民法典時代國有自然資源使用權的體系設計與規則完善

施志源

(福建師范大學 法學院，福建福州 350117)

2020年5月28日，《中華人民共和國民法典》在十二屆全國人大五次會議上獲得高票通過，標志著我國正式邁向民法典時代。《民法典》延續了《物權法》規定的自然資源國家所有權制度，進一步完善了我國自然資源所有權制度體系。但立法不應止步于確認自然資源的權利歸屬，而應形成從“歸屬”到“利用”有效銜接的自然資源使用權法律制度體系，讓更多的主體有機會參與自然資源的開發利用，共享自然資源的成果，使自然資源得到最合理、充分和有效的利用。建立健全國家所有自然資源的使用權(以下簡稱“國有自然資源使用權”)制度，從而實現從“定分止爭”到“物盡其用”的價值傳遞，既是推進民法典自然資源權利制度有效實施的客觀需要，也是細化充實民法典中自然資源權利規則體系的內在要求。

一、問題的提出

《民法典》物權編并未就《物權法》的自然資源物權制度規范作出實質性修改，土地以外自然資源用益物權的取得、權利行使、權利救濟等相關規則主要體現在《水法》《礦產資源法》《漁業法》等自然資源單行法，以及《取水許可和水資源費征收管理條例》《礦產資源法實施細則》《漁業法實施細則》等行政法規規章之中。這種碎片化的分散立法，導致自然資源開發利用權利的稱謂未統一、自然資源開發利用權利的性質存在爭議、自然資源開發利用權利的類型劃分不明確、自然資源開發利用權利的取得滅失制度不健全。

(一)自然資源開發利用權利的稱謂未統一

2007年《物權法》使用了“用益物權”作為第三編的編名，在這一章之下則出現了“海域使用權”“探礦權”“采礦權”“取水權”“使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利”“土地承包經營權”“建設用地使用權”等術語表述具體的開發利用自然資源權利；2016年修訂的《水法》僅僅出現了“取水權”，對于其他開發利用水資源的行為并未明確賦予其主體物權性權利；2018年《土壤污染防治法》采用了“土地使用權”的表述；2019年修訂的《森林法》采用了“林地和林地上的森林、林木的使用權”；2009年修正的《礦產資源法》采用了“探礦權”“采礦權”的表述，2019年《礦產資源法(征求意見稿)》進一步將二者統稱為“礦業權”；在自然資源開發利用權利這一部分，2020年《民法典》較之2007年《物權法》主要新增了“土地經營權”的規則，但土地經營權主要是針對集體土地所有權而設置的權利，《民法典》關于國有自然資源開發利用權利的規定并無表述上的實質性變化。由此可見，由于自然資源開發利用權利的相關規定分散在不同的法律之中，權利稱謂不統一問題是客觀存在的。2018年《土壤污染防治法》和2019年《森林法》都采用了“使用權”的表述，最新的立法用語是否預示著“使用權”這一表述將在未來的立法中得到進一步的運用？這一問題理應在未來自然資源立法完善時給予回應。

(二)自然資源開發利用權利的性質存在爭議

在自然資源開發利用權利體系中，是否有必要區分為準物權和用益物權這兩種類型？無論是2007年《物權法》還是2020年《民法典》，都沒有明文使用“準物權”這一概念。但不少學者認為，自然資源開發利用權利包括了自然資源用益物權和自然資源準物權這兩種類型的權利。以礦業權為例，崔建遠、王利明等學者認為該權利屬于準用益物權，(1)例如， 崔建遠教授在《準物權研究》(法律出版社2013年版)一書中充分論述了礦業權屬于準物權的理論；王利明教授的《物權法研究(修訂版)下卷》(中國人民大學出版社2007年版)第十九章的章名為“準用益物權”，探礦權、采礦權屬于該章第三節的內容。房紹坤等學者將其定性為用益物權，陳華彬等學者則提出了特別物權說。(2)參見王建剛：《我國礦業權法律性質研究綜述》，載《昆明理工大學學報(社會科學版)》2017年第3期。有學者指出，把客體的不特定性作為構成準物權的惟一標準是不可取的，養殖權、航運水權、狩獵權等權利客體都具有特定性，但通說仍然認為它們是準物權。(3)參見崔建遠：《物權：生長與成型》，中國人民大學出版社2004年版，第215頁。還有學者認為，典型物權與準物權的重要區別在于各自權利的取得方式不同，準物權是準用物權法有關規定的以權利為客體的權利。(4)參見江平：《礦產資源與土地資源之權利辨析》，載《中國國土資源經濟》2018年第1期。也有學者將他物權區分為用益物權、取得物權和擔保物權這三種類型，從而將采礦權、取水權、捕撈權等歸入取得物權。(5)參見王洪亮等：《自然資源物權法律制度研究》，清華大學出版社2017年版，第51頁。有學者指出，實踐中的水權屬于用益物權,包括取水權、用水權、排放污水權等具體權能。(6)參見陳廣華，黃野：《民法典編纂背景下的水權辨析》，載《行政與法》2018年第3期。還有學者認為，我國用益物權的基本體系就是以土地為核心的用益物權加上以土地外的自然資源使用權為內容的準用益物權。(7)參見申衛星：《物權法原理(第二版)》，中國人民大學出版社2016年版，第248頁。按照此種劃分標準，非所有人使用土地以外的自然資源的權利都被納入了準用益物權的范疇。由于《民法典》并未明確規定準物權，而學界對自然資源準用益物權的界定又眾說紛紜，這給自然資源開發利用權利體系的構建徒增困難。

