建立健全城鄉融合發展體制機制的探索
——以宜興市為例

邵琳潔

一、基本情況

宜興地處蘇浙皖三省交界、滬寧杭幾何中心，是太湖西岸的一顆“璀璨明珠”。全市總面積1996.6 平方公里，戶籍人口108 萬、常住人口128 萬，其中，農村面積占總面積的3/4、農村人口占總人口的一半。下轄13個鎮、5 個街道，現有3 個國家級園區、1 個省級開發區。2020 年，實現地區生產總值1832.2 億元、人均GDP 達14.6 萬元，一般公共預算收入127.6 億元，規上工業產值3479.4 億元，居民人均可支配收入5.1 萬元，城市化率達到66%，縣域經濟綜合競爭力穩居全國前十位。

回顧宜興發展歷程，宜興對城鄉關系的把握有著清晰的歷史脈絡。改革開放后，宜興城鄉集貿市場逐步放開，鄉鎮企業異軍突出，加速了城鄉商品市場一體化進程。隨著“政社分開”“政經分開”，城鄉勞動力市場一體化和鄉村治理體系建設得到了積極推進。1988 年宜興撤縣設市后，農村城鎮化進程全面加快。進入新世紀，市委市政府科學統籌城鄉建設發展，完善空間規劃布局和公共基礎設施建設，在全省全國率先實現交通、供水、供氣等“七個城鄉一體化”。近年來，宜興緊扣農業農村現代化目標，把城鄉融合發展作為打造“十四五”發展“四梁八柱”的強大動力引擎。

自入選國家城鄉融合發展試驗區以來，宜興搶抓建設機遇，強化改革意識，真抓實干，先行先試，加快探索五項試驗任務，著力破解城鄉融合發展的體制機制制度性約束，各項工作取得了階段性成效。

二、典型經驗和主要成效

（一）率先突破農村集體經營性建設用地入市改革

宜興市自1999 年起推行土地年租制，是全國最早推行該項制度的地區，經過多年實踐，在集體經營性建設用地租賃方面積累了豐富的經驗，目前已經構建了市級集體經營性建設用地使用權租賃平臺，實現了租賃土地掛牌交易全流程網上操作。同時，全市始終堅持探索集體經營性建設用地出讓的操作模式。開展了集體建設用地權籍補充調查，完成了80 個行政村的歷史登記數據梳理、底數核實更新工作。2021 年，制定出臺了《宜興市集體經營性建設用地入市實施意見》和《宜興市集體經營性建設用地入市收益調節金征收和使用管理辦法（試行）》，制定了可操作、能實施的集體經營性建設用地入市交易制度，并對集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金的征收和使用行為進行規范。

（二）加速城鄉產業協同發展

一是實行園街一體化改革。環科園與新街街道、高塍鎮，經開區與屺亭街道、芳橋街道，陽羨生態旅游度假區與張渚鎮、湖?鎮實行一體化運行發展，全力做強園區發展平臺、強力驅動產城融合發展。二是積極建設國家農村產業融合發展示范園。2021 年上半年，宜興農村產業融合發展示范園成功入選國家創建名單，產業協同發展平臺建設成效明顯。建立多元主體合作的生產機制。通過股份合作、利益分配、輸出標準，把種植農戶、農服組織、營銷企業緊密聯結起來，實現了統一供種、統一植保、統一收購、統一加工、統一品牌、統一銷售“六統一”。三是個性化培育特色小鎮。堅持生態、旅游、文化融合發展，加強已列入省級特色小鎮創建名單的湖父茶旅風情小鎮、西渚云湖茶禪小鎮建設。

