“三農”發展困境與城鄉二元體制破解論析

吳忠權

長期以來，我國形成的城鄉二元體制是對城市和鄉村及其區域中的市民和農民實施城鄉分治的管理手段，并在此基礎上產生了城鄉戶籍壁壘和不同的資源配置體制，實行城鄉有別的財政投入、公共物品、公共服務、社會福利等制度供給。城鄉二元體制主要表現為城鄉二元戶籍制度、城鄉分割的治理體制、城鄉要素流動障礙及城鄉差異化財政投入等方面，這既是“三農”發展陷入困境的總根源，也是新時代需要著力破解的發展障礙。破解城鄉二元體制，成為構建新型工農城鄉關系、推動城鄉融合發展、實現鄉村振興、促進農民農業農村現代化的根本之策。

一、解決“三農”發展問題的提出

我國進入21世紀后，“三農”積累的問題日益凸顯，農業、農村、農民發展面臨多重困境，解決“農民苦、農業危險、農村窮”的現實狀況提上政府的議事日程。城鄉發展的不均衡性、“三農”發展的不充分性已成為新時代社會主要矛盾的突出表現，是全面建設社會主義現代化必須補齊的短板。促進鄉村振興和農業農村現代化、推動城鄉融合發展、培育新型農業經營主體和新型職業農民成為新時代的重要議題。

為聚焦和切實解決“三農”發展問題，國家從2003年至今連續發布20個中央一號文件，并于2004年起開始調整“城市偏向、工業偏向、市民偏向”的城鄉非均衡發展戰略，加大了對統籌城鄉發展、工業反哺農業、城市支持鄉村、發達地區支援欠發達地區等路徑探索，著力破解城鄉二元體制弊端。

“黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代?！薄?〕2012年，黨的十八大首次將“解決好農業農村農民問題”上升為全黨工作的重中之重，首次提出“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”，首次提出“構建新型工農城鄉關系”，并要求“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”?！?〕2013年，黨的十八屆三中全會進一步指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，并要求“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”?！?〕2017年，黨的十九大為了解決農業農村發展不充分的短板問題，首次提出“實施鄉村振興戰略”，將農業農村農民問題上升為關系國計民生的根本性問題，并重申把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，要求“堅持農業農村優先發展”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”“加快推進農業農村現代化”?！?〕在2017年底中央農村工作會議上，習近平總書記提出“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”，并對新型工農城鄉關系內容作出新表述，將之概括為“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”。〔5〕2019年，黨中央和國務院專門出臺《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》強調指出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除?！薄?〕

這些政策出臺為破解阻礙“三農”發展的城鄉二元體制，為重塑新型工農城鄉關系、走城鄉融合發展之路、促進鄉村振興和農業農村現代化、培育新型職業農民發展提供了更為具體的指引。

二、破除城鄉二元戶籍壁壘，加速農村勞動力轉移，推進農民市民化進程

我國戶籍制度始于計劃經濟的管控需要，是國家為解決新中國成立后的城市資源緊缺、汲取農業資源支持重工業優先發展而構筑的城鄉二元戶籍壁壘，目的在于保護城市人口充分就業而限制農村人口進城，將城鄉居民區分為兩種不同的社會身份，將農村人口排斥在城市之外，并建立了城鄉不同的財政投入、公共基礎設施建設以及排他性的城市住房、教育、醫療、養老等一整套福利體制。1958年《戶口登記條例》的頒布，正式將城鄉居民劃分為“農業戶口”與“非農業戶口”，實行區別對待的“城鄉分治”政策，這標志著我國以嚴格限制農村戶籍人員向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的加快發展，進城務工經商的農民工大量增加，農村社會人口結構和就業結構開始日益分化。2011年，我國城鎮化率首次突破50%，城鄉結構發生了歷史性變化。城鄉二元戶籍制度不再適應新形勢的發展需要，改革的呼聲越來越強烈。國家開始不斷放松戶籍管制，逐步放寬大中城市戶口遷移限制，允許符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有城鎮居民同等的權益，在全國范圍內實行居住證制度，取消農業戶口與非農業戶口的二元性質區分，建立城鄉統一的“居民戶口”登記制度，突出戶籍制度的人口登記管理功能，淡化戶籍“身份”界線和“管控”色彩。各地方相繼出臺本地入戶政策，降低入戶門檻，但在已改革的地區仍然存在“藍印戶口”和“紅印戶口”的界限，并在戶口簿上保留有“居住地”一欄，可見城鄉二元戶籍壁壘仍未完全消除。這些改革雖然為農業人口落戶城鎮開辟了通道，但戶籍制度背后的“福利差異”并沒有實質性改變。消除“戶口本”背后的各種不公平、圍繞人的城鎮化促進常住人口“市民化”、解決進城務工農民及其家屬享受所在地城鎮居民同等的公共服務和社會保障并沒有得到實現。