(三)自然資源開發利用權利的類型劃分不明確

在《物權法》中，雖然規定了自然資源用益物權的內容，但相關的規定非常單薄，只是在用益物權編的一般規定中設計了5個相關的條文。這一立法模式在《民法典》中并未出現實質性的變化，自然資源權利類型掛一漏萬的問題仍然存在。以水資源開發利用權利體系為例，在其他不少國家的立法上，水權包括了取水權、水力水權、航運水權以及排水權等；而在我國立法上，只規定了取水權這一種水權，水力水權、航運水權以及排水權被納入取水權之中。(8)參見尹田：《物權法》，北京大學出版社2013年版，第382-383頁。此外，取水權的籠統規定忽略了地表水和地下水的區別。的確，地表水和地下水之間存在著緊密的聯系，二者可能存在于同一流域或者同一水文循環之中，但并不能因此而忽視了二者開發利用中存在的顯著差異。對地下水的過度利用可能出現區域地下水位下降、海水入侵、地面沉降、地面裂縫和坍陷等問題。(9)參見黃民生、何巖、方如康主編：《中國自然資源的開發、利用和保護》，科學出版社2011年版，第59頁。由此可見，地下水取水權和地表水取水權的權利內容、權利行使方式均有著顯著的差別，不應簡單籠統規定取水權了事。不少國外的民法典已經充分注意到了這一問題，比如，《西班牙民法典》在第四集《特殊物的所有權》第一章第四節就“關于地下水的利用”作出專節的規定。(10)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學出版社2013年版，第146頁。可見，在設置水資源開發利用權利體系時，區分地表水和地下水的利用規則已經有了成功的國外立法經驗。核心問題在于，我國的自然資源用益物權包括了哪些具體的權利類型？從當前的制度現狀看，立法機關在考慮自然資源權利類型設置時，往往是迫于實踐的需要而被動立法的，部門立法、應急立法、交叉立法的現象普遍存在，公法私法交錯立法導致權利的法律屬性爭議大，多頭立法忽視了權利類型的科學設置，零散立法導致自然資源權利缺乏體系性。從我國目前的法律規定看，可以分為三類，即：自然資源國家所有權派生的自然資源用益物權、自然資源集體所有權派生的自然資源用益物權和法律作出特別規定的自然資源用益物權。但這種分類顯然缺乏嚴謹性，法律條文所特別規定的六種用益物權，(11)指的是《中華人民共和國民法典》第328條和第329條規定的自然資源用益物權。不純粹是沒有母權的自然資源開發利用權利，與前兩種權利類型存在著交叉重疊的情形。可見，自然資源開發利用權利制度體系不完善的問題亟待立法的回應。

(四)自然資源開發利用權利的取得滅失制度不健全

在《民法典》第328條和第329條的條款表述中，均強調自然資源用益物權應當依法取得。然而，完整的自然資源用益物權制度體系，除了應當明確規定用益物權如何取得之外，還應當明確規定權利如何行使，權利的存續期限以及權利可否繼承等問題。這些問題在《物權法》中沒有得到明確的回應，在《民法典》中也未得到明確的回應，成為中國自然資源開發利用權利制度的一大缺憾。通過梳理中國的現行立法，就不難發現其中的問題。一方面，自然資源開發利用權利的有效期限大多依賴于自然資源單行法或相關的行政法規作出規定，始終帶著濃厚的行政色彩。在目前的立法中，基本上是采取規定自然資源開發利用許可證的期限來間接規定自然資源開發利用權利的存續期間。比如，《水法》在“水資源開發利用”一章里并沒有對取水權的存續期限作出明確的規定，只在《取水許可和水資源費征收管理條例》中規定了取水許可證的有效期限，(12)參見《取水許可和水資源費征收管理條例》第25條。并規定連續停止取水滿2年可注銷取水許可證(13)參見《取水許可和水資源費征收管理條例》第44條。；《礦產資源法》也沒有對采礦權的期限作出明確的規定，只是在《礦產資源開采登記管理辦法》中對采礦許可證的有效期限作出規定。(14)參見《礦產資源開采登記管理辦法》第7條。從這些規定可以看出，取水權或者采礦權的取得或喪失，其主動權始終掌握在資源管理部門手中，是否續期也是由行政許可主管部門來決定。另一方面，在自然資源開發利用權利可否轉讓上規定了諸多禁止性規定，給自然資源開發利用權利的繼受取得設置了不合理的法律障礙。比如，《礦產資源法》對探礦權、采礦權的轉讓作出了嚴格的限制，并嚴禁以牟利為目的轉讓礦業權。(15)參見《中華人民共和國礦產資源法》第6條。但這一限制性規定已經不符合新時代生態文明體制改革的新要求。2017年1月，國務院相關文件明確提出“進一步擴大礦業權競爭性出讓范圍”“完善礦業權分級分類出讓制度”等要求，(16)參見《關于全民所有自然資源資產有償用制度改革的指導意見》(國發〔2016〕82號)。這些改革部署應當得到未來自然資源使用權立法的積極回應。