（三）堅持改革創新促進農民增收

一是持續深化產權制度改革。全面完成全國農村集體產權制度改革試點任務，全市累計組建250 家村級集體經濟股份合作社，發放股權證書25.3 萬份，累計分紅1.46 億元，增加了農民財產性收入。截至2021 年9 月，全市產權交易平臺集體資產資源累計成交項目7138 個，成交金額80488.38 萬元，累計交易溢價1657.47 萬元。二是穩慎推進土地制度改革。鞏固和完善農村土地基本經營制度，完善農村承包地“三權分置”辦法，依法規范推進土地流轉，推廣“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”等模式，提高農業適度規模經營比重和質量。自2017 年起連續四年推行農村承包地“三權分置”獎補政策，截至目前，全市承包耕地流轉率達71.92%。三是積極創新金融政策扶持。充分利用鄉村發展振興投資基金，著力培育優質重大項目、大型龍頭企業。擴大農擔、“惠農貸”和規模農業企業融資擔?！百Y金池”等涉農金融業務的范圍和規模，落實優惠政策，切實滿足農業經營主體多元化融資需求。

（四）積極搭建科技成果入鄉轉化機制

重點開展“星創陶都”試點，努力構建具有宜興農業特色、高效的農村科技服務體系和重要的科技特派員工作平臺。一是構建平臺架構。宜興先后與卓易科技、天渠科技等企業技術人員對接交流，初步確立了依托政企通和微信兩個平臺構建運行架構。二是摸排征求意見。初步將“星創陶都”平臺納入2021 年度宜興市科技創新專項資金（現代農業類）項目指南，借鑒星創天地和科技超市的模式，采取績效考評進行獎補，收集匯總了市農村局和各板塊的意見建議。通過該項試點工作有力有序地推進落實，預計將在全市范圍內創建農業科技工作平臺。

（五）探索建立生態產品價值實現路徑

一是開展生態系統生產總值（GEP）核算工作。正式啟動生態系統生產總值核算，并已形成初步工作方案，全力形成具有宜興特色的GEP 核算體系，為宜興生態產品價值實現機制試點工作奠定扎實基礎。二是做好綠色金融改革創新試驗區創建工作。通過建設“中小企業低碳轉型發展金融服務中心”，撬動和引導金融資源更好服務于中小企業低碳發展的資金需求，為區域碳達峰、碳中和提供全方位的金融支撐，為縣域綠色金融改革提供可推廣可復制的經驗。目前，創建總體方案已上報人民銀行總行。三是做好省級自然資源領域生態產品價值實現試點工作。當前已成立試點工作領導小組，并召開了試點工作部署會，明確了工作方向，力爭在碳匯交易機制方面實現突破。

三、制度性短板

一是集體經營性建設用地二級市場尚不完善。目前配套的土地二級市場相關政策尚未完善，社會公眾、銀行業金融機構對該政策的認知還有一定的局限性，對集體經營性建設用地使用權抵押融資認知程度不高。

二是集體國有混合供地問題。集體經營性建設用地入市全面推行后，必然會出現大量一宗土地部分集體部分國有的情況，現行的交易平臺僅可以選擇國有或集體，無法混合供地，且上級也暫無這方面文件出臺。此外，在不動產登記環節，集體和國有土地是否可以一起登記也需要文件明確。

三是農民持續增收面臨多重壓力。農業供給側結構性矛盾突出，產業結構單一、同質競爭激烈導致農業產業經營質效不高、核心競爭力不強；受農村人口老齡化加劇、產能過剩投資下滑、智能化勞動替代等多種因素影響，對工資性收入增加帶來疊加挑戰；一些農村改革仍處試點探索階段，城鄉資源要素配置不均，集體經濟發展路徑不寬，加上農村投資回報周期長、創業風險大，農民創業意愿與動力不足，通過財產帶動增收的效應不高。

四是科技成果入鄉轉化存在深層次難題。第一，農業科技成果普遍存在研發周期長、市場變化快、投資回報率低等現實問題，導致在實際推廣應用中農業科技成果轉化率偏低。第二，涉農人才以具有一定農業生產經驗的勞動力為主，掌握新技術的農村實用人才、高技能人才匱乏，基層農技隊伍年齡結構老化、文化程度不高等現象，一定程度上制約了農業科學技術的應用與推廣。