戶籍藩籬就像在城鄉之間構筑的一堵“戶籍墻”，實行差異化的城鄉社會保障和非均等化的城鄉公共服務，讓農民工無法穿越這堵墻。農民工雖然在進入地城市長期勞動生活，卻不能成為市民，只能以廉價勞動力的資格存在，不能享受與城鎮居民同等的社會保障和公共服務，被迫生存于“城市邊緣”?！?〕

目前，從農民到城市農民工的過程已無障礙，但要從城市農民工到產業工人和市民身份的轉換依然步履維艱。主要緣由：一是農民工數量龐大而城市資源相對有限，城市難以為他們提供穩定且充足的資源，他們只能保持同時“進入城市”和“返回農村”的自由，即處于“動態二元結構”之中，〔8〕在城鄉間“候鳥式”遷徙，才能滿足其生存和發展需求。二是城鄉公共服務與城鄉戶籍相掛鉤的制度，使沒有城市戶籍的農民工無法享受城鎮公共服務，處于“半城鎮化”狀態?！?〕盡管農民工已加入城市建設的勞動分工，但并沒有融合進城市社會。三是農民工市民化涉及子女教育、公共醫療、就業扶持、住房保障、社會保障、公共管理、基礎設施等多項成本投入，加之待轉移的農民工群體規模龐大，轉入地的城市政府很難作出放寬農民工落戶的決定，巨額成本成為農民工市民化的攔路虎。

城鄉二元戶籍制度在阻礙“三農”發展方面還產生了一系列的邏輯關聯。一是進一步強化了進城農民對土地的依賴，將土地當作“進城失敗退路”的生存保障，難以自愿“退出土地”。二是進城農民能否將土地向新型經營主體和新型職業農民轉移，主要取決于農村勞動力向城市和二、三產業轉移的進程。三是如果進城農民難以在城市永久居住，就不會減少“農民存量”，農村“人多地少”的壓力就無法緩解，農業適度規模經營就難以形成。四是如果農村勞動力無法從生產率低的農業部門轉移到生產率高的工業、服務業部門，就難以提高農業部門的生產效率，從而制約現代農業發展和新型職業農民成長。五是在“城市經濟快速發展和工業、服務業比較收益較高”的拉力以及“農村經濟發展緩慢和農業比較收益低下”的推力作用下，農村優質人力資本依然會大量外流，進而加速農村人口結構的劣化，使農業農村發展缺乏內生動力，這必然會放慢傳統農業向現代農業的轉型升級、放緩傳統農民向新型職業農民轉化的步伐。因此，破除城鄉二元戶籍壁壘，才能加速農村勞動力轉移，減少農民存量，推進農民市民化進程，促進新型職業農民發展。

