以政府購買服務方式開展水利工程運行管理的可行性研究

李 彬，王 璐

(北京市南水北調環線管理處，北京 100176)

1 研究背景

水利工程作為基礎性工程，在國民經濟和社會發展中據有戰略位置。在現代化水利工程運行過程中，運行管理水平成為我國水利工程行業發展的重要核心因素，對我國整體經濟的發展有著極其重要的意義[1]。隨著時代的發展，運行管理工作的內容、要求等也在不斷地發生變化。在水利工程運行管理工作中如何選擇適當的管理方法，適應新的發展形勢，已成為各水利工程運行管理單位重點關注的問題。

近年來，政府向社會購買服務作為政府機關向社會提供服務的一種新的手段和概念，正被廣泛實踐于社會的各行各業，并逐漸成為政府提高服務水平的重要途徑。政府購買服務，即政府通過直接撥款或公開招標方式，根據社會組織和企事業單位提供服務的數量和質量，把原來直接提供的公共服務事項，交給有資質的社會組織和企事業單位來完成。在服務實施完成后，按照一定的標準進行評估后，支付服務費用[2]。它是社會發展的必然趨勢，也是建立服務型政府、績效型政府、創新型政府的必然選擇[3]。

2 水利工程運行管理工作的發展趨勢

2.1 水利工程規模日益壯大，人員需求激增

新中國成立以來，經過幾十年的水利基礎設施建設，我國水利工程數量和規模不斷擴大，基本建成了較為完善的防洪、灌溉、城鄉供水等工程體系[4]。隨著工程規模的逐步擴大，工程運行管理工作量逐步提升，工程運行維護人員的需求量逐年增加。而水利工程運行管理工作所匹配的特殊工作模式，在一定程度上加速了這種發展趨勢。例如，水利工程巡查管理工作往往需要在一定時間內多次開展，這就需要成立多支巡查隊伍，導致了人員需求量成倍數的增加。

2.2 運行維護工作呈現職業化、專業化的發展趨勢

由于水利工程種類繁多，運行維護工作涉及的范圍較廣。一般的水利工程運行管理工作往往包含工程巡查、站點值守、設備設施維修維護、調水管理等。近年來，隨著科技的發展、智慧水務理念的提出，信息化、自動化管理工作也逐步成為水利工程運行管理工作的重點項目。加之建設水平的提高，水利工程本身較為復雜，其運行管理工作需要由具備相關專業素質的人員來開展，工作的職業化、專業化要求越來越高。

3 傳統管理模式與社會購買服務方式對比分析

3.1 傳統工程運行管理模式

在政府向社會購買服務的概念未提出之前，我國的傳統水利工程運行管理模式通常是由政府成立專門的水利工程運行管理單位進行管理，工程的現場運行管理人員隸屬于政府部門，具備體制內的編制和身份。這種管理模式是基于水利工程關系到國計民生發展的特殊性而建立起來的。在某些特殊階段，具備一定的優勢，但是隨著時代的發展也存在著諸多的不足。

3.1.1具備的優勢

建設水利工程的重要目的之一就是要保障用水量和用水安全，從而保障社會的穩定和經濟的發展。由此可見，水利工程的安全、高效運行無論對國家還是社會都十分重要。而具備政府背景的水利工程運行管理部門的公信力往往相對較強，公眾認可度也較高。相比之下，由于經濟發展條件的制約，我國的非政府組織在公共服務中所發揮的作用有限，公眾對其開展的的服務往往心存疑惑，認可度也相對較低[2]。

3.1.2存在的不足

一是機構臃腫，工作效率低。水利工程往往管轄范圍較大，工程運行管理工作種類繁多。傳統的水利工程管理方式采取不斷建立管理機構，吸納管理人員的方式滿足工程的日常運行管理需求。這個過程中就會出現建立的運行管理機構管理職責劃分不合理，機構龐大，人員臃腫的現象。水利工程運行管理工作中存在行政管理和業務管理相背離，職責不清、權責重疊的問題。這在一定程度上導致了工作效率低、工作質量差。加之水利工程的重要地位，如果發生管理事故，必然會導致公眾對政府能力失去信心，政府也將面臨嚴重的信任危機。

二是人員經費支出過多，財政負擔較重。傳統的水利工程管理方式下，從事水利工程運行管理的人員隸屬于政府性質的水利工程運行管理機構。而水利工程運行管理工作往往具備公益的性質，工作本身不產生自主收入。所以工程運行維護人員的薪資待遇、人員福利等均需要由政府財政負擔。日益增多的運行管理人員必然會導致財政支出壓力不斷加大，社會福利政策難以為繼的問題。與此同時，如果財政經費的主要作用是用于養人，而不是用于工程的維修養護等發面的支出，就會造成工程管理中出現舍本逐末的現象，不利于工程運行管理工作的高質量開展。

3.2 政府向社會購買服務方式

隨著時代的發展，為滿足現代化管理需求。越來越多的水利工程運行管理單位采取政府向社會購買服務的方式開展水利工程運行管理工作。作為新興的工程運行管理模式，它同樣具有優勢和不足。