二、民法典時代國有自然資源使用權的立法策略

面對中國現有的自然資源開發利用權利體系之困境，自然資源使用權立法應給予充分的關注，并通過科學立法作出積極的回應。應當堅持以人民為中心的立法理念，既要注重維護好自然資源所有者的正當權益，也要注重建構公平合理的自然資源開發利用秩序；既要注重自然資源開發利用的公平性，也要注重自然資源開發利用的效率性；既要注重發揮好自然資源的經濟價值，也要注重保護好自然資源的生態價值；既要體現體系性、科學性和完整性，也要充分學習借鑒其他國家的立法經驗，體現前瞻性和開放性。

(一)處理好民法典與自然資源單行法的分工與銜接

2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”“統一行使所有國土空間用途管制職責”的戰略部署。(17)參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。落實這一改革要求，民法典與自然資源單行法應當有一個合理的分工，民法典應當側重于建構自然資源所有權與用益物權規則，自然資源單行法應當側重于建構一個體系完備的自然資源使用權法律體系。在立法中，既要避免不必要的重復立法，也要注重法與法的銜接問題。在中國目前的法律體系中，《民法典》關于自然資源用益物權的規定籠統簡要，需要自然資源單行法去落實《民法典》的原則性規定；而自然資源單行法在內容上則普遍存在著重行政規范輕民事規范的問題。盡管部分自然資源單行法規定了民法規則，但總體而言，落實自然資源行政管理權占據了絕大多數條款，以至于部分學者將管理權作為自然資源權利的權能之一。有學者認為，可以通過拓展權能種類、體系化構建管理權能來完善自然資源國家所有權制度；(18)參見劉超：《自然資源國家所有權的制度省思與權能重構》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2014年第2期。有學者提出，自然資源國家所有權在內容和效力上表現出雙重性的權能結構,既具有私法性的權能,又具有公法性的權能；(19)參見葉榅平：《自然資源國家所有權的雙重權能結構》，載《法學研究》2016年第3期。有學者認為，自然資源國家所有權的權能由資源產權的設定、分配與保護，資源開發利用的標準管制,資源稅費的征收，資源保護與開發利用監管，生態修復與環境治理等內容構成。(20)參見王克穩：《論自然資源國家所有權權能》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。這些觀點的提出，可以說是當下中國自然資源單行立法特點的生動寫照。但需要慎思的是，自然資源所有權的權能結構可以脫離所有權的基本原理而重構或者拓展嗎？如果可以的話，自然資源所有權與自然資源管理權的界定線無法得到清晰的界定。事實上，“所有權的權能”和“所有權的限制”是兩個不同的概念，公法對所有權的限制，則屬于“所有權的限制”。(21)王澤鑒：《民法概要(第二版)》，北京大學出版社2011年版，第390-391頁。依公法設立并不意味著所設立的權利本身具有公法色彩。(22)參見王洪亮等著：《自然資源物權法律制度研究》，清華大學出版社2017年版，第52頁。管理權只是所有權的一種行使方式，而并不是所有權的一項權能。(23)參見王利明：《物權法論(修訂本)》，中國政法大學出版社2003年版，第265頁。針對自然資源的管理，屬于自然資源國家所有權的權利運行模式，而不屬于自然資源國家所有權本身的權能。(24)參見施志源：《生態文明背景下的自然資源國家所有權研究》，法律出版社2015年版，第136頁。可見，對于所有權權能以及自然資源所有權權能的界定，在自然資源使用權立法時應當有一個清晰的認識。

由于《民法典》關于自然資源權利的立法較為籠統，而自然資源單行法中關于自然資源權利行使的民法性規范又與行政性規范雜糅在一起，導致了自然資源權利不成體系的問題較為凸顯。正如學者所言，將大量的自然資源所有權規定在行政性的法律中，會引起理論和立法上的混亂。(25)參見黃錫生：《自然資源物權法律制度研究》，重慶大學出版社2012年版，第116頁。比如，我國《水法》在第3條規定水資源所有權歸屬之后，基本是關于水資源規劃、管理、保護的行政性法律規范，并沒有規定類似《民法典》中土地承包經營權的民事法律規范，關于水資源權利的轉讓、權利存續期間等內容均沒有在該法中得到體現。又如，《礦產資源法》的立法體例與《水法》又不相同，其明確規定了探礦權、采礦權可轉讓及不可轉讓的情形，并設立“礦產資源的開采”專章，對行使采礦權作了較為明確的規定，但對于探礦權、采礦權的存續期間仍然沒有作出明確的規定。2019年新修改的《森林法》設立了“森林權屬”“發展規劃”“森林保護”“經營管理”等專章，對森林和林木的開發利用作出了較為具體的規定。由此可見，分散立法導致了各種自然資源的權利規則存在著明顯的差異，將自然資源單行法關于自然資源權利行使的規則提取公約數，是自然資源使用權立法必須完成的課題。

(二)清晰界定各主體的權利義務邊界

自然資源開發利用權利的行使，應當明確權利不得濫用的要求。在行使自然資源開發利用權利的過程中，當出現開發利用障礙時，哪些情形應當由所有權人來排除障礙，哪些情形應當由他物權人來排除障礙？這是界分各方權利義務的關鍵問題。當自然資源所有權人發現他物權人存在著掠奪性開發、破壞性開發等濫用權利情形時，有權利中止開發利用人的用益物權，或者要求自然資源開發利用人提供擔保，直至該不利情形消失為止。如果有證據證明他物權人已經不合適繼續開發利用該自然資源，則自然資源所有權人有權終止他物權人繼續開發利用自然資源的權利。這在許多國家的民法典中已有明確的規定。例如，《西班牙民法典》第520條規定：“用益物人濫用其用益物時，用益物消滅。濫用造成所有權人嚴重損失的，所有權人有權要求用益物人交還用益物客體，但有義務每年在用益物之所得中扣除有關開支及因管理用益物而應收取的報酬后，將剩余所得支付用益物人。”(26)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學出版社2013年版，第166-167頁。《埃塞俄比亞民法典》第1324條第1款規定：“可證明其權利處于危險中的所有權人，可要求用益權人提出保證人。”(27)《埃塞俄比亞民法典》，薛軍譯，廈門大學出版社2013年版，第188頁。可見，建立防止權利濫用規則，并明晰自然資源開發利用中需要提供擔保的情形，是明確各方權利義務的良方。尤其是，對于所有權人在何種情形之下可以回收開發利用自然資源的權利，應當制定具體明確的法律規則。

