具備較高的工作積極性。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作處在新的機(jī)遇期，過(guò)去在預(yù)算管理工作中的一些問(wèn)題在制度轉(zhuǎn)換期得以充分暴露，各級(jí)事業(yè)單位要針對(duì)當(dāng)前預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算控制乏力和財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)薄弱等問(wèn)題，認(rèn)真分析研判，結(jié)合本級(jí)單位實(shí)際情況，從樹(shù)立正確的預(yù)算管理理念、優(yōu)化預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行流程、加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制、組織會(huì)計(jì)人員進(jìn)行再培訓(xùn)活動(dòng)五個(gè)方面進(jìn)一步完善本級(jí)單位預(yù)算管理工作，切實(shí)提升事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算資金配置效率和經(jīng)營(yíng)管理水平，更好地為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。