三、根除城鄉分割的治理體制，淡化農民對土地的依賴，提升鄉村治理能力

目前，我國城鄉二元分割的治理體制尚未根除，固化的利益格局和思維模式尚未轉變。城市作為政治、經濟、文化的中心，匯聚了大量的勞動力、人才、資本、科技等資源，仍然是國家和地方政府對其各方面加大投入的“重地”。雖然也在加強對農業農村基礎設施和公共服務的投入，相對城市而言，這種投入還存在較大差距；特別是國家廢除農業稅、“三提五統”和義務工之后，許多鄉村由于缺乏實體經濟支撐，再加上“鄉財縣管”制度的實施，鄉村兩級的治理能力日益弱化，許多投入只能依靠上級財政或中央財政。在鄉村治理上，盡管縣級公共管理部門也向鄉（鎮）派出了“七站八所”，但這種權力下沉的“條塊分割”的組織機構由于缺乏職能整合，難以為農民進行高效服務。在新時代，城鄉融合的治理體制機制尚未形成，“重工輕農”“重城輕鄉”治理體制下的國家公共資源，被不同管理部門所掌控，資源配置難以統籌和優化，資源錯配和尋租問題時有發生。當前，基礎設施建設滯后、公共服務供給不足仍然是制約鄉村發展和民生改善的突出短板。受傳統慣性思維主導，城鄉公共服務配置很難實現均等化，對城鄉居民實行不同的公共服務制度，農村醫療保險和養老保險統籌層次過低，失業保險沒有覆蓋農業從業人員，農村優質教育資源嚴重不足，隨遷子女異地入學、升學存在區域阻隔等，這些問題不僅制約著農民工的市民化進程，也嚴重削弱了新型職業農民的職業認同。城鄉居民在就業機會、社會福利等方面的不平等，讓進城務工農民難以自愿有償退出土地，無法改變“兼業農民”的社會地位，這已成為阻礙現代農業適度規模經營和新型職業農民發展的現實困境。

城鄉分割的治理體制影響了城鎮化發展的質量，扭曲了城鎮化的終極價值，導致城鎮化超速，“冒進”與“虛假”并存，造成資源、環境諸多負面影響?！?0〕要解決“土地城鎮化”與“人口城鎮化”的價值沖突、“常住人口城鎮化率”大于“戶籍城鎮化率”等問題，需要實施“以人為中心”的新型城鎮化。城鄉分割的治理體制還阻礙了農民的自由流動和職業選擇，進城農民僅實現了“非農化”的空間轉移，并未實現“市民化”的職業轉移。城鎮化雖然推動了農村勞動力結構分化，出現了“人地分離”，但是在土地不能換保障即“退養缺位”的條件下，農民只能作出“離土不離鄉”的無奈選擇，幾乎不會自愿退出土地。在這一前提下，大多數外出務工的農民會作出這樣的決策選擇：采取短期化而非長期性流轉土地的行動，或由家庭內部成員分工分業經營土地，或由家庭“留守人員”（老人、婦女）進行粗放式經營，或由自己閑時回家種地。這種經營模式只會對農業產業化、現代化發展產生不利影響。城鄉有別的治理體制進一步強化了農民的“戀土”情結、“落葉歸根”思緒、“以地養老”觀念，把土地當作他們進城務工、經商失敗后的“退路”。這不僅影響了家庭分散化、細碎化經營走向集約化、規?；藴驶洜I，而且影響了新型職業農民的產生和發展。

城鄉分割的治理體制還影響了新一輪土地制度改革的成效。一是強化農民的“拐杖邏輯”〔11〕和“農地控制權偏好”，〔12〕無法割斷農民與土地的“臍帶”關系?！?3〕農民將進城務工增加家庭收入、兼營農業維持家庭生活看作其生存“拐杖”，進一步強化農民對農地的依賴和控制，選擇“離鄉不離土”的“非農化”轉移方式，在保留“農民身份和土地”的條件下實現“就業空間”的簡單轉移，很難讓他們流轉和退出土地承包經營權。二是不利于健全農地承包經營權的退出機制。由于缺失保障農民權益的合理補償制度的激勵，已經實現轉移就業的農民，即使將土地無償出租甚至長期荒廢也不愿意退出土地。在農民的社會保障尚未健全以及融入城市困難的情況下，農民不可能輕易放棄土地承包經營權。三是政府強農惠農政策不斷強化粘附在農地上的經濟利益。在此利益的驅動下，農民對退地補償的“效用增量”寄予更大的期望，不僅要求補償眼前的經濟利益，更要求補償他們未來的生活保障，進一步固化了農民與土地所保持的“臍帶”關系。這不僅制約了傳統農業向現代農業的轉型，而且影響了新型農業經營主體和新型職業農民的發展壯大。因而，根除城鄉分割的治理體制，才能淡化農民對土地的依賴，推動現代農業發展，提升鄉村治理能力。

