事業單位內部控制建設中存在的問題與對策

文/李鈴鈴（紹興市上虞區大數據發展管理中心）

一、引言

履行我國社會公共服務職責的最基層機構是各層級的事業單位，事業單位的各項工作與廣大人民群眾的生活幸福水平密切相關，同時還充分體現出我國政府的外在形象與各項綜合能力。市場經濟環境的不斷變化使得我國各地方政府的治理需求更加復雜，這使得事業單位在行使職權的同時面臨著巨大挑戰，而各種服務的需求也是在不斷的變化中。目前我國正在倡導善治型、服務型政府的構建，面對這些先進的理念指引各地方事業單位應積極進取、勇于創新、努力開拓新的服務模式和流程，使組織結構得到精簡和完善，為進一步落實事業單位公共服務職能、運營水平和效率的提升夯實了基礎。我國事業單位內部控制方面的法規逐漸趨于完善，這在很大程度上提升了事業單位的內部控制水平。但是，仍然有一些事業單位在內部控制中出現問題，如有的事業單位被曝光公職人員和領導干部出現了嚴重的違法違規行為，由此可見，我國事業單位內部控制中的漏洞和盲區還較為明顯。因此，各事業單位應結合自身的實際狀況，對內部控制體系進行不斷的優化和完善，一方面關系到事業單位的運營與發展，另一方面也決定著事業單位的公共服務質量。

二、事業單位內部控制建設中存在的問題

（一）預算業務控制存在問題

加強對預算業務的有效控制在事業單位的管理中顯得尤為重要，大部分事業單位的預算業務控制的職能落實在各職能部門和財務部門，并且在財務部門設立了專門的預算管理崗位，收入預算和支出預算這兩部分構成了事業單位的主要預算業務。從整體上看，大部分事業單位的預算業務控制確實引起了管理層的高度關注，很多事業單位已經充分意識到通過預算控制進行自我約束和管理。但是也應該清晰地看到，一部分事業單位中預算業務控制仍然存在明顯的不足。例如：A事業單位在預算編制方面并未達到預算編制的科學性和對數據準確性的要求，通過對該事業單位預算報告和決算報告的分析可以看出，一直以來，該事業單位在進行預算編制時，都是以過去的預算報告作為基本依據來完成下一年度的預算報告編制，很顯然這樣的預算編制失去了基礎數據的時效性，更未結合本單位的實際狀況和年度規劃。同時，一直以來A事業單位在進行預算編制時都是根據能多報就不少報的原則調整預算的數據，從表面上看，A事業單位的預算編制較為細致、嚴謹，然而從本質上看，這樣的預算編制還停留在表面，具有較強的形式化特征。再例如：A事業單位的預算執行過程缺乏嚴格性。2021年A事業單位的決算報告顯示該單位的決算執行數為年初預算的305.70%，這充分說明在過去的一年中，該事業單位的預算調整尺度過大，這也體現出在進行預算編制的過程中對本年度的運行缺乏整體把控，最終導致在預算的執行過程中不斷對其進行調整。

（二）收支業務控制存在問題

收支業務的控制是事業單位內部控制體系中的重要內容，各事業單位必須嚴格按照相關法律法規、自身的實際狀況來實施收支管理制度。大部分事業單位的收入來源是一般公共預算財政撥款和事業收入，在支出方面主要包含公用經費和人員經費這兩大部分。目前一些單位在收支業務控制中的問題也十分明顯。

例如：通過對A事業單位收支業務控制現狀的總結和分析后發現，同其他事業單位一樣，A事業單位已經在內部搭建了較為嚴謹、相對科學的收支業務控制體系，但是在收支業務控制方面的局限性還十分明顯，A事業單位財務科的副科長挪用公款一案說明了在收支業務控制中還存在不足之處。再例如：在收支業務的管理制度制定方面，A事業單位還不夠細化，在收入的控制方面并未將租金收入根據既定的流程和相應的規范納入國庫中，A事業單位的財務科副科長私自將租金收入轉入個人賬戶，這也充分表現出該事業單位對于收支業務的管理制度還缺乏細致化，特別是在落實職權方面還存在著明顯的問題。另外，A事業單位在非專項流動資金的支出管控執行方面也不夠到位，特別是在三公經費資金使用方面更是缺乏嚴謹性。