自然資源開發利用權利的行使，應當清晰界定各方當事人的權利義務邊界。其中，明確界定開發利用自然資源過程中因自然條件發生變化而引發的權利義務變化，是完善我國自然資源使用權立法應當予以重點關注的領域。這在不少國家的民法典中有著明確的規定。《西班牙民法典》第419條規定：“如果地下水的發現者將其棄置自流，視同收歸公有。”(28)《西班牙民法典》，潘燈、馬琴譯，中國政法大學出版社2013年版，第146頁。《奧地利普通民法典》第407條規定：“如果島嶼存在于水域之中心，則僅僅是沿著島嶼的長度而位于其兩岸的土地的所有人，有權各先占該島嶼的一半，并按照其土地的長度分割成兩等份。如果島嶼位于水域一半的位置，則距離島嶼較近的岸邊土地的所有人單獨享有權利。位于可通航的河流中的島嶼歸屬于國家。”(29)《奧地利普通民法典(2012年7月25日修改)》，周友軍、楊垠紅譯，清華大學出版社2013年版，第66頁。在我國未來的自然資源使用權立法中，應當將自然因素引起的權利義務變化的相關規則具體化。具體而言，由于自然客觀規律導致自然資源所有權發生變動的，自然資源開發利用權也應當隨之發生變動，相應的權利義務隨之自動調整。即，當這種自然資源的變動是由自然客觀規律引起的，無論是自然資源所有權人，還是自然資源使用權人，都應當充分尊重這一變化，而不得提出增減對方權利義務的要求。此外，動物的季節性遷徙、水流的正常流動，這些變化是自然界自身周而復始的變化，不能單純依據該資源絕對數量的增減來計算自然資源資產的增減。判斷某一具有季節性遷徙特性的野生動物資源是否減少，不能因其冬天的資源數量比夏天少而得出該野生動物資源存在資產流失現象，而應當比較每年之中的同一季節該野生動物數量是否保持相當。尊重自然界的客觀規律，還應當正確看待由自然災害引起的他人財產損失，而不能一概將損害責任歸咎于自然資源的所有者。比如，《瑞士民法典》第689條第1項規定：“對于高地自然流至其土地上的水，特別是對雨水、冰雪融水或未設圍堰的水源，土地所有權人應當承受。”(30)《瑞士民法典》，于海涌、趙希璇譯，法律出版社2016年版，第245頁。這表明，對于因自然因素引起的損害，不能簡單地歸咎于造成這一損害之自然資源載體的所有者。有的學者曾擔憂，在水資源歸屬于國家所有之后，長江之水滾滾入海就是國有資產流失，而由洪水引發的自然災害也應當由國家來賠償。(31)參見《物權法草案(第二次審議稿)釋評(下)――在四川省高級法院的講課記錄稿》，法幫網，http://www.fabang.com/a/20111024/452564_12.html，發布時間：2011年10月24日，訪問時間：2019年8月25日。如果我們在自然資源立法中明確規定了類似于《瑞士民法典》第689條第1項的條款，這種擔憂就完全可以消除。

自然資源開發利用權利的行使，應當貫徹綠色發展理念，盡量避免開發利用自然資源給生態環境帶來次生災害。因開發利用資源引發的次生災害可能由兩個方面的情形引起，一種可能是，開發利用自然資源過程中產生了自然界本不存在的污染物質，造成了生態環境的污染；另一種可能是，由于過度地開發利用自然資源，破壞了自然界原先的生態平衡，造成了生態環境的失衡。無論是添堵式的污染，還是掏空式的破壞，都是自然資源開發利用過程中應當著力去避免的，也是在設計自然資源權利行使規則時應當給予充分關注的。2009年《侵權責任法》在特殊侵權部分只規定了環境污染的侵權救濟，沒有把過度利用資源導致生態破壞的侵權視為特殊侵權。都是對生態環境造成的破壞，添堵式的污染屬于特殊侵權，掏空式的破壞屬于一般侵權，這在邏輯上顯然是不自恰的。在2020年《民法典》的第1229條和第1230條中，已經統一了“污染環境”和“破壞生態”的侵權責任歸責原則，這是我國立法的一大進步，未來的自然資源立法需要在此基礎上進一步細化相關的法律規則。