四、消除城鄉要素流動障礙，建立城鄉統一要素市場，為鄉村發展注入生機活力

目前，我國要素市場改革明顯滯后，城鄉要素流動和資源配置還存在行政壁壘和體制機制障礙，要素價格扭曲和市場分割現象仍然存在，嚴重制約著城鄉融合發展水平的提高。

當前我國城鄉要素自由流動還存在三個方面的障礙。一是農民進城定居門檻較高。雖然國家對戶籍、就業、社會保障等制度進行了改革，改善了農民向城市流動的環境，降低了農民在城市就業的成本，但是農民家庭整體遷入城市的制度環境還沒未建立，特別是城市住房、子女教育等成本較高，仍是限制農民定居城市的重要因素。二是城鄉金融市場存在藩籬。城鄉資金缺乏雙向流動的機制，自銀行商業化改革以來，國有商業銀行普遍從鄉鎮撤退，農村金融有效供給不足，農村資金外流嚴重，對農業農村發展造成負面影響。三是地方土地財政政策以及城鄉二元土地市場剝奪了農民的土地增值收益。地方土地財政刺激了城市的蔓延擴張，土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化速度，造成了土地利用的低效，同時也使農民無法同等分享城鎮化發展所帶來的好處，進一步加劇了城鄉發展的不平衡。

現行農村土地制度的“產權分割”，即所有權歸屬農村集體經濟組織，僅承包經營權歸屬農民，這決定了農民土地不具有可直接上市交易的屬性，使城市資本難以進入農村土地市場。農村土地即使要開發，也必須先通過政府征收行為，將之轉變為國有土地后才能進入一級市場交易。政府向農民征地的補償價格與城市土地直接進入一級市場交易的價格存在較大的差別即“價格差”，城市土地的市場價格大大高于農民土地被征收的補償款，使農村土地凈收益不斷流入城市，讓農民難以分享農地向非農地轉化過程中所形成的巨額增值收益，農民的財產權并沒有得到有效保護。

農村資金通過金融機構的“存貸差”，使大量資金不斷流入城市和工業領域。農戶生產的農產品一般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規模的現貨交易，基本沒能進入批發市場，更難參與大宗商品的遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農產品批發貿易基本上由國有流通企業壟斷經營。資本市場因受農業平均利潤率偏低的影響，資本在利益驅動下主要服務于城市經濟，不僅使農村資本大量流入城市，而且也使城市資本難以進入農村。

在城鎮化進程中，農村精英勞動力大量流入城市，不可避免帶來農村的空心化。外出務工農民在城市創造財富的同時又無法融入城市，而到返鄉的時候又將養老、醫療等社會保障問題留在了農村。由于現行戶籍制度具有限制人口自由流動、身份識別及隱性福利等多重功能，往往通過對教育、醫療、就業、社會保障等公共服務的粘附、控制和排斥，形成對城鄉居民流動的“管控”機制，從而間接扭曲城鄉勞動力的優化配置。

城鄉分割的要素市場致使要素交易非公平化、要素流動非雙向化，阻礙了城鄉要素的合理配置。在城鄉工農非均衡發展的推動下，城市經濟發展的“極化效應”，不斷驅動農村土地、資本、勞動力等生產要素向城市轉移和集聚，而城市對鄉村的要素輸出和擴散作用日益式微。這種近乎單向流動的體制是造成鄉村落后的總根源。如果農村人口過度流失，高素質勞動力持續轉移，從農村走出來的大學畢業生回不到農村，城市“虹吸效應”所產生的“孔雀向城飛”就會進一步加劇農村“失血貧血”，鄉村衰敗的命運就難以逆轉，鄉村振興的理想就會落空。