3.2.1具備的優勢

一是政府機構可以將精力集中到戰略性事務中。政府向社會購買服務可以將政府機構的部分職能轉移，讓政府機構的主要職能回歸到“掌舵”而不是“劃槳”。例如在工程維修養護工作中積極推進養管分離模式，將工程管理和維修養護機構、人員、經費進行分離。維修養護部門實行企業化運行，人員采用合同制管理，從而與水管單位徹底分離。水管單位無需再從事工程的日常維修養護工作，就可以將主要精力投入到政策完善、戰略制定等全局性工作中來。

二是社會企業可以為水利工程運行管理工作提供多元化、專業化的服務隊伍。克萊默曾提出，借助政府購買服務的經費資助，很多社會組織和企事業單位得以維持或擴大規模，并能夠使一般服務變得多元化，可以提供多元化的專業隊伍[5]。與水利工程運行管理單位相比，社會企業的經營范圍普遍更加專一，所以其人員的專業性也較強，可以提供更加專業的服務。例如受智慧水務理念的影響，目前的水利工程運行管理工作更加重視信息化、自動化的管理，更多的信息化軟件、自動化設備被應用于日常工作之中。相比較之下，專門提供自動化、信息化服務的社會企業在進行信息化軟硬件維護過程中會更加專業，工作質量也更高。

三是市場化的管理模式是一種天然的激勵機制，能夠有效提升水利工程運行管理工作質量。社會組織作為公共服務市場化的供給主體，比政府部門具有更強的成本意識、更嚴格的管理體系和更靈活的反應能力，也就更能夠促進競爭、提高服務質量并降低成本[6]。社會組織是在市場體制下生存和發展的，因此盈利是其經營的首要目標。目前，水利工程運行管理單位在向社會購買服務時，通常會設定一定的工程運行管理績效目標，并按照目標達成程度兌現相關費用。這就形成了一種天然的激勵機制，激勵承接運行管理工作的社會組織提升工作質量，更好地完成水利工程運行管理工作。

3.2.2存在的不足

由于政府向社會購買服務的方式發展時間較短，各種監管機制尚不成熟。近年來，盡管國家大力推進政府向社會購買服務，推進各行業的市場化和社會化改革，也相應的出臺了一些政策文件，例如2013年頒布的《政府向社會力量購買服務的指導意見》及2015年發布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務的指導意見》等，但是都只是提出了指導性的整體建議，對于監督、監管方面的法律、法規依舊較少。這就導致了在市場中提供服務的組織魚龍混雜，政府機構在進行選擇和進行后續合作的時候存在困難。

4 實例分析

以北京市南水北調配套工程東干渠工程管理模式為例。東干渠工程作為北京市南水北調配套工程，位于北京市東部朝陽區及大興區境內，工程分為東干渠輸水隧洞工程及亦莊調節池工程2部分。東干渠隧洞工程起點位于團城湖至第九水廠輸水工程末端預留接口，沿北五環向東，至廣順橋向南，其后穿越涼水河，工程終點與南干渠工程相接，全長44.7km，沿線布置有第八水廠分水口、第十水廠分水口、通州水廠分水口、亦莊分水口以及排氣閥井、排空井、調壓井等建筑物若干。該工程由北京市南水北調環線管理處負責工程日常運行維護，自2015年開始工程運行管理工作起，采用政府向社會購買服務方式進行管理，將工程的巡查、值守、設備設施維修維護等工作的現場管理職能轉移，由第三方社會組織的運行管理隊伍進行管理。同時，制定相應的工程績效考核體系，從管理頻次、管理質量等角度規定管理標準，考核結果與第三方運管隊伍的年終所得掛鉤，保障了工程運行維修工作質量。通過幾年的運行實踐，取得了如下效果。

一是人員管理模式靈活多樣，管理費用大幅降低。采用社會購買服務進行水利工程運行管理，本質上是由水利工程運行管理單位向社會組織購買服務，日常的人員管理職能及費用由第三方社會組織進行承擔。以工程值守工作為例，按照水利工程管理相關標準測算，每個站點至少配備的值守人員6名，人員年工資支出約90萬元(事業單位人員按人均15萬元/年)。而采取社會購買服務方式，水利工程管理單位只需按照站點數量，統一向第三方運維單位購買值守服務，現場人員管理費用由第三方運維單位承擔。水利工程運行管理單位自身僅設立少量管理人員進行日常監督管理，大幅度減低了自身人員管理費用的支出。

二是機構精簡，工程管理效率顯著提高。由于工程現場的日常管理工作交由第三方運行管理隊伍承擔，水利工程運行管理單位的人員只需進行監督管理，無需再從事具體工作。所以組織機構設計中只需按照工程運行維護工作分類設立相應的監督管理部門。這就使得工程運行管理單位甩掉了人員、機構臃腫的包袱，在專心做好管理的方向上輕裝上陣，對工程管理情況進行監管、督查，按照標準對第三方運維隊伍進行考核、評定，有效提高了工作效率及工程管理水平。

5 結語

水利工程運行管理工作關系到工程的總體運行安全，將社會購買服務方式引入工程運行管理工作中，政府機構一方面可以轉移部分日常管理職能，集中精力進行統籌管理。另一方面可以利用社會企業專業程度高、提供服務多元化等特點，更高質量地開展水利工程運行管理工作。解決了傳統管理方式產生的機構臃腫，工作效率低，人員經費支出多，財政負擔重等問題。對于各工程運行管理單位具有一定的指導、借鑒意義。當然，此種方式也存在著問題，要從立法、監管等方面入手，規范社會購買服務的工作模式，確保工程運行管理工作高質量地開展。