自然資源開發利用權利的行使，還應當承擔一定的容忍義務。國外民法典的立法經驗可供參考。《奧地利普通民法典》第364條第一款規定：“一般來說，僅在不損害第三人權利或法律關于維護和改善公眾福祉不被侵犯所設置的限制之范圍內，允許所有權人行使其權利。尤其是，相鄰土地的所有人在行使其權利時應當相互顧及。”(32)《奧地利普通民法典(2012年7月25日修改)》，周友軍、楊垠紅譯，清華大學出版社2013年版，第59頁。《巴西新民法典》第1228條第1款至第3款規定：“所有權的行使應符合其經濟和社會目的，并且應根據特別法的規定以保存動植物群、自然美、生態平衡以及歷史和藝術遺產的方式行使，同時應避免污染空氣和水。不能給所有人帶來任何舒適或便利，而是由傷害他人的意圖驅使的行為，禁止之。為了公共需要、公共利益或社會利益為征收的情形，可剝奪所有人的物，而在緊急的公共危險的情形，亦可征用之。”(33)《巴西新民法典》，齊云譯，中國法制出版社2009年版，第183-184頁。這些國外立法經驗對于我國自然資源使用權的規則完善具有啟發意義。

三、民法典時代國有自然資源使用權的體系設計

自然資源作為特殊的“物”，其與民法存在著天然的密切的關聯性。自然資源之上權利關系縱橫交錯，既有公法上的管理權力，又有私法上的權利與利益。自然資源權利客體的復雜性導致其權利行使的復雜性，因而，處理好權利行使上的沖突與協調是自然資源使用權制度完善的突破口。自然資源使用權是我國民法和環境資源法規定的規范自然資源使用的制度性解決方案，但它存在著邏輯矛盾、名稱模糊、錯位等缺陷。(34)參見Haitong Jin,The Usufruct of Natural Resource:A Critical Investigation,Science of Law(Journal of Northwest University of Political Science and Law),2009.就自然資源使用權的體系安排而言，首先應當將其分為收益類自然資源使用權和非收益類自然資源使用權，收益類自然資源使用權包含了使用和收益的權利內容，強調了通過利用自然資源獲得收益的過程；而非收益類自然資源使用權則不以收益為目的，是為了自身的生存需要或者為了社會的公共利益而開發利用自然資源。這就決定了這兩類自然資源在自然資源立法的位置應當有所不同。立法在設計自然資源使用權權利體系時的具體立法建議如表1。

表1 中國自然資源使用權體系的立法建議表

在體例安排上，自然資源基礎權可在自然資源使用權立法的一般規定章節中作出總體性規定，以確保自然資源的生存性利用或者公益性使用。當前，應當重點完善自然資源用益權的法律規則。有爭議的是，自然資源經營權是屬于物權，還是債權呢？目前，這一爭論聚焦到了關于土地經營權的性質之爭，而土地經營權的定性，必將決定著其它自然資源經營權的法律性質。有的學者認為，土地經營權屬于用益物權，土地經營權得以建立源自“用益物權--次級用益物權”的權利架構，(35)參見蔡立東：《土地承包權、土地經營權的性質闡釋》，載《交大法學》2018年第4期。將土地經營權定位為用益物權是妥當的(36)參見陳小君：《土地經營權的性質及其法制實現路徑》，載《政治與法律》2018年第8期。；有的學者認為，明確土地經營權屬于用益物權，才能解決土地經營權抵押貸款實踐的疑難問題；(37)參見肖鵬：《土地經營權的性質研究——基于土地經營權抵押貸款規范性文件的分析》，載《中國土地科學》2016年第9期。等等。有的學者則認為，應將土地經營權納入債權范疇,采取“農村土地集體所有權(自物權)—土地承包經營權(用益物權)—土地經營權(債權)”的權利結構；(38)參見單平基：《“三權分置”中土地經營權債權定性的證成》，載《法學》2018年第10期。有的學者提出，應在確認土地經營權為債權的基礎上提倡該債權的物權化。(39)參見李偉偉：《“三權分置”中土地經營權的性質及權能》，載《中國黨政干部論壇》2016年第5期。無論是土地經營權債權說，還是土地經營權物權說，抑或是土地經營權債權物權化說，在特定的情境之下都具有其合理性。但具體到自然資源使用權的立法中，則不能模棱兩可。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修改通過的《農村土地承包法》，對“土地經營權”作出了專節規定，民法典分則“三權分置”的立法安排奠定了基調。從《農村土地承包法》的最新立法內容上看，土地經營權是在承包方和受讓方之間依法、自愿、有償地流轉，(40)參見《農村土地承包法》第36條和第38條。流轉期限和起止日期、雙方當事人的權利義務、土地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬等事項均需由土地經營權流轉合同來確定，(41)參見《農村土地承包法》第40條。受讓方在符合法定程序的前提下可以再流轉土地經營權。(42)參見《農村土地承包法》第46條。由此可見，新修改的《農村土地承包法》已然將土地經營權定性為債權。當然，“土地經營權”這一債權具有物權化的特征，《農村土地承包法》明確賦予了土地經營權人在合同約定的期限內占有土地、通過經營土地取得收益的權利，(43)參見《農村土地承包法》第37條。受讓方經承包方同意并向發包方備案可以進行融資擔保。(44)參見《農村土地承包法》第47條。土地經營權債權物權化的這一立法價值取向，將決定著自然資源經營權的立法選擇。可見，比照《農村土地承包法》的法律規則，對自然資源經營權作出相應的規定，是一個明智的立法選擇。