五是生態產品價值實現機制仍有瓶頸待突破。由于探索建立生態產品價值實現機制在宜興乃至全省、全國都是一項創新性的工作，生態產品價值實現機制尚處于起步探索階段，所以基礎理論研究還相對滯后。生態產品市場機制不夠健全，雖然宜興已正式啟動生態系統生產總值核算，但實際操作中仍存在“度量難、抵押難、交易難、變現難”的問題。此外，各部門的合作還須加強。國家層面，已明確由國家發改委牽頭生態產品價值實現工作；自然資源部已連續兩年牽頭梳理了自然資源的生態產品價值實現典型案例；生態環境部通過“兩山”創建來尋找生態產品價值的轉化途徑。就宜興而言，還須進一步形成部門合力來共同推動工作。

四、城鄉融合發展體制機制的完善路徑

（一）建立農村集體經營性建設用地入市制度

一是規范農村集體經營性建設用地入市管理程序。在國土空間規劃和村莊規劃中統籌安排集體經營性建設用地布局和用途，為集體經營性建設用地入市預留空間。明確只有經過依法登記的集體經營性建設用地，才可入市使用。明確集體經營性建設用地入市用途。根據相關規定制定集體經營性建設用地入市用途的負面清單，嚴格落實集體經營性建設用地不得用于商品房地產開發和其他住宅開發建設的相關要求。明確集體經營性建設用地的使用標準。根據產業特點和地方實際，確定切合實際的集體經營性建設用地入市最低產出標準、生態環保標準和安全生產標準。建立鄉村重點產業和項目目錄。積極探索農產品深加工產業園區建設，通過一、二產深度融合不斷延伸農業產業鏈，不斷提高農產品附加值，為鄉村振興提供更為扎實的產業支撐。二是健全農村集體經營性建設用地入市交易規則。根據省《農村集體經營性建設用地入市試點方案（試行）》要求，搭建集體經營性建設用地二級市場交易平臺，為城鄉兩種所有制土地建立同地同權同價、市場統一的交易機制。建立健全民主化決策機制，入市工作須經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后方可進行。構建城鄉統一的建設用地基準地價體系。三是建立合理公平集體土地增值收益分配機制。進一步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，明確分配比例、實現形式和制度安排。健全土地增值收益內部分配機制，制訂經享有農村集體經營性建設用地使用權的權屬主體的三分之二以上成員或成員代表認可的土地增值收益分配方案。健全土地增值收益監管機制，在集體經營性建設用地租賃收入實施“村賬鎮管”的基礎上，制定土地增值收益的征收及使用辦法，規范收益金及其他稅費的征收、使用和監管。四是構建集體經營性建設用地入市配套金融機制。建立集體經營性建設用地使用權抵押貸款機制，參照國有建設用地使用權抵押登記的有關規定，辦理農村集體經營性建設用地使用權抵押登記。積極推動集體經營性建設用地入市配套金融服務工作，鼓勵引導農發行等政策性銀行針對集體經營性建設用地入市涉及的土地整治、開發建設和產業運營等不同階段推出專項融資產品。統籌參與抵押貸款的銀行進行全面、動態的風險評估，建立抵押貸款業務風險評估和風險預警機制。