（三）政府采購業務控制存在問題

事業單位的政府采購方式主要包括：公開招標、詢價、單一來源采購等主要內容。國家對事業單位政府采購提出了嚴格的要求，在進行政府采購時各事業單位必須根據這些要求、批復的采購計劃來完成。從整體上看，大部分事業單位政府采購業務體系和流程較為完整，并且也加大了對各環節的管控力度。但是在政府采購控制的具體落實上還存在一定的問題。例如：通過對A事業單位近5年來的決算報告進行分析和研究后發現，A事業單位的決算報告中列示了政府采購業務的相關數據，但是公示的內容太過于宏觀，缺乏細節化的描述，這也恰好體現出該事業單位在政府采購業務的控制方面基本上是從宏觀層面進行把控的，在微觀層面缺乏控制意識和控制目標。2021年A事業單位的決算報告中對采購業務支出的情況做出了詳細的解釋和說明，但是解釋的內容太過于寬泛，只是單純地提及政府采購的總支出金額為324.16萬元，簡單地說明這些支出分別對應采購的工程支出、貨物支出以及服務支出金額，但是并沒有更為細致的公示出采購業務數據的詳細內容。

（四）資產管理與控制業務存在問題

在事業單位中，銀行賬戶、實物資產以及貨幣資金等不同方面的資產構成其資產控制的主要內容。大部分事業單位都能夠結合實際狀況與相關制度的要求，制定本單位的資產管理辦法，并且對資產的管理、配置、資產使用部門的職責界定等都做出了詳細的說明。無論是從結構上還是從流程上來看，這些事業單位已經具備了對于資產控制的意識。但是從具體的資產控制執行角度來看，執行的效果相對欠佳。

例如：A行政事業單位對于資產的定期盤點工作并不到位。雖然該事業單位制定了相關的國有資產管理辦法等文件，并且也充分意識到要根據文件的內容加強對本單位資產的管理，但是僅從該事業單位財務副科長挪用公款的案件中不難發現，A事業單位對于資產的定期盤點工作并不到位；A事業單位對資產的動態化管理缺乏力度。

（五）合同管理與控制存在問題

大部分事業單位高度關注合同管理和控制情況，僅僅是簡單地參考了規范就迅速制定出本單位的合同內部管理與控制制度，制度明確要求從合同的訂立開始一直到制度的履行必須對其進行全過程、動態化、全方位的監督與管理，對于可能在合同管控中出現的薄弱環節也制定了相對完善的應對方案和具體實施措施。然而對于合同的歸口管理缺乏管理意識，缺乏對合同控制的有效力度。作為政府的職能機關，在事業單位中一旦出現由于合同而引發的經濟糾紛，將嚴重影響事業單位的權威性，并且會帶來負面的社會輿論。

（六）評價與監督機制有待完善

事業單位內部控制落實以及提升內控水平的重要保障是在事業單位內部構建完善的內部評價與監督機制。通過內部監督與評價能夠使事業單位更加清晰地認識到自身在內部控制中存在的問題，并對內部控制的落實進行有效約束、提升內部控制的執行力。但是目前一些事業單位在內部監督機制的構建方面還存在瑕疵。例如：一些事業單位的內部監督缺乏獨立性和權威性；在內部控制評價方面，有的事業單位不僅沒有對內部控制進行任何形式的評價，也沒有將內部控制的信息對內外部進行發布，內部控制基本流于形式。

三、事業單位內部控制體系優化策略

（一）加大對預算業務的控制與優化力度

事業單位可以將零基預算運用到預算管理中，并以此為基礎構建科學的預算業務風險控制機制，從整體上提升事業單位預算業務的控制力度。事業單位實施零基預算能夠進一步優化預算業務的控制思想，使預算業務控制更具有科學性。零基預算的真正意義在于從“零”開始、從“零”出發，并且按照事業單位內部各職能部門本年度的預算實際需求和預測需求作為基礎，對預算期內的各項費用和支出，嚴格遵照相關制度的規定進行逐項審議，從而對本年度本單位的預算進行準確的確定。零基預算在事業單位的運用徹底打破了傳統的預算編制方法中存在的弊端，使預算編制更具有精準性和科學性。因此，各事業單位應對內部所有的資源應用科學而實際的方法進行測算，根據本年度本部門各項業務的開展、工作人員的實際情況對資源進行合理分配。另外，事業單位還應結合自身的實際狀況構建預算業務風險控制體系。預算業務風險控制體系的構建，能夠使事業單位預算業務內部控制體系得到不斷健全和完善，為事業單位對預算業務風險的有效防范提供重要的幫助。