需要進一步討論的是，自然資源物權性利用的權利體系安排。即，立法中是否有必要將自然資源使用權區分為自然資源用益物權和自然資源準用益物權？關于這一問題的探討，自制定《物權法》以來就從未間斷過。有學者認為，通過行政許可取得并負有較多公法上義務的、客體具有不確定性的自然資源開發利用權利，屬于準用益物權，對準用益物權民法典只做原則性規定，具體的由各自的特別法分別規定。(45)參見胡田野：《準物權與用益物權的區別及其立法模式選擇》，載《學術論壇》2005年第3期。有學者認為，將自然資源界定為準物權的客體，只有將權利抵押權和權利質權排除于準物權的體系才可成立，且需要進一步類型化。(46)參見崔建遠：《再論界定準物權客體的思維模式及方法》，載《法學研究》2011年第5期。有學者進一步指出，“準用益物權”完全可以詮釋自然資源使用中的非典型物權特征，未來統一物權登記應將準用益物權列為獨立的類型。(47)參見李顯冬、牟彤：《完善準物權理論以健全自然資源資產產權制度》，載《中國國土資源經濟》2014年第2期。有學者用“特許物權”的概念來討論這一問題，認為《物權法》第122條、第123條規定的權利屬于自然資源特許使用權，認為其不具備私法物權的一般特征，應當將其界定為公法上的物權。(48)參見王克穩：《自然資源特許使用權之論》，載《公法研究》2012年第1期。盡管爭論還在繼續，但自然資源權利體系的科學安排仍然需要立法作出積極的回應。“準物權”在《物權法》的各個草案中進進出出，海域使用權的規定從略到詳、從詳到略，但最終立法者選擇了只規定“用益物權”，表明了海域使用權不屬于準物權之一種，而是典型的用益物權。(49)參見尹田：《論海域使用權與準物權的立法分界——海域使用權與準物權在〈物權法〉上并列規定的意義》，載《海洋開發與管理》2008年第1期。在制定《物權法》和編撰《民法典》過程中已經反復論證并被否決的“準物權入法”的方案，在后續的自然資源使用權立法中應當秉承這一立法傳統，而無需重復地去論證準用益物權的入法問題。

當前，立法者需要思考的是，在《民法典》的制度框架之下，如何進一步完善自然資源用益物權體系。就自然資源用益物權的體系安排而言，最為關鍵的是要對自然資源“物”之類型進行科學的劃分，并以此為基礎設置自然資源使用權的法律規則。財產分類是非常重要的，并且需要了解每種財產的法律性質和適用制度。(50)參見Tudoracu Miruna, Ienciu Ioan,Oprea, Luciana, The Institution of Property in the New Romanian Civil Code, Proceedings of the International Multidisciplinary Scientific Geo Conference SGEM, Vol.2,2014.當然，區分財產類型不應當止步于區分公共財產與私人財產。不同類型的自然資源，其物之屬性不同，與民法上物的關聯度不同，其財產性特征也就不盡相同。當前的立法重點是在區分恒定自然資源、可更新自然資源、(可替代)消耗性自然資源與(不可替代)消耗性自然資源。(詳見表2)

表2 中國自然資源使用權類型劃分建議表

四、民法典時代國有自然資源使用權的規則完善

自然資源使用權立法需要整合各個自然資源單行法的零散規定，就自然資源開發利用權利的稱謂、性質、類型等問題作出明確的回應。完善自然資源使用權的法律規則，不僅僅是一個立法技術問題，更是一次對自然資源開發利用權利行使規則的重新檢視。自然資源功能的多樣性及其權利客體的復雜性，凸顯了制定自然資源使用權法律規則的難度系數。當前，應當盡快明確相關權利術語的規范表達，明確自然資源使用權的權利義務邊界，并在此基礎上完善權利的存續期限規則、繼承規則與新型權利的創設規則。

(一)關于自然資源開發利用權利術語的規范表達

立法該如何規范表達開發利用自然資源的各種權利名稱呢？這是自然資源權利立法中應當正面回應的問題。在規范權利術語表達方面，立法首先應當明晰“使用權”“用益權”和“用益物權”這三個概念之間的關系。在目前國外民法典的中文譯著中，“使用權”一詞的含義相當于“無收益的用益權”，“使用權”是“用益權”的下位概念。然而，中國法律條文中的“使用權”與國外民法典譯著中普遍使用的“使用權”，其內涵和外延并不相同。(以表3為例)。

表3 中國法律條文中“使用權”一詞立法例舉表

從上表可以看出，“使用權”一詞在中國現行法律條款中得到了廣泛的運用，成為開發利用自然資源權利條款的規范表述。“自然資源利用權”只是開發利用自然資源權利的簡稱，但其本身并未正式出現在法律條款的表述中，并不是一個規范的立法語言。因此，在統一自然資源開發利用權利的法律條文表述時，應當轉換成規范的立法語言，即“自然資源使用權”。通過分析中國的法律文本，可以看出“自然資源使用權”是一個內容豐富、外延寬泛的法律術語，“自然資源用益物權”或者“自然資源用益權”則是“自然資源使用權”的下位概念。這就需要在自然資源立法中充分尊重立法語言的使用習慣，并以此為基礎科學設計自然資源使用權的體系。