鄉村振興和現代農業發展最需要的生產要素是“人”“地”“錢”“技”。相對而言，土地、勞動力是農村較充足而城市較緊缺的資源，而人才、資金和科學技術則是農村最缺乏而城市較充裕的資源，如何加強城鄉要素雙向流動和合理配置就非常迫切。盤活農村土地這一最具資產價值的“沉睡”資源，將之與其他要素高效配置，進而達到“以地生錢”“以地找人”“以地配技”的目標，就有賴于構建城鄉統一要素市場。當前，建立城鄉統一要素市場還有障礙，因此，破除城鄉分割的體制機制障礙，建立城鄉統一要素市場，才能確保城鄉要素流動暢通無阻，為現代農業發展和鄉村振興注入生機活力。

五、縮小城鄉差異化財政投入，夯實鄉村建設基礎，助力鄉村振興

城鄉分治的財政政策形成于計劃經濟時期，其實質就是對工業和農業、城市和農村實行差異化的財政投入。我國自1994年實行分稅制的財政管理體制以來，國家在合理劃分各級政府事權的基礎上，主要按稅收來劃分各級政府的預算收入，各級預算相對獨立，負有明確的平衡責任，各地區間的差別主要通過轉移支付制度進行調節。這種財政投入體制存在財政收入劃分不合理、地方稅收體系不健全、事權和支出范圍越位、轉移支付不規范等問題，仍然是“工業和農業、城市和農村”二元思維的反映，呈現為“城市偏好”“工業偏好”“市民優先”的行動偏向，對城鄉公共產品和公共服務實行有差別的投入政策，保留有舊式城鄉分治財政投入的痕跡。

我國城市的公共產品和公共服務，如交通、道路、環境、教育、衛生、社會保障等，基本上由中央或各級政府財政免費供給，而農村公共產品和公共服務的供給，除大型水利建設、農村電網改造等外，國家把地方建設的任務交給了縣鄉政府，不再通過撥款加以支持。由于“中央稅、地方稅、共享稅”的稅種結構劃分不盡合理，加上“財權上收”和“事權下放”的不匹配，上級政府獲得了過多的財政預算收入。而在上級政府不能滿足基層政府基本建設需要時，允許基層政府通過預算外收入，如出讓土地、稅外收費等，原應由財政預算負擔的農村交通通信、健身體育設施、街道集市及基礎教育、醫療保障、環境衛生等公共物品和公共服務，只能由當地政府預算外收入、上級財政轉移支付、農民自籌資金加以解決，這無疑加重了地方政府和農民的負擔。

國家在公共基礎設施和科教文衛等公共服務設施投入上，一直向城市傾斜，農村卻在一定程度上只能依靠“自我積累”。特別在國家取消農業稅、征購糧、“三提五統”、義務工之后，尤其是缺乏集體經濟實體的鄉村，基礎設施和公共服務設施建設嚴重滯后，這已成為影響農業農村發展最重要的硬件條件。

近年來，國家為解決“三農”問題，出臺一系列強農惠農支農政策，加大財政轉移支付力度，力求實現城鄉公共資源合理配置和城鄉基本公共服務均等化，補齊農村民生短板，協調城鄉關系。城鄉居民的醫療保障、義務教育、養老保險雖然實現了制度的全覆蓋，但是城鄉基本公共服務標準的差距依然較大。農村居民與城鎮居民相比，不僅起點較低，而且進展緩慢。當下城鄉文化教育、醫療衛生、養老保障等發展的不均衡仍然是客觀存在的事實。因此，縮小城鄉差異化財政投入，才能夯實鄉村建設基礎、化解鄉村發展短板、助力鄉村振興?！?/p>