（二）優化收支業務的控制

事業單位關于優化收入業務的控制，可以從加強收入管理和完善支出審批流程這兩方面著手。首先，事業單位應進一步優化收入流程。優化收入管理流程能夠幫助事業單位監督和控制核心環節，保證收入能夠按照規定和相關的要求上繳到國庫專戶中。收入管理應該有固定的崗位履行職責，從而加大對收入管控的力度。其次，事業單位要完善支出的審批流程。完善的支出審批流程是事業單位在收支業務控制方面的重要保障和舉措，完善的支出審批流程能夠提高事業單位的收支業務控制水平，從根本上堵塞挪用公款的漏洞。對支出流程進行優化要求事業單位的每一項支出和費用都必須以本部門為單位進行申請，個人不再擁有申請的權利，這在很大程度上使事業單位各職能部門的領導干部無法利用職務之便支出非專項流動資金。

（三）優化政府采購業務

事業單位在政府采購業務控制方面的優化，可以從采購業務的進一步細化、強化采購驗收管理工作這兩方面著手，同時還應該樹立采購風險防控意識。首先，進一步細化采購業務的控制。各事業單位在進行政府采購業務前必須要制定明確的采購預算，嚴格遵照政府采購業務的基本流程。在進一步細化采購業務的過程中，事業單位要高度關注政府采購的透明度，對于招標信息和成交信息要嚴格進行公示，對于那些小規模的采購一定要明確地列示出采購的項目、貨物的品種目錄等。其次，加強對采購業務的風險防控。各事業單位可以有意識地進一步落實防控采購業務的風險工作，在這方面可以借鑒和效仿其他兄弟單位在采購業務風險防控方面的經驗和好的做法。例如：A事業單位就效仿兄弟單位實施了廉政風險防控措施，與政府采購相關的風險點、廉政風險等全部對外進行公示，內外部控制方式的加強能夠幫助事業單位政府采購業務最終實現控制優化的目標。

（四）進一步優化資產管理與控制

在對資產進行管理和控制的優化策略中，事業單位應徹底打破傳統的靜態化管理模式，而是應該站在動態化的高度加大對事業單位資產的動態化、全過程管理力度。對于凡是涉及資產的項目，事業單位的財務部門就成為授權審批的終端，財務部門應結合本單位的實際狀況進一步明確資產采購的審批方式、審批流程及資產的驗收處置，主要看這些流程是否存在違規問題，對于那些超出職能部門權限授權的行為，財務部門堅決不予審批。另外，還應該定期對事業單位的資產進行清查和維護工作，搞清楚資產的用途、去向。

（五）優化合同控制

在事業單位合同控制優化方面，可以從高度關注歸口管理、進一步完善和優化合同的歸口管理著手。例如：各事業單位應盡快完善合同控制流程，這樣能夠從合同的擬定、簽訂過程中加大對合同的控制力度，完善而嚴格的合同控制流程，能夠確保事業單位合同管理的規范化和科學性。再例如：各事業單位應提高對合同歸口管理的意識，明確合同控制的關鍵環節，使合同控制更具有針對性。

（六）優化評價與監督機制

評價與監督機制的優化主要是為了使事業單位的內部控制更具有活力，科學而完善的優化評價與監督機制能夠促進內部控制的動態化發展，提升事業單位內控創新與改革的動力，從而為可持續發揮內供作用提供有力的支撐。例如：各事業單位應結合實際使內部控制體系向著多元化的方向發展，使內部控制的改革與優化向著常態化的方向發展，這樣才能夠幫助事業單位正視自己的問題，吸取既有的經驗教訓、借鑒其他事業單位的成功內控經驗，在進一步強化內控力度的同時，全面提升事業單位的運營穩定性。

四、結語

綜上所述，事業單位只有進一步強化業務層面的控制內容，才能從整體上提高內部控制水平，才能有效彌補當前在內部控制中存在的漏洞，在進一步優化事業單位內部控制體系的同時，促進事業單位的健康、穩定、可持續發展。

相關鏈接

事業單位（Public Institution），是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位接受政府領導，表現形式為組織或機構的法人實體。事業單位一般是國家設置的帶有一定的公益性質的機構，但不屬于政府機構，其工作人員與公務員是不同的。根據國家事業單位分類改革精神，事業單位不再分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位，而分為公益一類事業單位、公益二類事業單位，還新興了利用國有資產舉辦的事業單位和社會資本舉辦事業單位，是國家不撥款的事業單位。