(二)關于自然資源使用權的權利義務邊界規則設計

對于自然資源使用權的行使，我國《物權法》和《民法典》均就自然資源有償使用作出了原則性規定，(51)參見《中華人民共和國物權法》第118條、《中華人民共和國民法典》第325條。強調用益物權人行使自然資源權利應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定，并要求所有權人不得干涉用益物權人行使權利。(52)參見《中華人民共和國物權法》第120條、《中華人民共和國民法典》第326條。但現有的民事法律并沒有細化規定自然資源使用權的行使規則。因此，立法還應當進一步明晰自然資源使用權的權利義務邊界，尤其是要充分保障自然資源使用權人的合法權益不受侵害，保障開發利用自然資源的權利不被隨意剝奪或征用。只要自然資源使用權人合法行使權利，包括轉讓自然資源使用權的權利，任何組織或者個人不得以任何理由進行干涉。此外，政府禁止權利轉讓的規則應該是公開的。(53)參見Etienne Bienvenu Akono, Natural Resource Use with Vague-Transferability in Property Right, Environ Model Assess,Vol.23, 2018.如果一項自然資源使用權是不允許通過流轉的，則應當由法律作出明確的規定。總之，要通過制定自然資源使用權的行使規則，使自然資源使用權人在取得開發利用自然資源權利之后，正確、合理、有效地行使權利。

立法應當進一步明確規定自然資源使用權人的權利行使限度。自然資源使用權本身是一種“不完全物權”，是在所有權基礎上派生出來的權利。自然資源使用權人的權利行使不可超越所有權人享有的權能范圍，并應當善意、謹慎地行使權利，盡量避免或者減少自然資源的耗損，通過提高自然資源的利用效率、促進自然資源的循環利用等方式，盡量延長自然資源的使用壽命。在制定自然資源使用權的權利限度規則時，應當進一步明確消耗性資源的開發利用規則。對于消耗性自然資源而言，自然資源使用權人行使權利的過程就是自然資源數量減損的過程，但是這一過程不可以視為“改造或者顯著變更物”，而應當視為在“經營上用法”的允許范圍內正當行使用益權的表現。比如，礦山的用益權在取得采礦權之后，其采掘礦產資源并制作成礦產品，這是一個正當行使權利的表現，而不能將其視為“顯著變更物”的行為。相反，如果權利人在取得采礦權之后，將礦山改造成跑馬場或者高爾夫球場，則是改變了經營上的用法，超過了權利行使的限度，屬于不當行使權利的表現。

立法還應當明確規定自然資源使用權的社會義務規則。一旦在自然資源所有權之上設置自然資源使用權時，對自然資源所有權行使的限制轉變為對自然資源使用權的限制。所有權是負有社會義務的。(54)參見王澤鑒：《民法物權》，北京大學出版社2010年版，第13頁。對所有權限制已經被現代社會的法律所接受，而且其發展趨勢是越來越多的限制被施于所有權之上。(55)參見程萍：《財產所有權的保護與限制》，中國人民公安大學出版社2006年版，第441頁。所有權已經開始承擔社會利益分配與協調或者形塑社會秩序的功能，出于“人類利益”的需要，所有權的行使中必須兼顧公益和社會發展的要求。(56)參見薛姣：《論所有權的限制》，中國政法大學出版社2017年版，第254頁。行使自然資源權利還應當承擔一定的容忍義務。對外界不可避免的干擾或者侵入，或者基于公共利益的需要，開發利用自然資源的主體應當負擔必要的容忍義務。需要討論的是，自然資源所有權人所負擔的社會義務是否全部轉由自然資源使用權人來負擔？筆者認為不能一概而論。如前所述，自然資源使用權應當區分為自然資源基礎權和自然資源用益權。對于自然資源基礎權人而言，其使用自然資源本身就源于自然資源所有權人所承擔的社會義務，其權利的限度也僅限于“生存需求”或者“公益需要”，因此，只需要強調自然資源基礎權人謹慎合法地使用自然資源，而無需課加其額外的社會義務。在設置自然資源用益權的情形，則應當將自然資源用益物權和自然資源經營權分開討論。在設置自然資源用益物權的情形下，我國民法已經明確規定了“所有權人不得干涉用益物權人行使權利”(57)參見《中華人民共和國物權法》第120條、《中華人民共和國民法典》第326條。的法律規則，根據權利義務對等的基本法理，在用益物權存續期間，自然資源所有權人所需要承擔的社會義務，全部移轉至自然資源用益物權人，除非法律另有規定。在設置自然資源經營權的情形之下，自然資源所有權人與自然資源經營權的社會義務之承擔，應當由雙方當事人在設置自然資源經營權時進行書面約定。如雙方當事人未對該事項進行約定的，則視為雙方默認該社會義務隨著自然資源實際控制權的移轉而移轉，即，該自然資源在一方當事人的控制下，該方當事人就應當實際承擔相應的社會義務。