（二）建立科技成果入鄉轉化機制

一是建立健全科技人員入鄉激勵機制。積極探索省、市、縣三級聯動的人才兼職（離崗）轉化成果試點工作，保障涉農科技人員技術成果的所有權和收益權；探索涉農科技管理和服務部門及企事業單位專技人員的職稱應聘盡聘機制；鼓勵涉農科技人員與企業、農民建立利益共同體，將鄉村科技特派員服務領域延伸至成果落地、轉化、產出全過程；探索農村集體資產股權激勵、農村宅基地分配等多樣化的涉農科技成果轉化分配模式，允許涉農科技專家、科技特派員以資金、技術、專利等多種生產要素入股。二是完善科技成果入鄉轉化平臺載體。成立宜興市科技成果入鄉轉移中心，全方位評估入鄉科技成果的市場化價值，集中資源支持兼具經濟效益和社會效益的項目。組建以研發服務為核心功能的各類創新研發機構，打造國家級現代農業產業園科技成果轉化基地。構建農村科技服務體系和科技特派員工作平臺——“星創陶都”。三是優化鄉村創新創業環境。加大對涉農科技人員初創企業支持力度，建立包容審慎的涉農企業執法監管機制，加大對涉農科技項目的扶持力度，優化完善對涉農科技企業的金融優惠扶持政策，加大農業科技成果入鄉轉化資金投入，積極爭取農發行、國開行等政策性銀行低息貸款，協調省有關部門適當降低“蘇科貸”和“錫科貸”準入標準，積極探索創新“投貸聯動”“投保聯動”“投債聯動”等多種模式。

（三）搭建城鄉產業協同發展平臺

一是培育城鄉產業發展先行區。以宜興陽羨生態旅游度假區、宜興現代農業產業示范園、各類產業園區為依托，以特色小鎮為載體，以推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合為主線，以實現工農互促、城鄉互補為目標，著力推動一二三產業融合發展。二是打造城鄉產業協同發展載體。依托宜興經濟技術開發區，培育壯大區域特色產業集群，支持宜興環?？萍脊I園創新實現“環保+”城鄉融合示范業態場景，建設城鄉資源化綜合利用農業示范項目等一批特色項目，提升鄉村稟賦優勢和資源價值。引導宜興陽羨生態旅游度假區大力發展生態文化旅游業，打造城鄉產業協同發展的重要支撐極。三是促進一二三產聯動發展。依托江蘇省宜興現代農業產業示范園，積極爭創國家農村產業融合發展示范園，形成“政府+龍頭企業+合作社+家庭農場+農戶”有效合作的協同發展格局。提升農產品加工業發展能級，在農產品加工行業建立產銷一體化生產經營模式，實現生產端與消費端的直接鏈接，提高農業經營效益。

（四）構建多元化生態產品價值實現制度體系

一是探索建立生態產品市場交易體系。引導生產者對自然資源約束性有償使用，鼓勵消費者對生態環境附加值付費，形成政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、長期可持續的城鄉生態產品價值實現機制。二是建立生態產品價值考核機制。開展生態產品功能調查，以新一輪國土空間規劃為契機，依托全國自然資源登記信息系統，積極爭取將宜興列為省級生態產品功能調查試點，對宜興“山水林田湖草”進行生態產品功能調查，建立生態產品清單數據庫，準確掌握生態產品的功能類型、空間分布、數量和質量等資源信息。三是完善生態補償機制。對生態產品質量和價值核算進行縱向和橫向生態補償機制；在宜南山區等地區開展森林保護補償核算試點工作，擴大和提高生態補償范圍。探索實行環境權益“總量控制—配額交易”機制，構建排污權、用能權、水權、碳排放等環境配額交易體系。四是完善生態產品市場機制。探索建立全省生態產品交易中心試點，開展出讓、租賃、買賣等生態資產產權和生態產品交易；建立“一站式”綠色金融服務平臺，建立生態補償收益權質押貸款機制；依托“疌泉綠色基金”，支持基于生態環境保護與修復的生態產品價值實現項目。

引用

[1]陳儉.新中國城鄉關系演變的特點及啟示[J].河北經貿大學學報，2016(6).

[2]陳燕妮.馬克思恩格斯城鄉融合思想及其當代啟示[J].延安大學學報（社會科學版），2017,(4).

[3]顧陽.城鄉融合發展關鍵在“融”[N].經濟日報，2019-05-06.