(三)關于自然資源用益權的存續期限規則設計

在上文的中國自然資源使用權體系的立法建議表中，筆者建議將自然資源用益權分為自然資源用益物權和自然資源經營權，需要進一步明確的是這兩項權利的存續期限規則。關于自然資源經營權的期限，理應由雙方當事人通過合同來約定；關于自然資源用益物權的期限規則，則應當通過立法來完善。用益物權是有期限的權利，這應當是用益物權的必備特征，也是用益物權區別于所有權的典型特征之一。國外民法典普遍規定了用益權的權利存續期間。比如，《路易斯安娜民法典》第535條明確規定：“用益權是在另一人財產之上的有期限的物權。”(58)《路易斯安娜民法典》，婁愛華譯，廈門大學出版2010年版，第66頁。《瑞士民法典》第749條第2項規定：“法人的用益權，最長不得超過一百年。”(59)《瑞士民法典》，于海涌、趙希璇譯，法律出版社2016年版，第270頁。《泰王國民商法典》第1418條第1項規定：“用益權的設立，可以規定期限，也可規定為權利人的終生。”(60)《泰王國民商法典》，周喜梅譯，中國法制出版社2013年版，第238頁。《埃塞俄比亞民法典》第1317條第2項規定：“社團或財團的用益權，在設立用益權之后30年終止，或在可確定的某一更短的期間內終止。”(61)《埃塞俄比亞民法典》，薛軍譯，廈門大學出版社2013年版，第188頁。《物權法》或者《民法典》關于自然資源用益物權的期限并沒有作出明確的規定，自然資源用益物權的期限主要由自然資源單行法或者自然資源行政法規作出規定。總體而言，規則零散、時長不統一、隨意性大是當前的突出問題，不同類型自然資源用益權的期限不同。如上文所述，取水權有效期限一般為5年，最長不超過10年；采礦權有效期根據礦山規模不同為10年至30年不等。此外，在同一種資源權利項下還根據不同的用途規定了不同的權利存續期限。比如，《海域使用管理法》關于海域使用權最高期限按照用途規定了15年、20年、25年、30年、40年和50年六種情形。(62)參見《中華人民共和國海域使用管理法》第25條。試問，分別規定旅游用海的海域使用權最高年限為25年而鹽業用海最高年限為30年的依據是什么？二者統一規定為30年有何不可？顯然，這種細分不但毫無意義，而且徒增法律實施的成本。

在法律條文中將自然資源用益權的有效期限進行細分應當有合理正當的理由，而不能毫無根據地進行人為的細分。比如，《海域使用管理法》的六種情形至少可以整合成三種情形，15年與20年合并為20年，25年和30年合并為30年，40年和50年合并為50年。甚至可以進一步地整合，將海域使用權的有效期限分為25年和50年兩種情形更為妥帖。總之，立法有必要對如何確立自然資源用益物權的存續期間作出明確的規定，既要允許區分不同類型自然資源用益物權的權利存續期間，也要確立劃分自然資源用益物權存續期間的基本標準，以避免確立權利存續期間或者最高期限的隨意性。

(四)關于自然資源用益權的繼承規則設計

在用益權有效期內，如果用益權人死亡，該用益權是否可以繼承？這需要立法作出明確的回應。由于《物權法》和《民法典》對自然資源用益權可否繼承沒有作出統一的規定，自然資源單行法對自然資源用益權可否繼承的規定并不統一。《海域使用管理法》明確規定：“海域使用權可以依法繼承。”(63)參見《中華人民共和國海域使用管理法》第27條。《漁業法》則沒有對養殖、捕撈的權利是否可以繼承作出規定，但明確規定“捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉讓”(64)參見《中華人民共和國漁業法》第23條。。《礦產資源法》《水法》等自然資源單行法也都沒有對自然資源用益權是否可以繼承作出明確的規定。因此，立法有必要對此作出回應，明確規定在哪些情形之下自然資源用益權可以繼承，哪些情形之下自然資源用益權不可以繼承。如若自然資源用益權的獲取是與用益權人的能力、資格、條件等的認定緊密相關，取得用益權是需要一定的門檻或者資質要求的，則該用益權不宜繼承；反之，如若自然資源用益權的獲取并無資質的特殊要求，則該用益權應當允許依法繼承。比如，《泰王國民商法典》第1411條規定：“如果沒有在設立地上權的法律行為中做出另外的約定，該權利可以相互轉讓并繼承。”(65)《泰王國民商法典》，周喜梅譯，中國法制出版社2013年版，第237頁。因此，建議在未來的自然資源立法中對自然資源用益權的繼承問題進行明確的規定(如表4)。

表4 自然資源用益權繼承規則的相關立法建議表

在立法中，應當進一步明確在哪些情形之下可以通過法定繼承的方式取得自然資源用益權，在哪些情形之下允許通過遺囑繼承的方式取得自然資源用益權。比如，帶有濃厚身份色彩的土地承包經營權是不可以通過遺囑繼承的方式來設定該村集體成員之外的土地承包經營權人，但土地經營權則應當允許通過遺囑繼承的方式來設定該村集體成員之外的土地經營權人。

值得注意的是，在自然資源用益權不能被繼承的情形下，不意味著所有權人可以無償地回收自然資源，也不代表著自然資源用益權人的繼承人無法取得任何權益。在自然資源用益權無法被繼承的情形之下，所有權人取回的是受限制的自然資源所有權。如果是依合同而設定的自然資源經營權，應當依據雙方合同的約定分配自然資源所有權人與自然資源用益權人的繼承人之間的權益；如果合同沒有明確的約定，則應當遵循公平原則，合理分配雙方的權益。在原自然資源用益權有效期限內，自然資源所有權人在該自然資源之上再次設定自然資源用益權所產生的收益，應當根據再次設定的權利的時間跨度，在原自然資源用益權有效期限內的對應收益歸原自然資源用益權人的繼承人所有，超過原自然資源用益權有效期限內的對應收益歸自然資源所有權人所有。如果自然資源所有權人不再設定自然資源用益權，也不對該自然資源進行開發利用，所有權人應當將原自然資源用益權人取得用益權所支付的對價，按照剩余期限的相應比例支付給原自然資源用益權人的繼承人。但如果自然資源所有權人選擇自主開發利用該自然資源，則原自然資源用益權人的繼承人有權放棄該取得用益權的費用，轉而主張取得原自然資源用益權剩余期間內開發利用該自然資源的相應權益。